III FSK 1349/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Bogusław Dauter, Sędzia NSA Paweł Borszowski, Sędzia WSA (del.) Paweł Dąbek (sprawozdawca), po rozpoznaniu w dniu 21 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 5 czerwca 2019 r. sygn. akt I SA/Go 242/19 w sprawie ze skargi Dyrektora L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze z dnia 27 lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie obciążenia wierzyciela kosztami egzekucyjnymi 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze na rzecz Dyrektora L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. kwotę 360 (słownie: trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wyrokiem z 5 czerwca 2019 r., sygn. akt I SA/Go 242/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, po rozpoznaniu skargi Dyrektora L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. (dalej: Skarżący) na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze (dalej: Dyrektor) z 27 lutego 2019 r. w przedmiocie obciążenia wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego, uchylił zaskarżone postanowienie (wyrok ten oraz pozostałe powoływane orzeczenia dostępne są na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Dyrektor w złożonej skardze kasacyjnej zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) polegające na dokonaniu niewłaściwej oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia i w konsekwencji jego uchylenie, pomimo że istniały podstawy do oddalenia skargi; 2/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 64 § 1 pkt 4, art. 64 § 6 i art. 64 § 8 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2018 r. poz. 1314 ze zm. – dalej: u.p.e.a.) w zw. z art. 2, art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji RP poprzez błędne przyjęcie przez Sąd, że w niniejszej sprawie organy nieprawidłowo zastosowały ww. przepisy i ustaliły wysokość kosztów egzekucyjnych przy przyjęciu odpowiednio stawek 5% i 6% egzekwowanych należności w związku z zajęciem wierzytelności z rachunku bankowego oraz ruchomości, a także stawki 1% przy określeniu opłaty manipulacyjnej, podczas gdy organy właściwie zastosowały w sprawie ww. przepisy, a tym samym prawidłowo naliczyły koszty egzekucyjne; 3/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 64 § 1 pkt 1 i 4 oraz § 6 u.p.e.a., w zw. z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2016 r. sygn. akt SK 31/14 poprzez błędne przyjęcie przez Sąd, że przepisy u.p.e.a., jako niekonstytucyjne, nie powinny zostać przez organ egzekucyjny zastosowane, zaś organ, mimo braku interwencji ustawodawcy, powinien był dokonać ustalenia kosztów egzekucyjnych w drodze samodzielnego ich miarkowania, w sytuacji gdy ww. wyrok Trybunału Konstytucyjnego oraz aktualny stan prawny, w tym zasada legalizmu, nie dają podstaw do takiego działania organu egzekucyjnego. W oparciu o tak postawione zarzuty, które zostały rozwinięte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, Dyrektor wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gorzowie Wielkopolskim, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i merytoryczne rozpoznanie sprawy oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepianych. Odpowiadając na skargę kasacyjną, Skarżący wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i dlatego podlegała oddaleniu. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie Zarządzenia Przewodniczącego Wydziału III Izby Finansowej z dnia 6 października 2022 r., działającego na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.), z uwagi na konieczność jej rozpatrzenia bez zbędnej zwłoki po długim okresie oczekiwania spowodowanym ograniczeniami związanymi z sytuacją pandemiczną oraz brak możliwości technicznych przeprowadzenia w krótkim terminie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, skierował sprawę na posiedzenie niejawne. Strony zostały o tym powiadomione oraz jednocześnie pouczone o możliwości uzupełnienia argumentacji podniesionej w skardze kasacyjnej i odpowiedzi na nią w odrębnym piśmie procesowym. Sporny w rozpatrywanej sprawie problem prawny, dotyczący ustalenia wysokości kosztów egzekucyjnych po wydaniu przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z 28 czerwca 2016 r., sygn. SK 31/14, był już wielokrotnie przedmiotem rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny. W orzecznictwie tego Sądu zaobserwować można trzy zasadnicze linie orzecznicze. Według pierwszej z nich, ustalając wysokość kosztów egzekucyjnych, należy odnieść je do górnej granicy opłaty egzekucyjnej za zajęcie nieruchomości, gdyż jest to jedyna opłata, której maksymalną wysokość określono w art. 64 § 1 u.p.e.a., a ponadto odnosi się do najbardziej pracochłonnych czynności egzekucyjnych (por. np. wyroki NSA z 24 maja 2019 r., sygn. akt II FSK 407/19; 26 czerwca 2019 r., sygn. akt II FSK 2549/17). Według drugiej linii orzeczniczej, wobec bezczynności ustawodawcy po ogłoszeniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego, w ogóle nie można pobierać kosztów egzekucyjnych, gdyż w przeciwnym wypadku ich maksymalna wysokość będzie niejednolicie ustalana przy każdorazowym pobieraniu, z pominięciem zobiektywizowanych kryteriów i w konsekwencji naruszone zostaną wskazane w wyroku Trybunału Konstytucyjnego wzorce konstytucyjne (por. np. wyroki NSA z 8 stycznia 2019 r., sygn. akt II FSK 2576/18; 18 września 2019 r., sygn. akt II FSK 3238/17). Zgodnie z kolei z trzecią linią orzeczniczą, organ egzekucyjny powinien tak określać wysokość kosztów egzekucyjnych, aby nie można było mu zarzucić naruszenia standardów określonych w wyżej wskazanym wyroku Trybunału Konstytucyjnego i dlatego konieczne jest powiązanie opłat z realiami konkretnego postępowania egzekucyjnego (por. np. wyroki z 14 marca 2019 r., sygn. akt II FSK 3700/18; 13 czerwca 2019 r., sygn. akt II FSK 2037/17; 10 stycznia 2020 r., sygn. akt II FSK 869/18). W rozpatrywanej sprawie stanowisko Sądu pierwszej instancji, zbieżne jest z ostatnio powołaną linią orzeczniczą. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrujący niniejszą skargę kasacyjną, będąc związany jej granicami, nie wypowiada się, która zaprezentowana w wyżej powołanych liniach orzeczniczych koncepcja powinna zostać przyjęta. Jedynie Dyrektor złożył skargę kasacyjną i nie twierdził, że koszty egzekucyjne nie powinny być w ogóle pobierane, czy też należy je odnosić do wysokości maksymalnej opłaty za zajęcie nieruchomości, lecz wyraził pogląd, że okoliczności tej konkretnej sprawy powinny skłonić Sąd pierwszej instancji do oddalenia skargi. Sąd pierwszej instancji podniósł, że Dyrektor przy wydawaniu swojego rozstrzygnięcia nie odniósł się do wytycznych zaprezentowanych w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2016 r., sygn. SK 31/14. Jak wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku: "Wbrew temu do czego przekonuje organ, w tej sprawie wysokość opłat została ustalona w oderwaniu od poziomu skomplikowania podejmowanych czynności oraz nakładu pracy organu przy egzekwowaniu należności publicznoprawnych. Podane informacje, nie stanowią żadnych miarodajnych, precyzyjnych - a co jeszcze bardziej istotne - weryfikowalnych danych. Nie sposób też nie zauważyć, że wskazywane przez organ czynności często dotyczą automatycznych działań organu egzekucyjnego, wykonywanych w ramach danego oprogramowania, z którego organ korzysta (np. Raporty US Poltax, k- 11 akt administracyjnych). Dlatego tym bardziej stopień skomplikowania wykonywanych czynności oraz nakład pracy powinien być przez organ w ramach danego konkretnego postępowania precyzyjnie wykazany. To zaś winno rzutować na ostateczne ustalenia organu egzekucyjnego w kwestii kosztów egzekucyjnych i winno się poddawać ocenie i kontroli. Tym bardziej, że jak warto również zauważyć, szereg powołanych przez organ okoliczności z powodzeniem może odnosić się do każdego innego postępowania, jak i działań organu egzekucyjnego w ogóle. Potwierdzeniem zasadności poczynionych zastrzeżeń może być chociażby znajdujące się w aktach sprawy pismo skierowane do Ministra Sprawiedliwości Departamentu Informacji i Rejestrów Sądowych (...) z 22 września 2016 r. które dotyczyło nie tylko przedmiotowej sprawy, ale kilku innych - oznaczonych z sygnatury (k- 44 akt administracyjnych). Jednym słowem, brak jest w zaskarżonym akcie korelacji pomiędzy podjętymi czynnościami a procentowym ustaleniem wysokości kosztów egzekucyjnych. Brak jest wyszczególnienia faktycznie wykonywanych czynności z podaniem w tym względzie faktycznie poniesionych kosztów materiałowych i osobowych". W złożonej skardze kasacyjnej, Dyrektor nie odniósł się do takiego stanowiska WSA w Gorzowie Wielkopolskim. Co jednak istotne, Dyrektor nie zakwestionował stanowiska Sądu pierwszej instancji, że poglądy zawarte w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego, nie zostały uwzględnione przy wydawania postanowienia w przedmiocie wysokości kosztów egzekucyjnych. Sposób sformułowania uzasadnienia skargi kasacyjnej "pomija" stanowisko Sądu pierwszej instancji, że wytyczne Trybunału Konstytucyjnego nie zostały wzięte pod uwagę, przy ustalaniu wysokości kosztów egzekucyjnych. Uzasadnia to wniosek, że Dyrektor poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, zmierzał w istocie do ponownego rozpoznania zasadności skargi na jego postanowienie, choć nie taka jest rola Naczelnego Sądu Administracyjnego. Poprzez wniesienie skargi kasacyjnej uruchomiona zostaje bowiem procedura weryfikacji prawidłowości rozstrzygnięcia wojewódzkiego sądu administracyjnego w zakresie kontroli zaskarżonego do niego aktu. Aby jednak kontrola taka była możliwa, strona wnosząca skargę kasacymjną musi wykazać błąd w dokonanej kontroli przez sąd pierwszej instancji, czego zabrakło we wniesionej przez Dyrektora skardze kasacyjnej. Przypomnieć w związku z tym należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania sądowego, której przesłanki wymienione zostały w § 2 tego artykułu. Przesłanki te w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły. Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia wyroków sądu pierwszej instancji, o czym świadczy właśnie wskazane wyżej związanie podstawami skargi kasacyjnej, sprowadzające się do tego, że zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego określa autor skargi kasacyjnej podnosząc naruszenie konkretnego przepisu prawa materialnego lub przepisu postępowania. Sąd kasacyjny nie ma nie tylko obowiązku, ale przede wszystkim prawa domyślania się i uzupełniania zarzutów skargi kasacyjnej oraz argumentacji służącej ich uzasadnieniu. Pominięcie określonych zagadnień w skardze kasacyjnej czy odniesienie się do nich w sposób wybiórczy i ogólnikowy skutkuje niemożnością zakwestionowania przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska wyrażonego w ich zakresie przez wojewódzki sąd administracyjny. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega bowiem na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie. Zgodnie zatem z art. 176 p.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną (por. wyrok NSA z 18 października 2017r., sygn. akt II OSK 2702/16). Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna w zakresie jej uzasadnienia, które zmierzałoby do zakwestionowania poglądu Sądu pierwszej instancji w zakresie pominięcie wskazań Trybunału Konstytucyjnego, wyżej przedstawionych standardów nie spełnia. Jak już wcześniej wskazano, nie odnosi się ona bowiem do argumentacji wyrażonej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Nie została wobec powyższego nawet podjęta próba podważenia stanowiska Sądu pierwszej instancji, że Dyrektor nie odniósł się do adekwatności wysokości ustalonych kosztów egzekucyjnych względem poziomu skomplikowania czynności podejmowanych przez organ egzekucyjny oraz nakładu pracy przy egzekwowaniu należności. Najobszerniejsza część argumentacji zawartej w skardze kasacyjnej, zmierza do wykazania, że skoro przepisy dające podstawę do ustalenia wysokości kosztów egzekucyjnych, nie zostały wyeliminowane z porządku prawnego orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego, powinny one znaleźć bezpośrednie zastosowanie w sprawie. Stanowiska takiego nie można jednak podzielić. Z uzasadnienia powoływanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego wprost wynika, że dotychczasowa regulacja w zakresie wysokości kosztów egzekucyjnych narusza normy konstytucyjne. Wskazano w nim między innymi, co słusznie wyeksponował Sąd pierwszej instancji, że problematyka wysokości opłat w egzekucji jest nierozerwalnie związana z zapewnieniem właściwej równowagi między interesem państwa, polegającym na otrzymaniu zwrotu wydatków za przeprowadzone postępowanie egzekucyjne, a ochroną podmiotów przed nadmiernym fiskalizmem tego państwa. Bez wątpienia wysokość i zasady pobierania tych opłat powinny być ukształtowane w taki sposób, aby zapewnić finansowanie aparatu egzekucyjnego. Funkcja fiskalna opłat w egzekucji powinna polegać na uzyskaniu częściowego przynajmniej zwrotu kosztów funkcjonowania tego aparatu. Istotne jest jednak zachowanie przez ustawodawcę racjonalnej zależności między wysokością opłat w egzekucji a czynnościami organów, za podjęcie których opłaty te zostały naliczone. W przeciwnym razie rola tych opłat sprowadza się do swoistej kary z tytułu niewykonania określonego obowiązku, co jest niespójne z podstawowym celem postępowania egzekucyjnego, za który należy uznać wykonanie przez dłużnika ciążącego na nim obowiązku. Brak określenia górnej granicy przedmiotowych opłat powoduje, że z punktu widzenia organu egzekucyjnego stają się one formą dochodu nieuzasadnionego wielkością, czasochłonnością, czy stopniem skomplikowania podejmowanych czynności egzekucyjnych. W ujęciu materialnym stają się więc obciążeniem podatkowym. Dlatego też Trybunał Konstytucyjny uznał, że regulacje zawarte w zaskarżonych normach prawnych są nieadekwatne do podstawowego celu postępowania egzekucyjnego. Ze względu na brak określenia maksymalnych wysokości opłaty wymienionej w art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. oraz opłaty manipulacyjnej, opłaty te realizują w nadmiernym stopniu funkcję represyjną. Nie sposób zatem podzielić stanowiska Dyrektora, że normy prawne, uznane za sprzeczne z Konstytucją powinny być wprost stosowane, czyli z pominięciem stwierdzonej wadliwości. Rolą Dyrektora w rozpoznawanej sprawie, powinno być wykazanie, że ustalone koszty egzekucyjne, nie mogły zostać uznane za naruszające standardy konstytucyjne, które wyżej zostały zaprezentowane. Obowiązkowi temu Dyrektor jednak nie podołał, co słusznie zostało wytknięte przez WSA w Gorzowie Wielkopolskim. Nie można przy tym podzielić stanowiska wyrażonego w skardze kasacyjnej, że indywidualizowanie wysokości kosztów egzekucyjnych w konkretnej sprawie, prowadzić będzie do naruszenia art. 2 w zw. z art. 84 i art. 217 Konstytucji. W takiej sytuacji istnieje wprawdzie możliwość odmiennego potraktowania podmiotów znajdujących się w tożsamej sytuacji, lecz z uwagi na zaniechanie ustawodawcy w jak najszybszym wprowadzeniu regulacji zgodnych z Konstytucją, wydaje się to nieuniknione. Tylko bowiem w taki sposób możliwym będzie zrealizowanie wytycznych wyrażonych przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 28 czerwca 2016 r., sygn. SK 31/14. "Groźba" zróżnicowania sytuacji podmiotów odpowiedzialnych za ponoszenie kosztów egzekucyjnych, będzie naturalną konsekwencją podjęcia próby doprowadzenia do ustalania wysokości kosztów egzekucyjnych w zgodzie z normami konstytucyjnymi. Zobowiązani nie mogą bowiem ponosić konsekwencji zaniechań ustawodawcy w unormowaniu wysokości kosztów egzekucyjnych, które będą mogły być uznane za zgodne z Konstytucją. Dokonując zatem ważenia wartości konstytucyjnych, za zasadne uznać należy ustalanie wysokości kosztów egzekucyjnych w zgodzie z wyrażonymi przez Trybunał Konstytucyjnymi zasadami, aniżeli pobierać je w wysokości, które wynikają z uznanych za niekonstytucyjne przepisów. Z przedstawionych powodów podniesione zarzuty, uznać należało za niezasadne. Naczelny Sąd Administracyjny nie może natomiast odnieść się do zaprezentowanego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej stanowiska, że Sąd pierwszej instancji w ogóle nie odniósł się do okoliczności, że podstawą obciążenia Skarżącego kosztami egzekucyjnymi nie była bezskuteczność egzekucji, lecz fakt, że to Skarżący spowodował, iż wszczęcie i prowadzenie egzekucji było niezgodne z prawem. Zarzut taki nie został bowiem powiązany z naruszeniem żadnego przepisu normującego postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym. W szczególności nie powiązano go z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił, za podstawę rozstrzygnięcia przyjmując art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w oparciu o art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § p.p.s.a. Paweł Dąbek Bogusław Dauter Paweł Borszowski