VIII SA/Wa 324/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca) Sędzia WSA Cezary Kosterna po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 24 września 2020 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2020 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia oddala skargę. UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z [...]marca 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po ponownym rozpoznaniu sprawy, (dalej: SKO, Kolegium, organ odwoławczy) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] (dalej: Prezydent, organ I instancji) z [...]lutego 2020 r. nr [...]odmawiającą B. K. (dalej: strona, skarżąca) prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ojcem W. S.. Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie sprawy: W dniu [...]maja 2019 r. do organu I instancji wpłynął wniosek skarżącej o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ojcem W. S. legitymującym się orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...]czerwca 2016 r. nr [...]zaliczającym na stałe do [...] stopnia niepełnosprawności. W. S. jest samotnie zamieszkującym wdowcem, utrzymuje się ze świadczenia emerytalnego. Skarżąca ma [...]lat, zaś odległość pomiędzy jej miejscem zamieszkania i miejscem zamieszkania ojca wynosi 20 km. W. S. oświadczył, że skarżąca przyjeżdża do niego codziennie, spędza u niego 8-9 godzin, czasami zostaje na noc, sprząta, pierze, prasuje, gotuje obiady, robi zakupy, jeździ z nim na wizyty do lekarzy specjalistów, pomaga przy mierzeniu ciśnienia tętniczego, czyta gazety. Dalej podał, że sam zażywa leki, sam dba o higienę osobistą, raz na kwartał idzie do lekarza rodzinnego. O higienę osobistą dba sam, porusza się samodzielnie. Po przygotowaniu kolacji skarżąca wychodzi ok. godz. 17.30. W nocy nie jest wymagana jej obecność, w razie potrzeby jest w kontakcie telefonicznym. W tak ustalonym stanie faktycznym decyzją z [...]lutego 2020 r. nr [...]Prezydent, działając na podstawie art. 17 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111, dalej: u.ś.r.), odmówił skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wnioskowanego w związku z opieką nad ojcem. Według organu I instancji, opieka nad ojcem sprowadza się do pomocy w prowadzeniu gospodarstwa domowego poprzez wykonywanie prac domowych, a W. S. jest osobą stosunkową samodzielną. Obowiązki związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego nie wykluczają podjęcia zatrudnienia, co jest oczywiste, skoro większość pracujących osób zarówno pracuje jak też prowadzi gospodarstwo domowe. Wówczas po zakończeniu pracy wykonują czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa. Odnośnie natomiast braku możliwości przygotowywania posiłków przez osobę wymagającą opieki, istnieje możliwość wcześniejszego ich sporządzania przez członka rodziny, a następnie ich podgrzania. Również wizyty lekarskie nie są zdarzeniem pozbawiającym skarżącą możliwości zarobkowania - nie odbywają się codziennie i nie trwają cały dzień. W odwołaniu od decyzji skarżąca podniosła, że z wydanego wobec ojca orzeczenia lekarskiego wynika konieczność stałej i długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby. Organ I instancji podważył zaś wskazania z niego wynikającego, do czego nie był uprawniony. Wskazaną na wstępie decyzją z [...]marca 2020 r. SKO, działając na podstawie art.138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 t.j. dalej: k.p.a.), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za samą opiekę nad rodzicem, która wynika z prawnego i moralnego obowiązku dzieci względem rodziców, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia jakiejkolwiek pracy z powodu konieczności osobistego sprawowania tej opieki. Nie może być ono traktowane jako zastępcze źródło dochodu. Zdaniem Kolegium, zakres sprawowanej przez skarżącą opieki nad ojcem, nie wyklucza podjęcia przez skarżącą jakiegokolwiek zatrudnienia. Ojciec skarżącej, pomimo [...] stopnia niepełnosprawności, jest w miarę samodzielny jeśli chodzi o funkcjonowanie. Nie jest bowiem osobą leżącą, w domu porusza się sam, samodzielnie również załatwia potrzeby fizjologiczne, jak również samodzielnie spożywa posiłki i sam dba o higienę osobistą. Natomiast konieczność wykonywania jedynie niektórych czynności takich jak sprzątanie, odkurzanie, pranie, prasowanie, podlewanie kwiatów, gotowanie, zakupy, wizyty lekarskie razem ojcem, czy zapuszczanie kropli do oczu - nie są czynnościami uniemożliwiającymi skarżącej podejmowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Zauważyć przy tym należy, że czynności te mogą być wykonane w dowolnym czasie. Czynności te nie kolidują z wykonywaniem pracy przez osoby pozostające w zatrudnieniu lub wykonujące inną pracę zarobkową. Kolegium podkreśliło, że intencją ustawodawcy było przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego tym osobom, które rzeczywiście nie mogą pracować nawet w niepełnym wymiarze czasu pracy z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Chodzi o takie sytuacje gdy zakres czynności związanych ze sprawowaną opieką wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy. W konsekwencji organ odwoławczy uznał, że zakres sprawowanej przez skarżącą opieki nad ojcem nie wskazuje na wystąpienie przesłanki określonej w art. 17 ust. 1 u.ś.r., a mianowicie konieczności rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w celu sprawowania tej opieki. Od powyższej decyzji skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się jej uchylenia. Zdaniem skarżącej organ wydający decyzję nie jest uprawniony do orzekania i dokonywania ocen co do stanu zdrowia jej ojca. W odpowiedzi na skargę, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 t.j.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 t.j., dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Świadczenie pielęgnacyjne, jako forma wsparcia rodziny, nie jest kierowane do wszystkich opiekunów osób niepełnosprawnych, lecz tylko do tych z nich, którzy sprawując opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, czynią to w tak dużym – a wynikającym ze stopnia niepełnosprawności osoby, którą się opiekują - zakresie i rozmiarze, że opieka ta nie pozwala im na podjęcie innej pracy. Przy czym przez rezygnację z zatrudnienia, w znaczeniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy rozumieć faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Świadczenie pielęgnacyjne ma być bowiem rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga. Nie budzi bowiem wątpliwości, że przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest formą wynagrodzenia przez państwo osoby, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem osoby niepełnosprawnej, w zamian za rezygnację albo niepodejmowanie zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad tą osobą niepełnosprawną. Z analizowanego przepisu wynika i to, że podstawową przesłanką, jaką musi spełnić osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne, należąca do kręgu osób zobowiązanych do alimentacji, jest rezygnacja z pracy zarobkowej spowodowana koniecznością sprawowania permanentnej opieki nad osobą bliską o określonym stopniu niepełnosprawności (por. wyrok NSA z 13 maja 2015 r., I OSK 2820/13, publ. CBOSA). Świadczenie pielęgnacyjne – jak słusznie zauważyło Kolegium - nie jest zatem przyznawane za samą opiekę nad osobą niepełnosprawną, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku względem rodzica, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy więc stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (por. wyrok NSA z 5 czerwca 2012 r., I OSK 2454/11, publ. CBOSA). Chodzi tu zatem o sprawowanie stałej, ciągłej opieki, wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Świadczenie to bowiem ma być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga (por. wyrok NSA z 2 lutego 2017 r., I OSK 2729/16, publ. CBOSA). Z powyższego wynika, że jedną z podstawowych przesłanek uprawniających do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest stała i osobista opieka ubiegającego się o przyznanie świadczenia nad osobą niepełnosprawną. Opieka taka musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Tym samym związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły. W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji odmówiły skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego ze względu na brak związku między sprawowaną przez skarżącą opieką, a rezygnacją z zatrudnienia. Na wstępie Sąd zaznacza, iż w pełni podziela pogląd skarżącej, że w sprawie niniejszej organy orzekające nie miały możliwości wywodzenia braku związku przyczynowo - skutkowego z faktu, że osoba o orzeczonym [...] stopniu niepełnosprawności, nie wymaga opieki ze względu na stopień swojej samodzielności. W błędzie zaś pozostaje skarżąca, że w kontekście art. 17 u.ś.r., organy nie są uprawnione do badania pozostałych przesłanek ww. przepisu. W ocenie Sądu dopuszczalne było wywodzenie braku związku przyczynowego ze stopniem faktycznie sprawowanej opieki nad taką osobą niepełnosprawną. Zdaniem Sądu, słuszne jest stanowisko organów obu instancji, że zakres pomocy świadczonej przez skarżącą swojemu ojcu w codziennych czynnościach nie jest wystarczający do uznania, że nie podejmuje ona zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania nad nim opieki uprawniającej do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Słusznie dostrzegło Kolegium, że czynności wykonywane przez skarżącą (wskazane w oświadczeniu W. S. z [...]listopada 2019 r.) takie jak: gotowanie, sprzątanie, jeżdżenie po zakupy czy płacenie rachunków nie są czynnościami tego rodzaju, że wykluczają podjęcie przez nią zatrudnienia. Wbrew stanowisku skarżącej, brak jest obiektywnych podstaw do kwestionowania ustaleń stanu faktycznego poczynionych w toku postępowania przed organami administracji publicznej, które znalazły odzwierciedlenie w przedłożonych Sądowi aktach administracyjnych. Jednocześnie Sąd nie wyklucza, że sposób opieki może ulec zmianie (choćby biorąc pod uwagę wiek i stan zdrowia ojca skarżącej), jednakże obecny sposób opieki niewątpliwie nie ma charakteru ciągłego i stałego. Sąd dostrzegł i to, że z oświadczenia z [...]maja 2019 r. złożonego przez wnioskodawczynię wynika, że nie wykonuje ona żadnej pracy zarobkowej, nie prowadzi działalności gospodarczej ani gospodarstwa rolnego, nie ma także ustalonego prawa do świadczenia emerytalnego. Jej ostatnie zatrudnienie ustało [...]września 1993 r. Następnie, do [...]września 1994 r., skarżąca pobierała zasiłek dla bezrobotnych, natomiast po tej dacie, skarżąca była zarejestrowana jako bezrobotna, bez prawa do zasiłku (por. dane rejestracji i wyrejestrowań – k. 2 akt adm.). Z akt sprawy nie wynika, by skarżąca została wyrejestrowana z urzędu pracy jako bezrobotna. Przyjąć więc należało, że skarżąca jest osobą gotową do podjęcia zatrudnienia, a niektóre czynności związane z opieką nad ojcem wykonuje i winna wykonywać w ramach obowiązków wynikających z Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Zdaniem Sądu, w dacie złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego skarżąca nie znajdowała się w takiej sytuacji rodzinnej, że gdyby nie ta sytuacja to wykonywałaby pracę zarobkową, z której zrezygnowała w związku z zaistniałą potrzebą sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem. W związku z tym należy podzielić stanowisko Kolegium, że w niniejszej sprawie brak jest związku przyczynowego między niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a koniecznością sprawowania opieki nad ojcem, który uprawniałby do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Natomiast przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki nad osobą niepełnosprawną wyklucza możliwość podjęcia jakiekolwiek pracy zarobkowej, w jakimkolwiek wymiarze. Taka zaś sytuacja w ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie zaistniała. Reasumując, dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa, które musiałyby skutkować koniecznością stwierdzenia jej nieważności, bądź uchylenia. Dlatego też Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.