II SAB/Bk 90/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk(spr.), po rozpoznaniu w dniu 28 września 2020 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza Ch. w przedmiocie przydziału lokalu socjalnego p o s t a n a w i a odrzucić skargę. UZASADNIENIE Pismem z dnia [...] czerwca 2020 r. M. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Białymstoku skargę na przewlekłość Burmistrza Ch. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o przydział lokalu socjalnego wskazując, że od 2014 r. organ nie udziela mu odpowiedzi odnośnie jego wniosku o przydzielenie lokalu socjalnego i do chwili obecnej nie przyznał lokalu socjalnego. Dopiero w 2019 r. wskazano mu, że jest 17 na liście oczekujących, mimo że nic nie wiedział na temat toczącego się postępowania. Po zapoznaniu się z uchwałą w sprawie przyznawania lokali socjalnych dowiedział się, że po opuszczeniu aresztu śledczego lub zakładu karnego otrzymuje pierwszeństwo do przyznania lokalu socjalnego, co uzasadnia również jego zły stan zdrowia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie z uwagi na niedopuszczalność skargi bądź oddalenie. Wskazał, że treścią żądania jest nie tyle przyznanie lokalu socjalnego, co uzyskanie informacji o sprawie tym wnioskiem zainicjowanej. Przewlekłość postępowania w sprawie odpowiedzi na wniosek o przyznanie lokalu socjalnego w ocenie organu nie podlega kontroli. Nie przybiera bowiem ona postaci decyzji, postanowienia czy innego rodzaju aktu polegającego kontroli sądowo – administracyjne, lecz stanowić może pismo informacyjne, które nie może być kwestionowane w ramach postępowania sądowego. Natomiast, co do zasadności żądania oddalenia wniesionej skargi organ wskazał, iż regulacje prawne dotyczącego tej materii zostały zawarte w uchwale XV/126/08 Rady Miejskiej w Choroszczy z dnia 30 czerwca 2008 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Choroszcz. Kontrola sprawowana przez sądy administracyjne nie obejmuje jednak wszystkich aktów i czynności (a co za tym idzie także przewlekłości i bezczynności) podejmowanych w związku z gospodarowaniem mieszkaniowym zasobem gminy w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych członków wspólnoty samorządowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Przed merytorycznym rozpoznaniem skargi, sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada z urzędu jej dopuszczalność, ustalając czy mieści się w katalogu spraw należących do właściwości sądu administracyjnego. W przypadku stwierdzenia braku kognicji sądu, skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.). Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200 ), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a p.p.s.a.) oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Z przytoczonych wyżej przepisów wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie wyłącznie w sprawach ściśle przez ustawę określonych. Rolą sądu administracyjnego jest więc uprzednie zbadanie każdej z wniesionych skarg pod względem jej dopuszczalności. Dopiero stwierdzenie, że dana sprawa podlega kognicji sądów administracyjnych, będzie otwierało drogę do merytorycznej oceny kwestionowanego aktu, czynności, bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jak wynika bowiem z treści art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Skarga na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest, stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, określone postanowienia oraz akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. W przypadku skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przedmiotem sądowej kontroli nie jest jednak określony akt lub czynność, lecz przewlekłe niepodejmowanie przez organ administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych. Z cyt. powyżej art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. wynika również, że niedopuszczalna jest skarga na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 5-7 p.p.s.a. W tych zatem sprawach skargi służą na wydane akty, nie zaś na bezczynność w ich wydaniu (por. postanowienie NSA z dnia 22 lipca 2010r., sygn. akt I OSK 362/10, www.cbois.nsa.gov.pl, dalej CBOSA). W niniejszej sprawie przedmiotem sporu pozostaje przewlekłość postępowania Burmistrza Ch. w zakresie rozpatrzenia wniosku strony o przydział lokalu socjalnego. Kwestia zasad gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy uregulowana została w ustawie z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2020 r., poz. 611 t.j.). Zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy, tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy, która na zasadach i w wypadkach przewidzianych w tej ustawie, zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach. Na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 21 ust. 1 ustawy, rada gminy uchwala: 1) wieloletnie programy gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy; 2) zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w tym zasady i kryteria wynajmowania lokali, których najem jest związany ze stosunkiem pracy, jeżeli w mieszkaniowym zasobie gminy wydzielono lokale przeznaczone na ten cel. Stosownie do treści art. 21 ust. 3 ustawy, zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy powinny określać w szczególności: 1) wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lub w podnajem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, oraz wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą zastosowanie obniżek czynszu; 2) warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy; 3) kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego; 4) warunki dokonywania zamiany lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz zamiany pomiędzy najemcami lokali należących do tego zasobu a osobami zajmującymi lokale w innych zasobach; 5) tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas nieoznaczony i o najem lokali socjalnych oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej; 6) zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy; 6a) warunki, jakie musi spełniać lokal wskazywany dla osób niepełnosprawnych, z uwzględnieniem rzeczywistych potrzeb wynikających z rodzaju niepełnosprawności; 6b) zasady przeznaczania lokali na realizację zadań, o których mowa w art. 4 ust. 2b. Z zasobu mieszkaniowego gmina wydziela część lokali, które przeznacza się na wynajem jako lokale socjalne. Umowę najmu lokalu socjalnego zawiera się na czas oznaczony (art. 23 ustawy). Umowa najmu lokalu socjalnego, z zastrzeżeniem art. 14 ust. 1, może być zawarta z osobą, która nie ma tytułu prawnego do lokalu i której dochody gospodarstwa domowego nie przekraczają wysokości określonej w uchwale rady gminy podjętej na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 2, z uwzględnieniem art. 21 b. Zagadnienie, dotyczące istoty i charakteru tego rodzaju uprawnień w zakresie przyznania lokalu socjalnego, było przedmiotem uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08 (ONSAiWSA 2008 r., nr 6, poz. 90). Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśniał, że starając się o zawarcie umowy najmu lokalu socjalnego, wnioskodawca posiada uprawnienie do wniesienia skargi na akt organu gminy dotyczący zakwalifikowania i umieszczenia go na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy, ponieważ jest to akt z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Skarga na uchwałę podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej stanowi jedną z form prawnych gwarancji realizacji demokratycznego państwa prawnego oraz zasady praworządności, wyrażonych w art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 lipca 2008 r., I OPS 4/08, ONSAiWSA 2008 r., nr 6, poz. 90, a także np. uzasadnienie postanowienia NSA z 29 grudnia 2011 r., I OSK 2303/11, postanowienie NSA z dnia 9.08.2013, I OW 111/13, CBOSA). Niewątpliwie zatem, uchwała o zakwalifikowaniu i umieszczeniu na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy, niebędąca decyzją administracyjną, a aktem organu jednostki samorządu terytorialnego innym niż akt prawa miejscowego, jest aktem z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.) i kończy pierwszy etap postępowania, obowiązującego przy udzielaniu pomocy mieszkaniowej przez gminę. Działanie organu wykonawczego jednostki samorządowej nie stanowi więc oferty zawarcia umowy najmu ani negocjacji, a zatem nie ma charakteru cywilnoprawnego, a ma charakter administracyjnoprawny. Taka uchwała rozstrzyga bowiem o tym, czy określonej osobie może być udzielona pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb lokalowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. Dopiero po skierowaniu przez organ gminy do zawarcia umowy najmu lokalu, następuje drugi etap postępowania, w którym wnioskodawca zawiera z zarządcą nieruchomości umowę najmu konkretnego lokalu, i ten etap, z uwagi, że kończy go zawarcie umowy, ma już zdecydowanie charakter cywilnoprawny. Nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych, że pogląd prawny zawarty w powyższej uchwale należy odnieść także i do odmowy uwzględnienia wniosku o przyznanie lokalu komunalnego z zasobów mieszkaniowych gminy innej niż ta, której wprost dotyczy przywołana wyżej uchwała. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest natomiast przewlekłe prowadzenie postępowania Burmistrza Ch. odnośnie jego wniosków o przydzielenie lokalu socjalnego. Skoro zatem, jak wskazano powyżej, stosownie do treści z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania nie obejmuje aktów organów jednostek samorządu terytorialnego, o których mowa art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., to skargę w niniejszej sprawie należało odrzucić jako niedopuszczalną. Podobnie stanowiska zajął w postanowieniu z dnia 16 maja 2018 r. WSA w Łodzi w sprawie sygn. akt III SAB/Łd 17/18 oraz w postanowieniu z dnia 23 kwietnia 2020 r. WSA we Wrocławiu w sprawie sygn. akt 42/20 (CBOSA). Wobec powyższego sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia. Końcowo podnieść należy, iż jeśli w obrocie prawnym funkcjonuje uchwała tego organu odmawiająca zakwalifikowania i umieszczenia skarżącego na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy bądź też umieszczająca go na liście, to zgodnie z w/w uchwałą NSA, stanowisko organu administracji publicznej będzie dotyczyło realizacji zadania publicznego i rozstrzygało o uprawnieniu wynikającym z przepisów powszechnie obowiązujących, odnosząc się do konkretnej sytuacji określonego podmiotu, a zatem należy je zaliczyć do kategorii aktów opisanych w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 7 września 2016 r., sygn. akt I OSK 1710/16, czy wyrok NSA z 23 listopada 2016 r. I OSK 1873/15). W związku z powyższym skarżący nie jest pozbawiony możliwości obron swoich praw w zakresie przyznania lokalu socjalnego, tylko w innym trybie.