II SA/Wa 701/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.), Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Asesor WSA Karolina Kisielewicz, , , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 listopada 2020 r. sprawy ze skargi D. J. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego oddala skargę. UZASADNIENIE Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: Minister, organ) decyzją z [...] lutego 2020 r., nr [...], działając na podstawie art. 157 § 1, art. 156 § 1 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256; dalej Kpa.), po rozpatrzeniu wniosku Pana D. J. (dalej: funkcjonariusz, skarżący) z [...] grudnia 2019 r. o stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego Komendanta Głównego Straży Granicznej nr [...] z [...] czerwca 2017 r. w przedmiocie zwolnienia ww. z dniem [...] lipca 2017 r. ze służby w Straży Granicznej, odmówił stwierdzenia nieważności powyżej wskazanego rozkazu personalnego. Do wydania przedmiotowego rozstrzygnięcia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu [...] czerwca 2017 r. funkcjonariusz zwrócił się do Komendanta Głównego Straży Granicznej z prośbą o zwolnienie z dniem [...] czerwca 2017 r. ze służby w Straży Granicznej. Pismem z [...] czerwca 2017 r. znak [...] p.o. Dyrektora Biura Kadr i Szkolenia Komendy Głównej Straży Granicznej poinformowała, że Komendant Główny Straży Granicznej, wraził zgodę na zwolnienie ww. ze służby z dniem [...] lipca 2017 r. Rozkazem personalnym nr [...] z [...] czerwca 2017 r. Komendant Główny Straży Granicznej zwolnił funkcjonariusza w trybie art. 45 ust. 2 pkt 4 w związku z art. 49 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (ówcześnie obowiązujący Dz.U. z 2016 r. poz. 1643, ze zm. - zwanej dalej ustawą o SG), z dniem [...] lipca 2017 r. ze służby w Straży Granicznej. Przedmiotowy rozkaz personalny doręczono ww. w dniu [...] czerwca 2017 r. Od powyższego rozstrzygnięcia funkcjonariusz nie złożył odwołania. Następnie wystąpił z wnioskiem o wznowienie postępowania. Procedura ta zakończała się odmową wznowienia postępowania. W dniu [...] grudnia 2019 r. funkcjonariusz złożył za pośrednictwem epuap wniosek w przedmiocie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Komendanta Głównego Straży Granicznej nr [...] z [...] czerwca 2017 r. dotyczącego zwolnienia - z dniem [...] lipca 2017 r. - ze służby w Straży Granicznej. Wobec stwierdzonego braku formalnego w sporządzonym podaniu pismem znak [...] z [...] stycznia 2020 r. wezwano ww. do uzupełnienia powyższego wniosku w formie przewidzianej ustawowo (oryginalny podpis lub podanie złożone za pośrednictwem epuap opatrzone podpisem elektronicznym). W odpowiedzi na powyższe funkcjonariusz uzupełnił przedmiotowy brak formalny w dniu [...] stycznia 2020 r. Uzasadniając złożony wniosek o stwierdzenie nieważności, funkcjonariusz opisał stan faktyczny sprawy związanej ze zwolnieniem go ze służby w Straży Granicznej, zarzucając przy tym sposób procedowania jego prośby o zwolnienie ze służby z dnia [...] czerwca 2017 r. Podkreślił, że z podjętą przez Komendanta Głównego Straży Granicznej "decyzją", o której został poinformowany w piśmie znak [...] z [...] czerwca 2017 r. wyrażającą zgodę na zwolnienie ww. ze służby w Straży Granicznej z dniem [...] lipca 2017 r. nie został zapoznany. Ponadto, jak podał, nie poinformowano go o możliwości odwołania się od niej. Następnie zaznaczył, iż postępowanie prowadzone było w sposób jednostronny bez możliwości udziału w nim strony. Jednocześnie ww. zarzucił, iż przed zakończeniem postępowania nie został zapoznany z materiałami i nie miał możliwości złożenia dodatkowych wyjaśnień, wniosków, czy żądań, zwłaszcza w sytuacji, gdy organ rozstrzygnął inaczej niż wskazał w podaniu. Zdaniem funkcjonariusza takie postępowanie stanowiło rażące naruszenie przepisów prawa wynikające z obowiązku, jaki ciąży na organie określonym w art. 7 Kpa. Ponadto, w opinii funkcjonariusza, w uzasadnieniu decyzji organ nie odniósł się do terminu zwolnienia oraz nie uzasadnił braku możliwości wykonania tej czynności - zwolnienia ze służby - w podanym przez funkcjonariusza terminie. Jednocześnie ww. podniósł, że organ bezpodstawnie wydłużając okres zwolnienia go ze służby miał na celu obniżenie przysługujących mu świadczeń, bowiem w przypadku zwolnienia ze służby z dniem [...] czerwca 2017 r. podstawa naliczenia świadczeń emerytalnych byłaby o około 1.300 złotych wyższa niż w przypadku zwolnienia z dniem [...] lipca 2017 r. Wobec powyższego ww. wniósł o stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego Komendanta Głównego Straży Granicznej nr [...] z [...] czerwca 2017 r. oraz wydanie rozkazu personalnego przez Komendanta Głównego Straży Granicznej orzekającego o zwolnieniu ww. ze służby w Straży Granicznej z dniem [...] czerwca 2017 r. W uzasadnieniu wskazanej na wstępie decyzji organ wskazał na zasadę trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej (art. 16 Kpa.). Następnie przywołał treść art. 156-158 Kpa.. Organ wyjaśnił, że rozpatrując sprawę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, nie rozstrzyga jej ponownie merytorycznie, co oznacza, że nie rozpoznaje ponownie zakończonej sprawy w jej całokształcie, lecz orzeka wyłącznie w kwestii wadliwości kontrolowanej decyzji w kontekście przesłanek określonych w art. 156 Kpa.. Organ wyjaśnił, że "Do tego rodzaju wad nie zaliczają się wszelkie naruszenia prawa materialnego, względnie postępowania, których dopuścić się mogły organy administracji w toku sprawy, ale wady o szczególnym ciężarze gatunkowym, których znaczenie jest tak daleko idące, że zachodzi potrzeba przełamania zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 Kpa.) (...) Oznacza to, że nie każdy (nawet uzasadniony) zarzut naruszenia prawa może być skuteczną podstawą wzruszenia decyzji w tym trybie" - wyrok NSA z dnia 4 października 2016 r. sygn. akt I OSK 925/15. Ugruntowana linia orzecznicza sądów administracyjnych stanowi, iż nadzwyczajny tryb weryfikacji decyzji określony w art. 156 Kpa. odnosi się do zaistnienia wad, które tkwią w samej decyzji i godzą w elementy podmiotowe stosunku prawnego, w jego przedmiot lub też w jego podstawę prawną, w wyniku czego albo dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych, albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej. Nie są to wady ze swojej istoty o charakterze proceduralnym, gdyż usuwanie takich wad dokonywane jest na podstawie przepisów o wznowieniu postępowania. Zdaniem Ministra rozkaz personalny Komendanta Głównego Straży Granicznej nr [...] z [...] czerwca 2017 r. w przedmiocie zwolnienia ww. funkcjonariusza z dniem [...] lipca 2017 r. ze służby w Straży Graniczne nie został wydany z naruszeniem prawa określonym art. 156 § 1 Kpa. w szczególności nie doszło do wystąpienia przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. wskazanej przez funkcjonariusza. Organ wyjaśnił, że w konsekwencji traktowanie naruszenia prawa jako rażące może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 1996 r. sygn. akt II SA 565/95). Natomiast przypadki braku podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej w indywidualnej sprawie będą miały miejsce, gdy brak jest przepisu prawnego powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę załatwienia sprawy w drodze decyzji, ponieważ nie stanowi takiej podstawy prawnej ani przepis instrukcji, wytycznych, samoistnej uchwały Rady Ministrów (jak i akt wykonawczy do takiej uchwały), ani też akt normatywny niepublikowany pomimo obowiązku jego promulgacji. Organ wyjaśnił, że ustawa o SG przewiduje trzy tryby zwalniania funkcjonariusza. Art. 45 ust. 3 ustawy o SG przewiduje zwolnienie funkcjonariusza ze służby w terminie do 3 miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia przez niego wystąpienia ze służby (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 1935/13). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy, Minister wskazał, że funkcjonariusz działając na podstawie art. 45 ust. 3 ustawy o SG zwrócił się z prośbą do Komendanta Głównego o zwolnienie na podstawie art. 45 ust. 2 pkt 4 ustawy o SG ze służby w SG z dniem [...] czerwca 2017 r. W orzecznictwie podkreśla się, że w przypadku złożenia przez funkcjonariusza wniosku o zwolnienie ze służby treść art. 45 ust. 3 ustawy o SG oznacza obowiązek organu wydania decyzji nie później niż w terminie 3 miesięcy od daty złożenia wniosku. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie prezentowany był pogląd, zgodnie z którym, względy funkcjonalne przemawiają za uznaniem, iż w art. 45 ust. 3 ustawy o SG chodzi o datę zwolnienia funkcjonariusza ze służby określoną w decyzji organu pierwszej instancji. Termin ten jest zachowany, jeśli w tym terminie mieści się określona w decyzji organu I instancji data zwolnienia (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 1239/12). Co istotne, decyzja o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby ma charakter konstytutywny, bowiem rozwiązuje istniejący dotąd stosunek służbowy. Mając powyższe na uwadze Minister stwierdził, że błędne jest przeświadczenie funkcjonariusza, że w przypadku złożenia przez niego prośby o zwolnienie go ze służby, organ był związany podaną we wniosku datą zwolnienia ze służby. Raport funkcjonariusza o zwolnienie ze służby był dla organu o tyle wiążący o ile wyrażał wolę odejścia ze służby. Organ wyjaśnił, że uzasadnieniem dla wprowadzenia przez ustawodawcę 3-miesięcznego terminu jest z jednej strony ochrona funkcjonariusza przed nadmiernie odległym wyznaczeniem przez organ daty zwolnienia ze służby, co mogłoby prowadzić do zniweczenia dobrowolnego charakteru służby w Straży Granicznej (art. 34 ust. 1 ustawy o SG), z drugiej zaś strony wzgląd na dobro służby, które może wymagać, aby funkcjonariusz przez czas jakiś wykonywał jeszcze swoje obowiązki służbowe. Reasumując powyższe, organ wskazał, iż określona przez Komendanta Głównego Straży Granicznej w rozkazie personalnym nr [...] z [...] czerwca 2017 r. data rozwiązania stosunku służbowego mieściła się w powyżej wskazanym, 3-miesięcznym terminie, bowiem funkcjonariusz zgłosił wystąpienie ze służby w dniu [...] czerwca 2017 r., natomiast w ww. rozkazie personalnym nr [...] wskazano jako datę zwolnienia ze służby dzień [...] lipca 2017 r., a zatem przed upływem trzymiesięcznego terminu liczonego od dnia wniesienia zgłoszenia o wystąpieniu ze służby. Jak wyjaśnił organ, na gruncie procedury administracyjnej wielokrotnie podnoszono, iż poczucie niesprawiedliwości, wywołane u strony treścią skarżonej decyzji pozostaje w oderwaniu od istoty sprawy w sytuacji, gdy właściwy organ administracji publicznej, wydając rozstrzygnięcie, oparł je na przepisach obowiązującego prawa. Subiektywne bowiem odczucie strony nie może rzutować - zwłaszcza w kontekście nadzwyczajnych trybów weryfikacji rozstrzygnięć - na ocenę poprawności skarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu bezpodstawnego wydłużenia terminu zwolnienia ww. ze służby w Straży Granicznej przez co doszło do obniżenia przysługujących funkcjonariuszowi świadczeń emerytalnych o około 1.300 złotych, organ stwierdził, że jak wynika z przesłanych przez Komendanta Głównego Straży Granicznej akt sprawy ww. zajmował stanowisko służbowe eksperta w Biurze Kontroli Komendy Głównej Straży Granicznej z dodatkiem służbowym przyznanym na czas nieokreślony w kwocie wynoszącej miesięcznie 900,90 złotych. W związku z wykonywanymi zadaniami służbowymi rozkazem personalnym Komendanta Głównego Straży Granicznej nr [...] z [...] czerwca 2017 r. ww. od dnia [...] czerwca 2017 r. do dnia [...] czerwca 2017 r. podwyższono dodatek służbowy do kwoty wynoszącej miesięcznie 2.282 złotych. Wobec powyższego jednorazowe, czasowe zwiększenie ww. przyznanego na czas nieokreślony dodatku służbowego wygasło z dniem [...] lipca 2017 r. przez co w parametrach finansowych związanych z zajmowanym przez funkcjonariusza stanowiskiem służbowym nie zostało uwzględnione. W opinii Ministra okolicznością o fundamentalnym znaczeniu pozostaje przy tym fakt, iż rozkaz personalny w przedmiocie zwolnienia ze służby nie stanowi decyzji, na mocy której przyznaje się funkcjonariuszowi uposażenie, czy też składniki do uposażenia. Okoliczności te są bowiem ustalone na podstawie innych, wcześniej wydanych rozstrzygnięć personalnych. Zdaniem organu nie bez znaczenia pozostaje przy tym fakt, iż jak podnosi Komendant Główny Straży Granicznej w stanowisku do wniosku funkcjonariusza z [...] stycznia 2020 r., zwolnienie ww. ze służby w terminie wskazanym przez stronę skutkowałoby - w ocenie przełożonego właściwego w sprawach osobowych - nieuzasadnionym zwiększeniem świadczenia emerytalnego wynikającym z jednorazowego, krótkoterminowego podwyższenia (ponad dwukrotnie) dodatku służbowego. Organ wyjaśnił również, że w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w wadliwej decyzji, lecz orzeka jako organ kasacyjny. W związku z tym w swej decyzji rozstrzyga wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, nie jest władny natomiast rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy (por. B. Adamiak. J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. 6 wydanie. Warszawa 2004. str. 711). Zdaniem organu, jako że przedmiotem zaskarżonego rozkazu personalnego było zwolnienie ze służby, organ w uzasadnieniu rozstrzygnięcia odniósł się do kwestii prawidłowości rozwiązania stosunku służbowego, wskazując bezpośrednio na okoliczności, których zaistnienie było konieczne do zastosowania przesłanki opisanej w art. 45 ust. 3 ustawy o SG. Zarzuty zatem funkcjonariusza ukierunkowane na brak udziału w postępowaniu w przedmiocie zwolnienia ze służby w Straży Granicznej stanowiące naruszenie art. 7 Kpa. organ uznał za bezpodstawne. Brak jest zatem, jak stwierdził Minister, podstaw do uznania, iż rozkaz personalny nr [...] Komendanta Głównego Straży Granicznej z [...] czerwca 2017 r. został wydany z rażącym - w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. - naruszeniem prawa. Minister wskazał również, że nie stwierdził naruszenia przepisów procedury administracyjnej przesądzającej o zastosowaniu pozostałych przesłanek z art. 156 § 1 pkt 1 oraz pkt 3-7 Kpa. warunkujących stwierdzenie nieważności decyzji. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie Ministra wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący. Domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji, której zarzucił naruszenie: 1) art. 7, art. 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa. polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, wyrażającej się zwłaszcza w odmówieniu mocy dowodowej dokumentowi - pisma z [...] czerwca 2017 r. p o. dyrektora Biura Kadr i Szkolenia KG SG [...] M. K. - pomimo, iż dokument ten ma moc dokumentu urzędowego, z czym wiąże się domniemanie istnienia faktów w nim stwierdzonych, co w konsekwencji miało istotny wpływ na uznanie okoliczności prowadzenia postępowania administracyjnego przez Komendanta Głównego Straży Granicznej z rażącym naruszeniem przepisów prawa; 2) art. 8 i art. 107 § 3 Kpa. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności niewyjaśnianie dlaczego organ II instancji odmówił mocy dowodowej dokumentowi wskazanemu w pkt 1; 3) art. 157 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. przez brak wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (rozkazu personalnego nr 3037 z 27 czerwca 2017 r.), w sytuacji gdy z analizy materiału dowodowego w sprawie wynika, iż decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skargi wskazał, że w jego ocenie rozkaz personalny z [...] lipca 2017 r. został wydany z rażącym naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego. Wskazał na dowolną ocenę materiału dowodowego wrażającą się zawłaszcza w odmówieniu mocy dowodowej dokumentowi - pismu z [...] czerwca 2017 r. p.o. dyrektora Biura Kadr i Szkolenia KG SG [...] M. K., zawierającego informację cyt. "Komendant Główny Straży Granicznej w dniu 20 czerwca 2017 r, zgodnie z przysługującym prawem wynikającym z art. 45 ust. 3 ustawy z dnia 12 października 1990 r., o straży granicznej (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz, 305 z późn. zm), podjął decyzję o zwolnieniu Pana ze służby z dniem 15 lipca 2017 roku" i okoliczności z nim związanych, tj. brak zapoznania strony z przedmiotową decyzją - pomimo, iż dokument ten ma moc dokumentu urzędowego, z czym wiąże się domniemanie istnienia faktów w nim stwierdzonych, co w konsekwencji miało istotny wpływ do uznania okoliczności prowadzenia postępowania administracyjnego przez Komendanta Głównego Straży Granicznej z rażącym naruszeniem przepisów prawa. Nadto osoba ([...] SG M. K.) nie posiadająca umocowania prawnego do prowadzenia postępowania administracyjnego (brak upoważnienia) informuje stronę o działaniach podjętych przez organ. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczas zajmowane stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja Ministra odpowiada prawu i wydana została przez właściwy organ. W sprawie tej nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego, jak również przepisy prawa procesowego, w stopniu, który miałby wpływ na wynik sprawy. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest instytucją stanowiącą wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 Kpa. Z tego względu może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 Kpa. Ewentualne zaistnienie wad, o których mowa w tym przepisie ocenia się według stanu faktycznego i prawnego sprawy, istniejącego w dacie wydania decyzji kwestionowanej w postępowaniu nieważnościowym. Zadaniem organu jest ocena decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem obowiązującym w dniu jej wydania. Zgodnie z art. 156 § 1 Kpa. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Stosownie do art. 157 § 1 Kpa., właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ. Stosownie do § 2 ww. artykułu, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Podkreślić należy, że organ, rozpatrując sprawę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, nie rozstrzyga jej ponownie merytorycznie, co oznacza, że nie rozpoznaje ponownie zakończonej sprawy w jej całokształcie, lecz orzeka wyłącznie w kwestii wadliwości kontrolowanej decyzji, w kontekście przesłanek określonych w art. 156 Kpa.. O tym, czy naruszenie prawa jest naruszeniem "zwykłym" czy "rażącym" w rozumieniu powyższego przepisu decyduje przede wszystkim oczywistość jego naruszenia i zakres wpływu tego naruszenia na sposób załatwienia sprawy. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. O rażącym naruszeniu prawa mówić można tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. W konsekwencji traktowanie naruszenia prawa jako rażące może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 1996 r. sygn. akt II SA 565/95). Wskazać należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (vide: wyrok NSA z dnia 28 października 2011 r. sygn. akt I OSK 1888/10, Lex nr 1069632; wyrok NSA z dnia 18 lipca 1994 r. sygn. akt V SA 535/94, ONSA 1995, nr 2, poz. 91; wyrok NSA z dnia 21 października 2010 r. sygn. akt I OSK 28/10, orzeczenia.nsa.gov.pl). Sytuacja taka nie występuje w niniejszej sprawie. Organ nadzoru wskazał przepis prawa, który stanowił podstawę wydania kwestionowanego rozkazu personalnego, a mianowicie art. 45 ustawy o SG, podkreślając w szczególności, że określona przez Komendanta Głównego Straży Granicznej w rozkazie personalnym nr [...] z [...] czerwca 2017 r. data rozwiązania stosunku służbowego mieściła się we wskazanym w ust. 3 ww. przepisu, 3-miesięcznym terminie, bowiem skarżący zgłosił wystąpienie ze służby w dniu [...] czerwca 2017 r., natomiast we wspomnianym rozkazie personalnym wskazano jako datę zwolnienia ze służby dzień [...] lipca 2017 r., a zatem przed upływem trzymiesięcznego terminu liczonego od dnia wniesienia zgłoszenia o wystąpieniu ze służby. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie prezentowany był pogląd, zgodnie z którym względy funkcjonalne przemawiają za uznaniem, iż w art. 45 ust. 3 ustawy o SG chodzi o datę zwolnienia funkcjonariusza ze służby określoną w decyzji organu pierwszej instancji. Termin ten jest zachowany, jeśli w tym terminie mieści się określona w decyzji organu I instancji data zwolnienia (vide m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 1239/12). Uzasadnieniem dla wprowadzenia przez ustawodawcę 3-miesięcznego terminu jest z jednej strony ochrona funkcjonariusza przed nadmiernie odległym wyznaczeniem przez organ daty zwolnienia ze służby, co mogłoby prowadzić do zniweczenia dobrowolnego charakteru służby w Straży Granicznej (art. 34 ust. 1 ustawy o SG), z drugiej zaś strony wzgląd na dobro służby, które może wymagać, aby funkcjonariusz przez czas jakiś wykonywał jeszcze swoje obowiązki służbowe. Funkcja tego przepisu będzie zatem spełniona, jeżeli przyjmie się, że chodzi w nim o termin rozwiązania stosunku służbowego określony w decyzji organu pierwszej instancji. Taka wykładnia gwarantuje zarówno prawa funkcjonariusza, jak i potrzeby służby. Kategoryczne sformułowanie art. 45 ust. 3 ustawy o SG determinuje, iż organ nie ma możliwości wydania innego rozstrzygnięcia niż zwolnienie ze służby. Organowi administracji pozostawiono jednak swobodę w zakresie określenia daty, w jakiej nastąpi zwolnienie funkcjonariusza, z tym zastrzeżeniem, że moment zwolnienia musi zamykać się w okresie do 3 miesięcy od złożenia wniosku (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 1840/11, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 maja 2012 r., sygn. akt VIII SA/Wa 104/12). Co istotne, decyzja o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby ma charakter konstytutywny, bowiem rozwiązuje istniejący dotąd stosunek służbowy. Zatem raport skarżącego o zwolnienie ze służby był dla organu Straży Granicznej o tyle wiążący o ile wyrażał wolę odejścia ze służby. Kwestia zaś terminów, sposobu rozwiązania stosunku służbowego ma drugorzędne znaczenie i może, ale nie musi być przez organ uwzględniona (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 26 października 2017 r., sygn. akt III SA/Gd 754/17). Organ administracyjny, w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w wadliwej decyzji, lecz orzeka jako organ kasacyjny. W związku z tym w swej decyzji rozstrzyga wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, nie jest władny natomiast rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy (por. B. Adamiak. J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. 6 wydanie. Warszawa 2004. str. 71 I). Jak zasadnie stwierdził Minister, jako że przedmiotem kwestionowanego rozkazu personalnego było zwolnienie ze służby, organ Straży Granicznej w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia odniósł się do kwestii prawidłowości rozwiązania stosunku służbowego, wskazując bezpośrednio na okoliczności, których zaistnienie było konieczne do zastosowania przesłanki opisanej w art. 45 ust. 3 ustawy o SG. W konsekwencji jako irrelewantne dla oceny Ministra w postępowaniu wszczętym wnioskiem skarżącego o stwierdzenie nieważności wspomnianego wyżej rozkazu personalnego okazały się być podniesione zarzuty naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, w tym art. 7 Kpa., poprzez brak udziału skarżącego w postępowaniu w przedmiocie zwolnienia ze służby, czy też nieuzwględnienia wniosku o zwolnienie ze służby w podanym przez skarżącego terminie, któremu towarzyszyło przekonanie, że organ bezpodstawnie wydłużając okres zwolnienia go ze służby miał na celu obniżenie przysługujących mu świadczeń, bowiem w przypadku zwolnienia ze służby z dniem [...] czerwca 2017 r. podstawa naliczenia świadczeń emerytalnych byłaby o około 1.300 złotych wyższa niż w przypadku zwolnienia z dniem 15 lipca 2017 r. Tak postawionych i uzasadnionych zarzutów skarżącego Minister nie mógł rozpatrzyć w ramach postępowania zainicjowanego jego wnioskiem o stwierdzenie nieważności rozkazu o zwolnieniu ze służby, gdyż z uwagi na swój charakter sprowadzały się one do okoliczności poprzedzających wydanie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, a nie kwestii nieważnościowych, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa.. Podobnie bez wpływu na prawidłowość zaskarżonej decyzji pozostaje podnoszona przez skarżącego okoliczność nieuwzględnienia w ramach prowadzonego postępowania pisma z [...] czerwca 2017 r. p.o. dyrektora Biura Kadr i Szkolenia KG SG [...] M. K., zawierającego informację, zgodnie z którą Komendant Główny Straży Granicznej wyraził zgodę na zwolnienie skarżącego ze służby z dniem [...] lipca 2017 r. oraz braku zapoznania skarżącego z tym pismem, uznawanego przez niego za decyzję. Należy podkreślić, że wspomniane pismo miało jedynie charakter informacyjny i nie stanowiło rozstrzygnięcia w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby, natomiast decyzja o zwolnieniu skarżącego ze służby zapadła w dniu [...] czerwca 2017 r., od której skarżący nie wniósł odwołania. W związku z tym skarżący nie mógł skutecznie zarzucić, że postępowanie prowadzone było jednostronnie i bez jego udziału, a co za tym idzie uzasadniać w ten sposób zaistnienie przesłanek nieważnościowych. Stwierdzić należy, że poczucie niesprawiedliwości, wywołane u skarżącego treścią rozkazu personalnego organu Straży Granicznej, pozostaje w oderwaniu od istoty sprawy w sytuacji, gdy właściwy organ administracji publicznej, wydając rozstrzygnięcie, oparł je na przepisach obowiązującego prawa. Z kolei subiektywne odczucie skarżącego odnośnie do zapadłego co do istoty rozstrzygnięcia – zwolnienia ze służby – nie może rzutować, zwłaszcza w kontekście nadzwyczajnych trybów weryfikacji rozstrzygnięć, na ocenę poprawności decyzji wydanej w trybie nadzwyczajnym. Wobec powyższego stwierdzić należy, że Minister zasadnie odmówił stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Komendanta Głównego Straży Granicznej nr [...] z [...] czerwca 2017 r. w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby w Straży Granicznej. W tym stanie sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) orzekł o oddaleniu skargi. ----------------------- 12