II SA/Kr 583/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie: WSA Jacek Bursa WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Protokolant: referent sądowy Katarzyna Migda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego dla Krakowa – Nowej Huty w Krakowie na Uchwałę Nr XXXI/163/2017 Rady Gminy Radziemice z dnia 16 lutego 2017 r. w sprawie Gminnego Programu Opieki nad Bezdomnymi Zwierzętami oraz Zapobiegania Bezdomności Zwierząt na terenie Gminy Radziemice stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. UZASADNIENIE Prokurator Rejonowy dla Krakowa – Nowej Huty w Krakowie pismem z dnia 22 września 2017 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Nr XXXI/163/2017 z dnia 16 lutego 2017 r. w sprawie Gminnego Programu Opieki nad Bezdomnymi Zwierzętami oraz Zapobiegania Bezdomności Zwierząt na terenie Gminy Radziemice wraz z załącznikiem w postaci Programu Opieki nad Zwierzętami Bezdomnymi oraz Zapobiegania Bezdomności Zwierząt na terenie Gminy Radziemice w 2017 roku. Jako podstawę prawną zaskarżenia Prokurator wskazał art. 8 § 1, 13 § 1 i art. 50 § 1, art. 52 § 1 oraz art. 53 § 2a oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) i art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 roku Prawo o prokuraturze (Dz. U. 2016 r. poz. 177 ze zm.). Prokurator zarzucił zaskarżonej uchwale istotne naruszenie przepisów prawa, a to: 1) art. 11 a ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 856) poprzez brak skonkretyzowania zasad opieki nad wolno żyjącymi kotami oraz ich dokarmiania na terenie gminy; 2) art. 11a ust. 2 pkt 3 ustawy poprzez niewskazanie podmiotu zajmującego się odławianiem bezdomnych zwierząt oraz brak skonkretyzowania zasad postępowania z odłowionymi zwierzętami do czasu umieszczenia ich w schronisku; 3) art. 11a ust. 2 pkt 5 ustawy poprzez brak konkretyzacji zasad realizacji deklarowanych w programie działań w zakresie poszukiwania nowych właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 4) art. 11a ust. 2 pkt 6 ustawy poprzez nieskonkretyzowanie zasad postępowania w przypadku usypiania ślepych miotów; 5) art. 11a ust. 2 pkt 7 ustawy poprzez brak konkretyzacji gospodarstwa rolnego zapewniającego miejsce dla bezdomnych zwierząt gospodarskich; 6) art. 11a ust. 2 pkt 8 ustawy poprzez niewskazanie podmiotu nadającego się do zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń z udziałem bezdomnych zwierząt oraz poprzez niewskazanie zasad realizowania całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń z udziałem zwierząt; 7) art. 11a ust. 5 ustawy poprzez niewskazanie zasad wydatkowania środków przeznaczonych przez gminę na realizacje Programu Opieki nad Bezdomnymi Zwierzętami oraz Zapobiegania Bezdomności Zwierząt. Prokurator, powołując się na art. 147 § 1 p.p.s.a., wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. W ocenie Prokuratora, program przyjęty zaskarżoną uchwałą narusza przepis art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie zwierząt poprzez nazbyt ogólne uregulowanie zasad opieki nad wolno żyjącymi kotami oraz zasad ich dokarmiania. W postanowieniu § 3 Programu przyjęto, iż opieka nad kotami polegać będzie na ustalaniu miejsc w których przebywają, zapewnianiu im miejsca schronienia oraz podejmowaniu interwencji w sprawach kotów wolno żyjących. Jednocześnie w postanowieniu § 3 Programu wskazano, że dokarmianie kotów następować będzie w sytuacjach, gdy brak takiego dokarmiania mógłby spowodować negatywne skutki dla zdrowia zwierząt. Unormowania mają charakter jedynie postulatów, które nie nadają się do efektywnego wykonywania. W programie brak jest wskazania konkretnych sposobów ustalania miejsc przebywania kotów, nie zostało sprecyzowane, na czym będą polegać interwencje w sprawie kotów bezdomnych oraz nie zostało wskazane żadne miejsce które miałoby zapewniać schronienie dla kotów, ani nie określono podmiotów, które fizycznie miałyby zająć się dokarmianiem kotów oraz miejsc i częstotliwości dokarmiania tych zwierząt. Co więcej, program nie wskazuje indywidualnie żadnego podmiotu, który wskazane zadania mógłby realizować, jak również nie wskazuje konkretnych sum pieniężnych, które mogą być potrzebne przy wykonywaniu rzeczonego zadania. Art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy nakłada na radę miejską obowiązek podania konkretnego sposobu działania w zakresie ustalania miejsc, w których przebywają koty wolno żyjące, oraz określenia listy społecznych opiekunów (karmicieli) oraz miejsc i częstotliwości dokarmiania tych zwierząt, czego Rada Gminy Radziemice w nie uczyniła. Przytoczone uchybienia prowadzą w konsekwencji do uznania, że Program, w części dotyczącej opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmiania, narusza przepis art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie zwierząt. Naruszenie to jest przy tym istotne gdyż prowadzi do zupełnej niewykonalności programu w oznaczonym zakresie. Program przyjęty zaskarżoną uchwałą narusza również przepis art. 11a ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie zwierząt dotyczący odławiania bezdomnych zwierząt. Odławianie zwierząt zostało unormowanie w § 2 ust. 2 Programu. W postanowieniu tym wskazano jedynie, iż Gmina prowadzi wyłapywanie zwierząt oraz zapewnia tym zwierzętom miejsce w schronisku. Co istotne, w przytoczonym postanowieniu nie wskazano żadnych szczególnych zasad dotyczących odławiania bezdomnych zwierząt. Nie podano, na czym owo odławianie miałoby polegać, oraz nie wskazano powinnego sposobu postępowania ze zwierzętami w czasie pomiędzy schwytaniem zwierzęcia a umieszczeniem go w schronisku. Jednocześnie zupełnie niewystarczające było wskazanie, iż podmiotem odpowiedzialnym za realizację przedmiotowego zadania jest Gmina. Powinność Gminy w oznaczonym zakresie wynika już z samej treści ustawy o ochronie zwierząt. Program powinien wskazywać natomiast taki podmiot, który daje się zidentyfikować indywidualnie i który zarazem posiada faktyczne możliwości wykonywania zadania polegającego na odławianiu zwierząt. W zaskarżonym programie podmiot taki natomiast nie został wskazany. Przytoczone uchybienia prowadzą w konsekwencji do uznania, że Program, w części dotyczącej odławiania bezdomnych zwierząt narusza przepis art. 11a ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie zwierząt. Naruszenie to jest przy tym istotne gdyż prowadzi do zupełnej niewykonalności Programu w oznaczonym zakresie. Skarżący podkreślił kolejno, iż Program narusza przepis art. 11a ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie zwierząt dotyczący poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt. Poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt zostało unormowanie w § 4 Programu. W postanowieniu tym wskazano, iż poszukiwanie polegać będzie na informowaniu o schwytaniu bezdomnego zwierzęcia, informowaniu o możliwości adopcji oraz współdziałaniu z organizacjami społecznymi. Jednocześnie w Programie, tylko w zakresie dotyczącym informowania o schwytaniu zwierzęcia sprecyzowano, iż działanie owo polegać będzie na zamieszczaniu ogłoszeń na stronie internetowej gminy. W pozostałym zakresie w Programie w żaden sposób nie określono, na czym deklarowane przez gminę działania będą polegać. Nie wskazano w jaki sposób gmina będzie informowała o możliwości adopcji zwierząt ani nie wskazano, na czym będzie polegało współdziałanie z organizacjami społecznymi. W programie nie został wskazany indywidualnie żaden podmiot który byłby odpowiedzialny za realizację przedmiotowych zadań. W konsekwencji, przytoczone uchybienia prowadzą do uznania, że Program, w części dotyczącej poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt, narusza przepis art. 11a ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie zwierząt. Naruszenie to jest przy tym istotne, gdyż prowadzi do zupełnej niewykonalności Programu w oznaczonym zakresie. Program przyjęty zaskarżoną uchwałą narusza przepis art. 11a ust. 2 pkt 6 ustawy o ochronie zwierząt dotyczący usypiania ślepych miotów. Usypianie ślepych miotów zostało unormowane w § 5 Programu. W postanowieniu tym przedstawiono ogólne zasady zgodnie, z którymi usypianie ślepych miotów dokonywane winno być przez lekarza weterynarii oraz w sposób nie pociągający dla zwierzęcia nadmiernych cierpień. Jednocześnie wskazano, że zwierzę po uśpieniu powinno być odpowiednio zabezpieczone do czasu przybycia odpowiednich służb. Unormowania te nie mogły być uznane za wystarczające. W programie nie sprecyzowano w szczególności konkretnych służb weterynaryjnych, które mogłyby zajmować się usypianiem ślepych miotów, nie wskazano miejsc gdzie podobne zabiegi mogłyby być wykonywane, jak również nie przedstawiono żadnych konkretnych zasad postępowania w przypadku usypiania ślepych miotów. W programie nie wskazano ani na czym miałoby polegać "odpowiednie" zabezpieczenie uśpionych zwierząt, ani też, które służby są "odpowiednie" do zabrania uśpionych zwierząt. W konsekwencji Program, w części dotyczącej usypiania ślepych miotów, narusza przepis art. 11a ust. 2 pkt 6 ustawy o ochronie zwierząt. Naruszenie to jest przy tym istotne, gdyż prowadzi do zupełnej niewykonalności Programu w oznaczonym zakresie. W ocenie skarżącego, program przyjęty zaskarżoną uchwałą narusza przepis art. 11a ust. 2 pkt 7 ustawy o ochronie zwierząt dotyczący wskazania gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla bezdomnych zwierząt gospodarskich. Zagadnienie to stanowiło przedmiot unormowania § 7 Programu. W postanowieniu tym przyjęto, że wskazanie gospodarstwa rolnego nastąpi poprzez zawarcie umowy przez gminę w momencie zaistnienia okoliczności wymagającej interwencji. Podobne unormowanie było wadliwe. Wskazanie gospodarstwo powinno nastąpić poprzez jego indywidualne oznaczenie już w treści samego programu. Odsyłanie w programie do ewentualnych późniejszych porozumień w zupełności przeczy funkcjom jakie program ma realizować. Wobec tego ocenić należało, że niewskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla bezdomnych zwierząt gospodarskich stanowiło naruszenie art. 11a ustawy o ochronie zwierząt. Naruszenie to było przy tym istotne, gdyż czyniło Program w oznaczonym zakresie niewykonalnym. Zdaniem Prokuratora, Program przyjęty zaskarżoną uchwałą narusza przepis art. 11a ust. 2 pkt 8 ustawy o ochronie zwierząt dotyczący zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Zagadnienie to zostało unormowane w § 9 Programu. W postanowieniu tym wskazano, że zapewnienie całodobowej opieki realizuje Gmina poprzez udzielanie jednorazowych zleceń stosownie do bieżącej potrzeby. Podobne unormowanie należało uznać za wadliwe. Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi, winien nadawać się do bezpośredniej realizacji bez konieczności uściślania treści jego postanowień w kolejnych aktach. Zawarte w zaskarżonym programie odesłanie do późniejszych porozumień, sprawia, iż normy programu są normami blankietowymi, które w istocie nie mogą stanowić podstawy efektywnej realizacji zadań przez gminę. Program powinien wskazywać podmiot zapewniający całodobową opiekę weterynaryjną poprzez jego konkretne, indywidualne oznaczenie. Jednocześnie nie ulega wątpliwości, że wskazany podmiot powinien posiadać kwalifikację do wykonywania objętego programem zadania. Niewskazanie konkretnego podmiotu zapewniającego opiekę weterynaryjną w oznaczonym zakresie stanowi zatem naruszenie przepisu art. 11a ust. 2 pkt 8 ustawy o ochronie zwierząt. Naruszenie to jest przy tym istotne, gdyż prowadzi do zupełnej niewykonalności Programu w oznaczonym zakresie. Prokurator podkreślił dalej, że Program przyjęty zaskarżoną uchwałą narusza przepis art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt dotyczący oznaczenia sposobu wydatkowania środków przeznaczonych na realizację Programu. W § 10 ust. 3 Programu zamieszczono informację, że w roku 2017 Gmina Radziemice przeznacza na realizację zadań związanych z przeciwdziałaniem bezdomności zwierząt kwotę w wysokości 25.000 złotych. Poza tym unormowaniem Program nie zawiera żadnych dalszych postanowień, które dotyczyłyby finansowania programu. W szczególności, pomimo jednoznacznego brzmienia art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt, program w zupełności nie określa sposobu wydatkowania środków przeznaczonych na jego realizację. W konsekwencji skarżący uznał, że podobne uchybienie stanowi naruszenie przepisu art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt. Naruszenie to jest przy tym istotne. Precyzyjne oznaczenie sposobów wydatkowania środków przeznaczonych na realizację programu, stanowi gwarancję wykonalności programu pod względem finansowym. Brak oznaczenia sposobów wydatkowania owych środków rodzi obawę, iż program w rzeczywistości nie będzie nadawał się do skutecznej realizacji. Na rozprawie Prokurator podniósł dodatkowo, że § 6 Programu przyjętego zaskarżoną uchwałą jest powtórzeniem regulacji Rady Gminy Radziemice dotyczącej utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Radziemice wniósł o umorzenie postępowania w oparciu o normę z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Organ wskazał, że podjął niezwłocznie działania celem usunięcia wad przedmiotowej uchwały stwierdzonych przez Prokuratora. W dniu 28 lutego 2018 r. podjęto uchwałę nr XLVI/262/2018, w której usunięto wady wskazane przez Prokuratora. W ocenie organu skarga stała się bezprzedmiotowa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a."), odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny, stosując środki określone w ustawie, jest uprawniony do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W zakresie kontroli uchwał organów gmin kryterium zgodności z prawem zostało sprecyzowane w art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 713, dalej "u.s.g."). Zgodnie z tym przepisem uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, a w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Ustawodawca wskazał w ten sposób, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powołana regulacja nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 u.s.g., sankcjonując w odmienny niż stwierdzenie nieważności sposób tę kategorię wadliwości wymienionych aktów organu gminy. Pomimo że przepisy prawa nie zawierają wyliczenia wadliwości aktu prawa miejscowego, to wypracowane w omawianym zakresie poglądy nauki i judykatury pozwoliły ustalić katalog istotnych naruszeń prawa, skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Do tych "kwalifikowanych" naruszeń zalicza się: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia określonego rodzaju uchwały, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą jej podjęcia, naruszenie procedury podjęcia uchwały (np. wyrok NSA z dnia 24 marca 1992 r. sygn. akt II SA/Wr 96/92, OSP z. 7-8 z 1993 r. poz. 148). Zgodnie zaś z art. 94 ust. 1 tej ustawy, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia po upływie roku od ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1 albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. przesądza natomiast, że sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. (który, notabene, w niniejszym postępowaniu, choćby z uwagi na podmiot wnoszący skargę, w założeniu nie ma zastosowania). Nie będąc związany granicami skargi Sąd ma więc obowiązek poddania kontroli całej uchwały. W pierwszej kolejności trzeba zauważyć – jako że ma to związek z dopuszczalnością skargi – iż zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, a w konsekwencji jest też aktem z zakresu administracji publicznej. Do cech aktów prawa miejscowego zalicza się: 1) oznaczenie adresata norm prawnych zawartych w takich aktach, pozostającego poza strukturą administracji. Jako źródła prawa powszechnie obowiązującego mogą one regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców). Akty prawa miejscowego są prawem dla wszystkich, którzy znajdą się w przewidzianej przez nie sytuacji. W praktyce oznacza to, że adresatami aktów prawa miejscowego są osoby będące mieszkańcami danej jednostki samorządu terytorialnego lub tylko przebywające na terenie jej działania; 2) terytorialny zasięg aktu prawa miejscowego. Obowiązują one tylko na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Z reguły ich zasięg pokrywa się z obszarem danej jednostki samorządu terytorialnego, ale mogą być jednak także stanowione dla mniejszych terenów; 3) normatywny charakter. Zawierają one wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się: mogą to być nakazy, zakazy lub uprawnienia. Akty o charakterze jedynie opisowym, ocennym czy też wyrażające jedynie postulaty – nie są aktami prawa miejscowego; 4) generalny i abstrakcyjnych charakter norm prawnych zawartych w takich aktach. Charakter generalny mają te normy, które definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą być powtarzalne, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zachowanie (por. wyrok WSA w Krakowie z 8 lutego 2011 r., II SA/Kr 1501/10, CBOSA). Uchwała w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt wprawdzie nie w sposób oczywisty, ale spełnia te kryteria (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 października 2017 r., II SA/Kr 1036/17, oraz powołane tam orzecznictwo i piśmiennictwo). Podstawę kompetencyjną zaskarżonej uchwały stanowi art. 11a ustawy o ochronie zwierząt (obecnie t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 638, dalej "u.o.z."), który upoważnia i zarazem zobowiązuje radę gminy do jej podjęcia. Obligatoryjne elementy programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt wskazane zostały w art. 11a ust. 2 i ust. 5 u.o.z. Zgodnie z tym przepisami odnośny program obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt; 9) wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Fakultatywny element programu określony został w art. 11a ust. 3 u.o.z. i jest nim plan znakowania zwierząt oraz art. 11a ust. 3a u.o.z. plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają. Mając na uwadze powyższe, bacząc również na zarzuty skargi, należało rozważyć, czy zaskarżona uchwała nie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego, oraz – patrząc niejako z drugiej strony – czy jest kompletna, gdy idzie o obligatoryjne elementy wskazane w art. 11a u.o.z. W ocenie Sądu, uwagą sformułowaną na rozprawie Prokurator zasadnie wskazał na przekroczenie granic upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 11a u.o.z. przez uregulowania zawarte w § 6 Programu, dotyczące zapewnienia bezpieczeństwa mieszkańcom Gminy w odniesieniu do zwierząt domowych. Jako generalnie zasadne należy również ocenić zreferowane wyżej zarzuty dotyczące niewystarczającego uregulowania kwestii należących do obligatoryjnych elementów programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, przy czym – w ocenie Sądu – jednoznaczne i istotne naruszenie prawa należy skonstatować w związku z brakiem wskazania gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich. Nie ulega wątpliwości, że § 8 Programu przyjętego zaskarżoną uchwałą, który ma charakter blankietowy i odsyła do zawieranej ad hoc umowy – nie czyni zadość dyspozycji art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z. Podobnie jako wadliwe w stopniu istotnym należy ocenić uregulowanie dotyczące zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Paragraf 9 Programu również ma bowiem charakter blankietowy i odsyła do "jednorazowych zleceń" – co z pewnością nie realizuje wymogu określonego w art. 11a ust. 2 pkt 8 u.o.z. Wreszcie art. 11a ust. 5 u.o.z. wymaga nie tylko wskazania wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację programu, ale także wskazania sposobu wydatkowania tych środków – tego drugiego elementu program przyjęty zaskarżoną uchwałą nie zawiera, co przesądza o jego istotnej wadliwość, przy czym wadliwość ta rzutuje na całość odnośnego aktu normatywnego (por wyrok WSA w Krakowie z dnia 19 maja 2016 r., II SA/Kr 221/16, CBOSA). Już te uchybienia stanowią zatem o konieczności stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Gdy idzie o pozostałe zarzuty skargi, to – w ocenie Sądu – nie naprowadzają one jednoznacznie na istotne naruszenia prawa. W tym kontekście zauważyć też trzeba, że upoważnienie ustawowe do wydania aktu prawa miejscowego wynikające z art. 11a u.o.z. ma charakter ogólny – ustawodawca wskazał jedynie określone kwestie, które mają być uregulowane uchwałą rady gminy, nie determinując konkretnych rozwiązań normatywnych ani nawet stopnia ich szczegółowości. Rozwiązania te poddają się zatem ocenie teleologicznej, natomiast wymykają się – zasadniczo – spod oceny legalnościowej (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 października 2017 r., II SA/Kr 902/17, CBOSA). Odnosząc się do argumentacji sformułowanej w odpowiedzi na skargę, podkreślić należy, że okoliczność, iż obecnie zaskarżona uchwała nie funkcjonuje już w obronie prawnym, nie eliminuje potrzeby rozstrzygnięcia o jej nieważności ani nie czyni niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego bezprzedmiotowym. Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje bowiem skutek ex tunc, co, hipotetycznie rzecz ujmując, może mieć znaczenie dla kwalifikacji prawnej zdarzeń, które naówczas – tj. w czasie, gdy ona pozostawała w obrocie prawnym – zaistniały (zob. np. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2011 r., II OSK 1562/11, CBOSA). Wobec powyższego, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w całości.