II GW 82/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Andrzej Skoczylas po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Burmistrza Miasta i Gminy Pilawa z dnia 8 sierpnia 2021 r. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Miasta i Gminy Pilawa a Prezydentem m.st. Warszawy w sprawie potwierdzenia prawa E. C. do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych postanawia wskazać Burmistrza Miasta i Gminy Pilawa jako organ właściwy do rozpatrzenia sprawy. UZASADNIENIE Wnioskiem z 8 sierpnia 2021 r. Burmistrz Miasta i Gminy Pilawa wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie negatywnego sporu o właściwość pomiędzy nim a Burmistrzem Dzielnicy Targówek m.st. Warszawy w sprawie z wniosku Międzyleskiego Szpitala Specjalistycznego w Warszawie (dalej zwanego też "Szpitalem") o wydanie decyzji potwierdzającej prawo E. C. do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Z wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość oraz dołączonej dokumentacji wynika, że: - pismem z 9 kwietnia 2021 r. Szpital zwrócił się do Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy Wawer m.st. Warszawy z wnioskiem o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych dla E. C., który został przyjęty do wspomnianego Szpitala w dniu 3 lutego 2021 r. w trybie pilnym; Szpital wskazał, że miejscem zamieszkania E. C. jest: [...], ul. [...] (Gmina Pilawa); - w dniu 28 kwietnia 2021 r. Ośrodek Pomocy Społecznej Dzielnicy Wawer m.st. Warszawy przekazał wniosek do Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Pilawie, zgodnie z właściwością miejscową; - w dniu 17 maja 2021 r. pracownik socjalny Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Pilawie udał się pod wskazany we wniosku adres E. C.; na podstawie rodzinnego wywiadu środowiskowego ustalił, że E. C. od wielu lat nie przebywa pod wskazanym adresem, zaś marka E. C. (J. C.) poinformowała, że syn od około trzech lat z nią nie mieszka, zaś ona nie utrzymuje z nim kontaktu, jak również nie ma wiedzy dotyczącej jego sytuacji życiowej, zawodowej oraz finansowej; - pismem z 10 czerwca 2021 r. Kierownik Posterunku Policji w Pilawie poinformował Miejsko-Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Pilawie, że E. C.: 1) jest osobą poszukiwaną do ustalenia miejsca pobytu na podstawie zarządzenia przez Prokuraturę Rejonową w Lublinie, 2) nie posiada adresu zameldowania, 3) nie przebywa na terenie Gminy Pilawa, 4) nie ustalono jego aktualnego miejsca pobytu; - na podstawie danych z rejestru mieszkańców Miasta i Gminy Pilawa ustalono, że E. C. nie ma adresu stałego oraz czasowego, natomiast w okresie od 27 września do 27 listopada 2006 r., był czasowo zameldowany na terenie Miasta i Gminy Pilawa; - ustalono też, że ostatni meldunek stały E. C. był w Warszawie ("ul. [...]"). Zdaniem Burmistrza Miasta i Gminy Pilawa, skoro E. C. od wielu lat nie mieszka i nie przebywa na terenie Miasta i Gminy Pilawa, a jedynie wykorzystuje adres miejsca zamieszkania matki do celów administracyjnych, to można uznać, że jest osobą bezdomną. Stosownie zaś do art. 101 ust. 2 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 1876 ze zm.) w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały. Zatem skoro ostatnim miejsce zameldowania E. C. była Warszawa, to Burmistrz Miasta i Gminy Pilawa nie jest właściwy do rozpoznania wniosku Szpitala. Przewodnicząca Wydziału II Izby Gospodarczej Naczelnego Sądu Administracyjnego uznała, że stroną sporu o właściwość jest Prezydent m.st. Warszawy i temu organowi przesłała odpis wniosku o rozstrzygnięcie tegoż sporu. W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość Prezydent m.st. Warszawy (działający przez Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy Targówek m.st. Warszawy) wniósł o wskazanie Burmistrza Miasta i Gminy Pilawa jako organu właściwego do rozpoznania wniosku Szpitala i wydania decyzji administracyjnej na podstawie art. 54 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 1285). Prezydent m.st. Warszawy wskazał, że: - z pisma Urzędu Miasta st. Warszawy Delegatury Biura Administracji i Spraw Obywatelskich w Dzielnicy Targówek wynika, że E. C. był zameldowany na pobyt stały pod adresem Warszawa, ul. [...] do 20 maja 1999 r., czyli od 22 lat nie ma zameldowania na pobyt stały w Warszawie i nie zamieszkuje pod wskazanym adresem; z pisma tego wynika również, że ostatni (do 31 grudnia 2004 r.) meldunek czasowy E. C. w Warszawie był pod adresem "ul. [...]"; - w piśmie z 8 lipca 2021 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych podał, że E. C. ma adres zamieszkania: [...], ul. [...]; - w piśmie Naczelnika Urzędu Skarbowego w Garwolinie z 21 lipca 2021 r. wskazano, że E. C. figuruje w ewidencji podatników tamtejszego Urzędu, wskazując adres zamieszkania [...], ul. [...] ważny od 21 maja 1999 r., przy czym ostatnie zeznanie podatkowe wpłynęło do Urzędu w dniu 16 lutego 2019 r. Zdaniem Prezydenta m.st. Warszawy, stosownie do art. 21 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735; dalej zwanej "kpa") organem właściwym do rozpatrzenia wniosku Szpitala jest Burmistrz Miasta i Gminy Pilawa, skoro E. C. od ponad 22 lat nie zamieszkuje i nie jest zameldowany na pobyt stały pod adresem Warszawa, ul. [...], natomiast do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych i Urzędu Skarbowego podaje jako aktualne miejsce zamieszkania [...] ul. [...], jak również teren Miasta i Gminy Pilawa był ostatnim miejscem zamieszkania i zameldowania E. C. na pobyt czasowy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Na podstawie art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.; dalej zwanej "ppsa") sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego. Przez takie spory należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub żaden z nich nie uważa się za właściwy do załatwienia sprawy (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, które nie mają wspólnego organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 kpa). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych objęte jest kognicją Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 ppsa). Warunkiem wskazania organu właściwego na podstawie art. 15 § 2 ppsa jest istnienie sporu o właściwość w znaczeniu prawnym. Spór taki może powstać w sprawie załatwianej przez organy administracji, należącej do spraw z zakresu administracji publicznej. Z istoty sporu o właściwość wynika, że może on mieć miejsce w sytuacji, gdy istnieje materialnoprawna podstawa do załatwienia konkretnej sprawy administracyjnej przez organ administracji publicznej (najczęściej w drodze decyzji administracyjnej). Taka sytuacja ma miejsce w okolicznościach sprawy. Spór o właściwość dotyczy bowiem sprawy potwierdzenia prawa E. C. do świadczeń opieki zdrowotnej, które powinno nastąpić w drodze decyzji administracyjnej wydawanej na podstawie art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Z art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych wynika, że właściwym miejscowo do wydania decyzji w tego rodzaju sprawach jest wójt (burmistrz, prezydent) gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy. Ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych nie określa jednak pojęcia "miejsce zamieszkania". W efekcie, przy ustaleniu miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy należy posiłkować się art. 25 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1145 z późn. zm.; dalej zwanej "kc"), zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W świetle tego przepisu o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli (nie jest czynnością prawną), lecz wystarczy, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby polegającego na ześrodkowaniu swojej aktywności życiowej w określonej miejscowości (por. postanowienia NSA: z 20 września 2016 r. o sygn. akt I OW 133/16 i z 29 listopada 2016 r. o sygn. akt II GW 25/16). Z wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość oraz z dołączonej do niego dokumentacji wynika, że E. C. jest osobą bez stałego ani czasowego miejsca zameldowania. W lutym 2021 r. przebywał w Międzyleskim Szpitalu Specjalistycznym, gdzie został przyjęty w trybie pilnym. Fakt nieplanowanej hospitalizacji nie może wskazywać na zamiar E. C. stałego pobytu w miejscowości, w której znajduje się wskazany szpital (tj. Warszawie), a zatem ta okoliczność nie może wskazywać, że Warszawa może zostać uznana za miejsce zamieszkania E. C. w rozumieniu art. 25 kc. Z wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość wynika natomiast, że Szpital jako adres zamieszkania E. C. wskazał: [...], ul. [...] w Gminie Pilawa. Ustalenia poczynione przez Miejsko-Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Pilawie wskazują jednak, że E. C. aktualnie nie zamieszkuje na terenie Miasta i Gminy Pilawa, natomiast był tam czasowo zameldowany w okresie od 27 września do 27 listopada 2006 r. Z kolei z odpowiedzi Prezydenta m.st. Warszawy na wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość i załączonych do niej dokumentów wynika m.in., że E. C. podał adres zamieszkania w Gminie Pilawa również w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych, a także w Urzędzie Skarbowym w Garwolinie, do którego też w dniu 16 lutego 2019 r. wpłynęło zeznanie podatkowe PIT-37 E. C. za 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie podziela wyrażany już w orzecznictwie pogląd, że art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych stanowi lex specialis w stosunku do przepisów kpa, nie reguluje jednakże kwestii właściwości organu w sytuacji braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy przyjąć, że w sytuacji, gdy na podstawie przepisów szczególnych nie można wskazać organu właściwego do rozpatrzenia sprawy, subsydiarnie zastosowanie muszą znaleźć przepisy kpa, regulujące ogólne zasady ustalania właściwości miejscowej organu administracji publicznej. Zatem jeżeli ustalenie organu właściwego miejscowo w sprawie nie jest możliwe na podstawie art. 54 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, to ustalenie właściwości miejscowej organu następuje na podstawie art. 21 § 1 i 2 kpa. Zgodnie z art. 21 § 1 pkt 3 kpa, właściwość miejscową organu administracji publicznej ustala się według miejsca zamieszkania (siedziby) w kraju, w braku miejsca zamieszkania w kraju - według miejsca pobytu, a jeśli nie ma w kraju miejsca zamieszkania (siedziby) lub pobytu - według ostatniego miejsca zamieszkania (siedziby) lub pobytu w kraju. Z kolei według art. 21 § 2 kpa, jeżeli nie można ustalić właściwości miejscowej w sposób wskazany w § 1, sprawa należy do organu właściwego dla miejsca, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania, albo w razie braku ustalenia takiego miejsca - do organu właściwego dla obszaru dzielnicy Śródmieście w m.st. Warszawie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w pierwszym rzędzie należało rozważyć możliwość zastosowania art. 21 § 1 pkt 3 kpa do ustalenia właściwości miejscowej organu w sprawie potwierdzenia prawa do świadczenia opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Trzeba przy tym mieć na względzie, że treść regulacji szczególnej w stosunku do unormowań kpa, zawartej w art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, wskazuje jednoznacznie, że wolą ustawodawcy było powiązanie właściwości miejscowej organu z miejscem zamieszkania świadczeniobiorcy, nie zaś - jak stanowi art. 21 § 1 pkt 3 kpa - ewentualnie także z miejscem jego pobytu (por. postanowienia NSA: z 2 czerwca 2017 r. o sygn. akt II GW 12/17 i z 13 czerwca 2017 r. o sygn. akt II GW 6/17 - treść dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Jak wskazano wyżej, stosownie do art. 25 kc, miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Tak rozumiane zamieszkanie nie sprowadza się zatem do zameldowania, choć w praktyce fakt meldunku na pobyt stały w istocie stanowi dowód potwierdzający, że dana osoba przebywa lub co najmniej przebywała w danej miejscowości z zamiarem stałego pobytu. Z okoliczności faktycznych przedstawionych w rozpoznawanej sprawie wynika, że E. C. jako centrum swojej aktywności życiowej traktował miejscowość [...] w Gminie Pilawa. To bowiem ten adres był jego ostatnim miejscem zameldowania (na pobyt czasowy - w 2006 r.), tam też było jego ostatnie znane miejsce zamieszkania (zob. oświadczenie J. C. z 17 maja 2021 r., że syn od około trzech lat nie zamieszkuje pod adresem [...], ul. [...] - a zatem ostatnio zamieszkiwał tam około trzy lata temu), wreszcie to ten adres przesądza o właściwości miejscowej Urzędu Skarbowego w Garwolinie, w którym E. C. jest zarejestrowany jako podatnik i w którym złożył w 2019 r. zeznanie podatkowe. Wskazuje to, że ostatnim miejscem zamieszkania E. C. była miejscowość [...] w Gminie Pilawa. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w organem właściwym do potwierdzenia prawa E. C. do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych jest Burmistrz Miasta i Gminy Pilawa. Ze wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 15 § 2 ppsa, postanowił jak w sentencji. PG