II SA/Wa 3669/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Tomasz Szmydt, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 października 2022 r. sprawy ze skargi D. K. na postanowienie Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uwzględnienia wniosku uchyla zaskarżone postanowienie UZASADNIENIE Prezes Urzędu Ochrony Danych Osobowych wydał w dniu [...] sierpnia 2021 r. postanowienie nr [...], po rozpoznaniu wniosku D. K. (dalej: "Skarżąca") o wydanie kserokopii dokumentów, które zostały przesłane do sprawy [...] przez Związek Wyznaniowy Świadkowie Jehowy w Polsce z siedzibą w [...], odmawiając uwzględnienia wniosku. W uzasadnieniu przedmiotowego postanowienia organ nadmienił, iż pismem z dnia [...] listopada 2020 r. Prezes Urzędu Ochrony Danych Osobowych poinformował Skarżącą, że został zgromadzony materiał dowodowy wystarczający do wydania decyzji administracyjnej w przedmiotowej sprawie oraz o uprawnieniach przysługujących stronie postępowania administracyjnego na podstawie art. 10 § 1 i art. 73 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, ze zm., dalej: "k.p.a."). Następnie organ wskazał, że w dniu [...] listopada 2020 r. do Urzędu Ochrony Danych Osobowych wpłynął wniosek Skarżącej, w którym wskazała, iż cyt.: "W nawiązaniu do otrzymanego z dnia [...] listopada 2020 r. o możliwości wglądu do akt sprawy [...] proszę o przesłanie mi kserokopii odpowiedzi, które zostały nadesłane przez Związek Wyznaniowy Świadkowie Jehowy w Polsce z siedzibą w [...]. Proszę o przesłanie skanów na mój adres e-mail lub drogą pocztową". Analizując powyższy wniosek Skarżącej, organ zważył, że żądanie Skarżącej powinno być sprecyzowane w stopniu co najmniej umożliwiającym organowi ocenę jego zasadności dla potrzeb rozstrzygnięcia, natomiast - zdaniem organu - Skarżąca we wniosku nie wykazała istnienia "ważnego interesu strony", uzasadniając żądanie swoją sytuacją zdrowotną oraz niemożliwością osobistego stawiennictwa w siedzibie Urzędu. W związku z powyższym organ nie uwzględnił wniosku Skarżącej. Pismem z dnia 16 września 2021 r. Skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych z dnia [...] sierpnia 2021 r., nr [...], żądając uchylenia go w całości. Skarżąca zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu: 1. uchybienie przepisom art. 12, art. 35, art. 36, art. 73 k.p.a., ponieważ organ nie doręczył Skarżącej kserokopii żądanego pisma, 2. uchybienie przepisom art. 35, art. 36, art. 37 i art. 123 k.p.a., gdyż organ nie wydał postanowienia, o którym stanowi art. 123 k.p.a., 3. zastosowanie art. 74 § 2 k.p.a., podczas gdy Skarżąca nie żądała od organu uwierzytelnionych kopii pism. Skarżąca wniosła o: 1. ustalenie przez Sąd czy doszło do bezczynności i przewlekłego prowadzenia sprawy z rażącym naruszeniem prawa przez organ podczas wydawania postanowienia Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych z dnia [...] sierpnia 2021 r., nr [...], 4. zasądzenie od organu na rzecz Skarżącej sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm., dalej: "P.p.s.a."), 5. rozważenie rzez Sąd zasądzenia od organu grzywny w trybie art. 149 § 2 P.p.s.a., jeśli doszło do rażącego naruszenia prawa przez organ, 6. zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu Skarżąca wskazała, że organ wydając zaskarżone postanowienie, nie uzasadnił długości okresu udzielenia odpowiedzi - od momentu złożenia wniosku Skarżącej (dnia [...] listopada 2022 r.) do wydania postanowienia (dnia 24 sierpnia 2021 r.). Nadto podkreśliła, że organ uchybił przepisom art. 35, art. 36, art. 37 i art. 123 k.p.a., gdyż nie wydał postanowienia, o którym stanowi art. 123 k.p.a. (sprawy, które nie wymagają postępowania wyjaśniającego, powinny być załatwione w ciągu jednego miesiąca, a o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Prezesa UODO z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] o odmowie wydania kserokopii dokumentów z akt sprawy administracyjnej. Zgodnie z art. 73 k.p.a., strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania (§ 1). Czynności określone w § 1 są dokonywane w lokalu organu administracji publicznej w obecności pracownika tego organu (§ 1a). Strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony (§ 2). Organ administracji publicznej może zapewnić stronie dokonanie czynności, o których mowa w § 1, w swoim systemie teleinformatycznym, po uwierzytelnieniu strony w sposób określony w art. 20a ust. 1 albo 2 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (§ 3). Analizowany przepis wywoływał rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Obok poglądów zaprezentowanych przez organ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, funkcjonował również pogląd, że prawo strony w zakresie dostępu do akt należy rozumieć szeroko, a więc nie tylko jako prawo wglądu do akt i osobistego sporządzania notatek, odpisów oraz kopii, ale także jako uprawnienie uzyskania kserokopii z akt sprawy, wykonanych przez organ administracji za zwrotem związanych z tym kosztów. Powyższa regulacja ma bowiem za zadanie zapewnić rzeczywiste funkcjonowanie zasady jawności postępowania wobec strony, a na tej zasadzie opiera się konstrukcja zasady czynnego udziału strony, co z kolei służy realizacji zasad prawdy obiektywnej i pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnął te rozbieżności, podejmując w dniu 8 października 2018 r. w składzie siedmiu sędziów uchwałę o sygn. akt I OPS 1/18 (publ. CBOSA), w której stwierdził, że "W ramach udostępnienia akt stronie na podstawie art. 73 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) mieści się sporządzenie przez organ, w sposób wynikający z jego możliwości technicznych i organizacyjnych, na wniosek strony, kopii dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy." Sąd w składzie orzekającym związany jest poglądem przedstawionym we wskazanej uchwale i pogląd ten podziela. Z uzasadnienia uchwały wynika, że dostęp do akt bez możliwości utrwalenia ich treści nie tworzy gwarancji obrony zgodnej z art. 51 ust. 3 Konstytucji RP, ani uszczegóławiającymi ją elementami wynikającymi z zasad prawa administracyjnego. Za słuszne Naczelny Sąd Administracyjny uznał także stanowisko dopuszczające wykorzystanie współczesnych technicznych możliwości, nieznanych w dacie uchwalania Kodeksu postępowania administracyjnego, do sporządzania notatek, odpisów i kopii z akt administracyjnych w ramach przepisu art. 73 § 1 k.p.a. Rozwój technologiczny sprzyja w niniejszym przypadku obywatelowi, pozwala bowiem na bardziej sprawne i efektywne kontakty z administracją. Jest to szczególnie ważne przy tak szybkim tempie rozwoju otaczającego świata. W tym celu mogą być użyte zatem wszelkie urządzenia służące do zapisywania materiałów, w tym skanery, cyfrowe aparaty fotograficzne, kopiarki, pod warunkiem, że nie zniszczą struktury utrwalanych dokumentów. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, dokonując interpretacji przepisu art. 73 § 1 k.p.a., mieć należy również na względzie, że odmowa udostępnienia stronom urządzeń pozostających na wyposażeniu organu stawia w gorszym położeniu osoby o niższym statusie materialnym, których na takie urządzenia nie stać bądź też osoby, które z racji wieku lub ułomności, np. fizycznych, nie mogą samodzielnie z nich skorzystać. Także z tego względu omawiane ograniczenie w dostępie do akt pozostawałoby więc w sprzeczności z art. 32 Konstytucji RP, naruszając również zasady sprawiedliwości społecznej, których gwarantem jest art. 2 Konstytucji RP. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na kwestie ponoszenia kosztów sporządzania kopii dokumentacji, jak również na ewentualne przyczyny odmowy jej udostępnienia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepis art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi podstawę do obciążenia strony kosztami sporządzenia kopii dokumentacji, gdyż mieszczą się one w kosztach postępowania administracyjnego poniesionych na jej żądanie. Koszty te nie pozostają bowiem w bezpośrednim związku z rozstrzygnięciem sprawy, a tylko przez ten pryzmat odczytywać należy ustawowe obowiązki organu, o których mowa w tym przepisie, co w konsekwencji wyklucza obciążenie nimi organu. Odmowa uwzględnienia wniosku strony o sporządzenie kserokopii z akt mogłaby nastąpić jedynie, gdyby organ wykazał konkretne utrudnienia wynikające z braku potrzebnego sprzętu lub dużej liczby dokumentów przewidzianych do kopiowania. Tylko więc w sytuacjach wymagających większego organizacyjnego zaangażowania ze strony pracowników organu, dopuszczalne byłoby wyznaczenie stronie określonych warunków realizacji wniosku w przedmiocie sporządzenia kserokopii dokumentów. Oczywiście odmowa wydania kserokopii z akt sprawy może być też usprawiedliwiona w sytuacji, gdy strona w sposób oczywisty i świadomy nadużywa prawa wynikającego z art. 73 § 1 k.p.a. Takie rozumienie art. 73 § 1 k.p.a. nie oznacza zatem bezwzględnego związania organu żądaniem strony o wydanie kserokopii dokumentów z akt sprawy, lecz wprowadza ograniczenia mające wykluczyć nieuzasadnioną odmowę załatwienia wniosku w tym przedmiocie. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, wskazać należy, że w zaskarżonym postanowieniu organ odmowę wydania stronie kopii dokumentów z akt sprawy oparł na błędnej wykładni art. 73 § 1 k.p.a., uznając, że prawo do zapoznania się z treścią dokumentów znajdujących się w aktach sprawy nie oznacza, by organ administracji zobowiązany był do przesyłania zgromadzonych dokumentów do miejsca zamieszkania bądź siedziby podmiotu żądającego ich doręczenia. W ocenie Prezesa UODO, przepis art. 73 § k.p.a. obliguje organ administracji wyłącznie do umożliwienia stronie realizacji wskazanych w nim uprawnień, ich realizację pozostawiając jednakże stronie. Ustawodawca, przyznając stronie prawo do przeglądania akt sprawy, jednocześnie precyzyjnie ustalił bowiem, poprzez jakie działania może ona realizować to prawo, tj. poprzez umożliwienie zapoznania się z treścią znajdujących się w aktach dokumentów, jak również utrwalenia na własny użytek zawartych w nich wiadomości. Stanowisko zajęte przez organ w zaskarżonym postanowieniu nie uwzględnia wykładni art. 73 § 1 k.p.a. dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej wyżej uchwale z dnia 8 października 2018 r. sygn. akt I OPS 1/18. Nie zostały przy tym wskazane przez organ w zaskarżonym postanowieniu jakiekolwiek przeszkody związane z udostępnieniem kopii dokumentów uniemożliwiające uwzględnienie żądania skarżącej. Ponownie rozpoznając wniosek skarżącej z dnia [...] listopada 2020 r. o udostępnienie kserokopii dokumentów nadesłanych przez Związek Wyznaniowy Świadkowie Jehowy w Polsce do akt sprawy, organ uwzględni powyższe wskazówki Sądu i – o ile nie wystąpią przeszkody uniemożliwiające uwzględnienie żądania strony – organ zobligowany będzie do pozytywnego ustosunkowania do tego wniosku. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie, uznając, że narusza ono przepisy stanowiące podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia, tj. art. 73 § 1 k.p.a., w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W myśl art. 119 pkt 3 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, przy czym zgoda stron na rozpatrzenie skargi w trybie uproszczonym nie jest wymagana. Z uwagi na to, że przedmiotem złożonej skargi jest postanowienie Sąd rozpoznał skargę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym.