II OSK 113/17

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego T. G. po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 grudnia 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 32/16 w sprawie ze skargi M. K. i D. K. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 10 listopada 2015 r. znak: ... w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od M. K. i D. K. solidarnie na rzecz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 6 grudnia 2016 r. sygn. VII SA/Wa 32/16 uwzględnił skargę M. K. i D. K. (dalej skarżący) na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 10 listopada 2015 r. znak: ... w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji. Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym: Prezydent m.st. W., złożył do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniosek o skreślenie z rejestru zabytków części działki nr ewid. ... obręb ... (na załączniku do decyzji z 29 grudnia 1989 r. oznaczonej jako ...), wpisanej do tego rejestru pod numerem ..., jako część "dawnego ogrodu, założonego w 2 poł. XIX w. wokół willi S. przy ul. P. ...", decyzją Konserwatora Zabytków m.st. W. z dnia 29 grudnia 1989 r., znak: ... Minister nie uznał skarżących za strony postępowania (pismo z 2 kwietnia 2015 r.). Decyzją z 27 kwietnia 2015 r., ..., - Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, działając na podstawie art. 13 ustawy z dnia 28 lipca 2003 r. ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. 2014 r., poz. 1446; dalej uozoz) skreślił z rejestru zabytków część działki nr ewid. ... obręb ... (na załączniku do decyzji z 29 grudnia 1989 r. oznaczonej jako ...). Pismem z 3 czerwca 2015 r., skarżący wnieśli o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją ostateczną, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z 4 sierpnia 2015 r. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ww. własną decyzją z 27 kwietnia 2015 r. Następnie, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z 20 sierpnia 2015 r. ..., odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 27 kwietnia 2015 r. z powodu braku podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że postępowanie w sprawie skreślenia zabytku z rejestru wszczyna się z urzędu bądź na wniosek właściciela zabytku lub użytkownika wieczystego gruntu, na którym znajduje się zabytek nieruchomy (art. 13 ust. 6). Przepis - art. 13 wyżej wymienionej ustawy określa jedynie podmioty, które legitymowane są do złożenia wniosku o skreślenie zabytku z rejestru, nie zawiera natomiast norm określających krąg stron postępowania w takich sprawach. Zastosowanie zatem będzie miał w tym przypadku przepis art. 28 Kpa - stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Brak tytułu prawnego skarżących do nieruchomości wykluczał możliwość uzyskania przez wnioskodawców pozwolenia konserwatorskiego na działania przy zabytku. Tym samym wnioskodawcy nie są stronami postępowania w sprawie skreślenia tej nieruchomości z rejestru zabytków. W wyniku wniosku o ponowne rozpoznaje sprawy , w zaskarżonej decyzji z 10 listopada 2015 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację. Organ stwierdził, że skarżący nie legitymują się tytułem prawnym do nieruchomości - działki ew. nr ..., zaś bez znaczenia dla sprawy pozostaje kwestia czy faktycznie użytkują przedmiotową nieruchomość, a także czy w ujęciu cywilistycznym działanie to nosi cechy posiadania czy też bezumownego użytkowania nieruchomości. Decyzja wydawana na podstawie art. 13 ust. 1 uozoz orzekająca o skreśleniu danej nieruchomości z rejestru zabytków w żaden sposób nie wpływa na ich prawa i obowiązki. Normy, która mogłaby być źródłem ich uprawnień lub obowiązków, a także mogłaby być podstawą ich ochrony, nie można wywieść ani z ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ani też z kodeksu cywilnego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe orzeczenie wnieśli skarżący. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 Kpa poprzez wydanie decyzji z udziałem pracownika podlegającego wyłączeniu z mocy ustawy od udziału w postępowaniu w sprawie. A w przypadku nieuwzględnienia przez Sąd zarzutu wskazanego powyżej skarżący zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa, art. 7 w zw. 2 art. 77 § 1 w zw. z art. 80 Kpa. Ponadto, skrzący zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy tj.: art. 28 Kpa w zw. z art. 13 i w zw. z art. 5, art. 25 ust. 1, art. 27, art. 28, art. 29 ust.1, art. 36 ust.1 i ust.7 oraz art. 73 uozoz. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentacje. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie częściowo podzielił zarzuty skargi i uchylił zaskarżoną decyzję. Zdaniem Sądu I instancji organ nie dokonał właściwej oceny okoliczności sprawy. Ograniczył się tylko do stwierdzenia, że wnioskodawcy nie legitymują się żadnym tytułem prawnym do nieruchomości - działki ew. nr ... zaś bez znaczenia dla sprawy pozostaje kwestia czy faktycznie użytkują przedmiotową nieruchomość, a także czy w ujęciu cywilistycznym działanie to nosi cechy posiadania czy też bezumownego użytkowania nieruchomości. Następnie na tej podstawie wywiódł, że decyzja wydawana na podstawie art. 13 ust. 1 uozoz w żaden sposób nie wpływa na prawa i obowiązki wnioskodawców w związku ze skreśleniem części działki ew. nr ... z rejestru zabytków nie ma także bezpośredniego wpływu ani na sposób korzystania z nieruchomości stanowiących własność stron skarżących (dz. ew. nr ...), ani też terenu, objętego wiążącą skarżących umową dzierżawy (co do dz. ew. nr ...). Sąd, w oparciu o przepis art. 5 ww. uozoz w zw. z art. 140 Kc, postrzega interes prawny skarżących w rozumieniu art. 28 Kpa do skutecznego dochodzenia wznowienia niniejszego postępowania zakończonego ww. ostateczną decyzją o skreśleniu z rejestru zabytków. Pominięcie skarżących, bez ich winy, jako strony tego postępowania stanowi przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. Zdaniem Sądu interes prawny do bycia stroną w postępowaniu dotyczącym przedmiotowej decyzji w sprawie skreślenia z rejestru zabytków części działki o nr ew. ... wiązać należy z oceną, że nieruchomość skarżących jest położona w zasięgu oddziaływania tego rozstrzygnięcia. Przed wykreśleniem z rejestru części zabytku, ogród stanowił jedną całość, choć zróżnicowaną geodezyjnie oraz własnościowo. Zabytek pozostawał pod pieczą różnych podmiotów z przyczyn nie tylko prawnych ale również faktycznych. W ocenie Sądu I instancji postępowanie w sprawie wykreślenia z rejestru zabytków, jego wyodrębnionej geodezyjnie części, powinno było być przeprowadzone z udziałem ogółu właścicieli całego zabytku jako stron tego postępowania. Wykreślenie z rejestru części zabytkowego ogrodu mogło wpływać na kształt zabytku w pozostałej części, która m.in. pozostaje własnością skarżących. Ponadto, mogło mieć wpływ także na dekompozycję otoczenia zabytkowej willi stanowiącej własność skarżących. Po wykreśleniu części ogrodu, willa przylegająca w ostrej granicy do tego obszaru (części działki ewidencyjnej o nr ...) przestała być otoczona zabytkowym ogrodem, terenem prawnie chronionym na równi z nią. Sąd podzielił stanowisko organu, że możliwe jest co do zasady oparcie rozstrzygnięcia, po wznowieniu postępowania podstawie art. 151 § 1 pkt 2 Kpa. Sąd stwierdził jednak, że w świetle opisanych powyżej wskazań organ nie miał podstaw do odmowy uchylenia decyzji z powodu braku zaistnienia powołanej we wniosku o wznowienie postępowania przesłanki opisanej w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. Sąd nie podzielił natomiast zarzutu skargi o naruszeniu art. 24 § 1 pkt 5 Kpa poprzez wydanie decyzji z udziałem pracownika podlegającego wyłączeniu z mocy ustawy od udziału w postępowaniu w sprawie. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie: 1) art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302; dalej Ppsa), 134 § 1 Ppsa, art. 135 Ppsa, art. 141 § 4 Ppsa, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Ppsa, poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji pomimo niewyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku na podstawie czego Sąd I instancji ustalił "stan posiadania" dz. ew. ... przez skarżących, niewyjaśnienia w jaki konkretnie sposób decyzja o wykreśleniu z rejestru zabytków części dawnego ogrodu na dz. ew. ... wpłynie na prawnie chronioną sferę praw i obowiązków skarżących, oraz poprzez ustalenie, że skarżący mają interes prawny w postępowaniu w przedmiocie wykreślenia części dz. ew. ... na podstawie art. 28 Kpa w związku a art. 5 uozoz oraz art. 140 Kc; 2) art. 134 § 1 Ppsa, art. 135 Ppsa poprzez wydanie przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia wykraczającego poza granice sprawy, jak również niewyjaśnienie dlaczego wydanie rozstrzygnięcia wykraczającego poza granice sprawy, której dotyczy skarga, było niezbędne dla końcowego jej załatwienia; 3) zarzucono również naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci: art. 5 ustawy i ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz art. 140 k.c. w zw. z art. 28 k.p.a. oraz art. 13 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez błędną wykładnię ww. przepisów, zgodnie z którą skarżący mogą wywodzić na postawie z art. 5 uozoz i 140 Kc interes prawny w postępowaniu w przedmiocie skreślenia z rejestru zabytków część działki nr ... obręb ..., nie mając do niej żadnego tytułu prawnego, ponieważ nieruchomości do których mają tytuł prawny położone są w sferze faktycznego oddziaływania decyzji w przedmiocie skreślenia z rejestru ww. zabytku. Mając na uwadze powyższe, wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, o uwzględnienie skargi kasacyjnej oraz o uchylenie w całości skarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania lub rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny, a ponadto o zasądzenie na rzecz organu od skarżących kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 Ppsa (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej i wyłącznie w granicach wyżej określonych może rozpoznawać wniesioną skargę kasacyjną. W pierwszej kolejności wskazać należy że wbrew zarzutom skargi kasacyjnej nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera bowiem wszystkie konieczne elementy, wymagane art. 141 § 4 Pppa i umożliwiało jego instancyjną kontrolę. Nie doszło również do wykroczenia przez Sąd I instancji poza granice sprawy. Kluczowa kwestia w niniejszej sprawie, sprowadza się do zagadnienia, czy skarżący mają interes prawny do bycia stroną postępowania o skreślenie zabytku nieruchomego, nie dysponując jakimkolwiek tytułem prawnym do niej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego pojęcie interes prawny, użyte w przepisie art. 28 Kpa należy rozumieć jako interes oparty na konkretnym przepisie prawa materialnego. O istnieniu interesu prawnego decydują, w myśl ugruntowanych poglądów orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepisy prawa materialnego przyznające stronie konkretne, indywidualne korzyści (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 listopada 1998 r., sygn. akt II SA 1390/98). Niewątpliwie szczególnymi cechami interesu prawnego jest po pierwsze, bezpośredniość związku między sytuacją danego podmiotu a normą prawa materialnego. Drugą cechą jest jego realność. Interes ten musi rzeczywiście istnieć w dacie stosowania danych norm prawa administracyjnego. Nie może to być interes tylko przewidywalny w przyszłości ani hipotetyczny. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawną, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. W tym kontekście za w pełni uzasadniony należy uznać zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia prawa materialnego. Zgodnie z art. 13 ust. 6 uozoz postępowanie w sprawie skreślenia zabytku z rejestru wszczyna się z urzędu bądź na wniosek właściciela zabytku lub użytkownika wieczystego gruntu, na którym znajduje się zabytek nieruchomy. Brak jest zatem podstaw prawnych, aby interes prawny skarżących wywodzić z tej okoliczności, że nieruchomość skarżących jest położona w zasięgu oddziaływania tego rozstrzygnięcia. Zaprezentowane przzez Sąd Instancji pojęcie zasięgu oddziaływania decyzji o skreśleniu z rejestru zabytku jest całkowicie pozaprawne. Skoro właściciel nieruchomości wystąpił o wykreślenie części nieruchomości z rejestru, to okoliczność ta w żaden sposób nie wpływa na prawa i obowiązki skarżących. W żaden sposób z treści art. 5 uozoz i art. 140 Kc nie można wywieść interesu prawnego dla udziału w postępowaniach dotyczących wykreślenia nieruchomości sąsiedniej z rejestru zabytków. Również okoliczność ewentualnego faktycznego użytkowania części nieruchomości publicznej bez tytułu prawnego nie może dawać podstaw do "publicznoprawnego roszczenia" o niewykreślanie nieruchomości z rejestru zabytków. W stanie faktycznym niniejszej sprawy na skarżących nie ma bowiem możliwości nałożenia obowiązku wykonania na tej nieruchomości prac konserwatorskich czy restauratorskich oraz robót budowlanych. Zatem skoro wniosek o wznowienie postępowania złożył podmiot, który nie jest stroną decyzja o odmowie uchylenia decyzji nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Wobec tego brak było podstaw do uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa kontrolowanych przez Sąd I instancji decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, gdyż organ nie naruszył przepisów art. 28 k.p.a. oraz 5 i 13 uozoz. W tym przypadku skarga winna zostać oddalona. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 oraz art. 151 Ppsa orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 203 pkt 2 Ppsa.