II SA/Wr 440/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Asesor WSA Wojciech Śnieżyński Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi T. K. i T. K. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji w sprawie danych technicznych dotyczących powierzchni użytkowej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz strony skarżącej kwotę 1014 zł (słownie: jeden tysiąc czternaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Decyzją z [...] VII 2020 r. (nr [...]) D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej "DWINB"), po rozpatrzeniu odwołania T. K. i T. K. (dalej "skarżący"), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie grodzkim J. (dalej "PINB") z [...] I 2018 r. (nr [...]) odmawiającą zmiany decyzji PINB z [...] XI 2017r. (nr [...]) udzielającej pozwolenia na użytkowanie budynku wielorodzinnego [...] przy ul. [...] w J. (działka nr [...], [...]) w zakresie danych technicznych dotyczących powierzchni użytkowej mieszkań. Jak wynika z uzasadnienia powyższej decyzji, decyzja została wydana na skutek wniosku skarżących z [...] XI 2017 r. o zmianę w trybie art. 155 kpa ostatecznej decyzji PINB z [...] XI 2017 r. (nr [...]) w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie budynku wielorodzinnego w zakresie wskazanej tam powierzchni użytkowej mieszkań. Zdaniem wnioskodawców w decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie wskazano błędną ogólną powierzchnię użytkową mieszkań - 867,01 m2, która nie uwzględnia powierzchni antresoli mieszkań na najwyższym piętrze, przy czym prawidłowa powierzchnia wynosi 923,43m2 (wraz z antresolami) i w tym zakresie uzasadniona jest zmiana. DWINB zasygnalizował przy tym, że sprawa na etapie odwoławczym jest rozstrzygana po raz drugi, albowiem pierwotna decyzja z [...] IV 2018 r. (nr [...]) utrzymująca w mocy decyzję PINB, odmawiającą zmiany pozwolenia na użytkowanie, została uchylona w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Wprawdzie tutejszy Sąd wyrokiem z 21 VIII 2018 r. (sygn. akt II SA/Wr 427/18) oddalił skargę na decyzję, jednak Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 24 II 2020 r. (sygn. akt II OSK 3795/18) uchylił wyrok Sądu I instancji oraz decyzję odwoławczą DWINB z [...] IV 2018 r. (nr [...]). DWINB zaznaczył przy tym, że Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił poglądu, jakoby tryb z art. 155 kpa nie mógł znaleźć w okolicznościach sprawy zastosowania, nakazując w ostateczności, by DWINB przeprowadził merytoryczną ocenę wniosku skarżących. W konsekwencji DWINB dokonał takiej analizy, na skutek której podzielił pogląd zawarty w decyzji PINB odmawiającej zmiany pozwolenia na użytkowanie. DWINB podkreślił, że w świetle obowiązujących przepisów nie ma podstaw do zaliczenia powierzchni antresoli do powierzchni użytkowej mieszkania. Powołał się przy tym na art. 2 ust. 1 pkt 7 ustawy z 21 VI 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 611) – dalej jako "UOPL", który jednoznacznie stanowi, że za powierzchnię użytkową nie uznaje się m.in. powierzchni antresoli. Także według Polskiej Normy PN-ISO 9836:1997 powierzchnia użytkowa jest to część powierzchni kondygnacji netto, która odpowiada celom i przeznaczeniu budynku. Nadto DWINB odwołał się do definicji legalnych "antresoli" oraz "kondygnacji" z § 3 pkt 16 i 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 IV 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r. poz. 1065) – dalej: "RWT". Wyjaśnił, że z definicji tych wynika jednoznacznie, że antresola nie jest kondygnacją i stanowi część lokalu mieszkalnego. DWINB stwierdził także, że brak jest podstaw do zmiany rzeczonej decyzji w zakresie wskazanym we wniosku tj. o powierzchnię antresoli 56,42m2, gdyż wskazana powierzchnia nie jest tożsama z podaną w dokumentacji dołączonej do wniosku o pozwolenie na użytkowanie (47,29 m2). Zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 kpa może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej" w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony do tej pory. Postępowanie prowadzone w tym trybie nie jest więc kolejną (trzecią) instancją administracyjną i nie może służyć weryfikacji ustaleń czy też prawidłowości wykładni i subsumcji przepisów zastosowanych przy wydaniu decyzji ostatecznej. W końcowej części DWINB zaznaczył, że powołane przez skarżących poglądy wskazujące na uwzględnianie antresoli w powierzchni użytkowej mieszkania obliczonej dla celów podatkowych nie ma znaczenia w rozstrzyganej sprawie. DWINB powołał się przy tym na wiążącą ocenę w tej kwestii wyrażoną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze na powyższą decyzję skarżący zarzucili: 1) naruszenie art. 2 ust. 1 pkt 7 UOPL w zw. z § 3 pkt 19 RWT oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 i art. 1a ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 12 I 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych, poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe przyjęcie, że powierzchni antresol w lokalu (budynku) nie wlicza się do powierzchni użytkowej lokalu (budynku); 2) naruszenie art. 7, 77 § 1, 80 kpa, poprzez: - brak prawidłowego ustalenia stanu faktycznego w sprawie (w tym pominięcie istotnych okoliczności, iż zatwierdzony projekt budowlany obiektu przewidywał wliczenie powierzchni antresol do powierzchni użytkowej lokali i budynku); - dokonanie błędnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego i poprzestaniu na jedynym dowodzie, którego prawidłowość strona kwestionuje tj. załączniku dołączanym do wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowanie, w którym zawarto błędne wskazanie powierzchni użytkowej mieszkań (zaniżenie powierzchni użytkowej z 923,43 m2 z antresolami do 867,01 m2 bez ujęcia antresol), gdy tymczasem należało wziąć pod uwagę powierzchnię mieszkań wskazywaną w projekcie budowlanym lub dokonać uzupełniającego postępowania dowodowego; 3) naruszenie art. 155 kpa, poprzez brak dokonania zmiany decyzji, pomimo że jest to uzasadnione: - słusznym interesem stron, który przejawia się w utrudnieniu planów inwestycyjnych, w szczególności niezgodność ze stanem faktycznym (rzeczywistym) aktualnie wymienionej w decyzji powierzchni użytkowej lokali utrudnia proces wydzielania i zbywania lokali; - interesem społecznym, rozumianym jako zgodność wydanej decyzji (a następnie również i zaświadczeń o samodzielności lokali oraz wskazywanej w księgach wieczystych powierzchni mieszkań) z rzeczywistym stanem faktycznym, a także interesem fiskalnym władz publicznych (od powierzchni użytkowej lokali zależy podatek od nieruchomości). W uzasadnieniu skargi podkreślono, że w poprzednich decyzjach antresola była uwzględniana przy powierzchni użytkowej. Zresztą w projekcie budowlanym, w oparciu o który wykonano budynek, została ona zaliczona do powierzchni netto, co organy nadzoru powinny uwzględnić. Skarżący zaznaczyli, że w sprawie nie może mieć znaczenia regulacja wynikająca z UOPL, bowiem rozstrzygające znaczenie mają tu przepisy prawa publicznego a nie przepisy prawa cywilnego. W ocenie skarżących antresola jako pomieszczenie przeznaczone na pobyt ludzi (pomieszczenie użytkowe) powinna zostać zaliczona do powierzchni użytkowej. Skoro bowiem według Polskiej Normy PN-ISO 9836:1997 powierzchnia użytkowa to część powierzchni netto, która służy zaspokajaniu potrzeb bezpośrednio związanych z przeznaczeniem budynku (pkt 5.1.7), to antresola musi być tu uwzględniona jako związana z funkcją mieszkalną. W konsekwencji skarżący wnieśli o uchylenie decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II tutejszego Sądu z 10 XII 2020 r. skierowano sprawę na posiedzenie niejawne w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 III 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842, ze zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Stosownie do art. 155 kpa, decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Właściwy organ wydaje wówczas decyzję w sprawie uchylenia lub zmiany dotychczasowej decyzji Należy na wstępie podkreślić, że konieczność merytorycznego rozpatrzenia wniosku skarżących o zmianę pozwolenia na użytkowanie w trybie art. 155 kpa została przesądzona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 II 2020 r. (sygn. akt II OSK 3795/18). Wyrok ten ma w sprawie charakter wiążący, co jednoznacznie wynika z art. 190 ppsa. W rezultacie należało ocenić, czy w okolicznościach sprawy pozwolenie na użytkowanie budynku wielorodzinnego [...], wskazujące powierzchnię użytkową mieszkań jako 867,01 m2 powinno zostać zmienione, poprzez powiększenie powierzchni użytkowej mieszkań o powierzchnię antresol w mieszkaniach na IV kondygnacji (na poddaszu). Jak wynika z art. 59 ust. 1 w zw. z art. 59a ustawy z 7 VII 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.) – dalej jako "PB", a co pominęły organy obu instancji, istotą postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie jest weryfikacja zgodności wykonanych robót budowlanych z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją udzielającą pozwolenia na budowę. Rozwiązania i parametry techniczne wskazane w projekcie budowlanym stanowią zatem dla organów nadzoru budowlanego wzorzec kontroli przeprowadzanej w ramach postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Innymi słowy zatwierdzony projekt budowlany jest wiążący, zaś organy nadzoru budowlanego w ramach postępowania z art. 59 PB nie mogą formułować ocen, które kwestionowałyby treść zatwierdzonego projektu budowlanego. Analogicznie, nie mogą tego również uczynić w ramach postępowania z art. 155 kpa, którego przedmiotem jest zmiana pozwolenia na użytkowanie. W okolicznościach kontrolowanej sprawy zatwierdzony projekt budowlany budynku [...] nie posługuje się wprost pojęciem "powierzchni użytkowej", jednak wyraźnie wskazuje ją w zestawieniu tabelarycznym powierzchni poszczególnych lokali i pomieszczeń budynku. W przypadku mieszkań na poddaszu jest to tabela umieszczona na str. 7 projektu budowlanego, trzecia kolumna od lewej. Wynika z niej jednoznacznie, że powierzchnia antresol została zaliczona do powierzchni użytkowej lokali. W czwartej kolumnie od lewej podane są zaś powierzchnie poszczególnych pomieszczeń (także nieużytkowych) w obrębie budynku, tworzących tzw. "powierzchnię netto" (zob. też projekt budowlany, k. 5, 6). Antresole zaliczone zostały również do "powierzchni netto". W takich uwarunkowaniach wykazywanie przez organy nadzoru, że antresola nie powinna być zaliczana do powierzchni użytkowej lokali stanowi w zasadzie polemikę z ostateczną decyzją udzielającą pozwolenia na budowę i narusza art. 16 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, a w konsekwencji art. 155 kpa w zw. z art. 59 ust. 1 i art. 59a PB. Projekt budowlany dla budynku [...] jednoznacznie dokonuje takiego zaliczenia, zaś organ administracji architektoniczno-budowlanej ostateczną decyzją zatwierdził projekt w tym kształcie. Na etapie postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie, czy też postępowania w sprawie zmiany pozwolenia na użytkowanie w trybie art. 155 kpa, kontestowanie treści zatwierdzonego projektu budowlanego jest niedopuszczalne. Wobec powyższego nie ma już istotnego znaczenia, że stanowisko przyjęte przez PINB i DWINB wskazujące na bezpodstawność uwzględnienia powierzchni antresoli przy obliczaniu powierzchni użytkowej lokalu jest pod względem merytorycznym prawidłowe. Z całą pewnością przy projektowaniu należy stosować Polskie Normy, w tym Polską Normę PN-ISO 9836:1997 dotyczącą wskaźników powierzchniowych i kubaturowych w budownictwie – dalej jako "PN". Jak wynikało z § 6 ust. 4 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 25 IV 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2012 r., poz. 462) – dalej "rozporządzenie", obowiązującego w chwili zatwierdzenia projektu budowlanego dla budynku [...], projekt budowlany należało opracować w języku polskim, stosując zasady wymiarowania oraz oznaczenia graficzne i literowe określone w Polskich Normach wymienionych w załączniku do rozporządzenia lub inne objaśnione w legendzie. Według PN "powierzchnia netto" to powierzchnia obliczona oddzielnie dla każdej kondygnacji, mierzona na poziomie podłogi i ograniczona przez elementy zamykające (pkt 5.1.5.1. i pkt 5.1.5.2). "Powierzchnia użytkowa" to zaś ta część powierzchni netto, która odpowiada celom i przeznaczeniu budynku (pkt 5.1.7.1.). Wynika z tego, że zarówno "powierzchnia netto" jak i stanowiąca jej użytkową część "powierzchnia użytkowa" dotyczyć może wyłącznie powierzchni kondygnacji mierzonej na poziomie podłogi. Antresola zaś z całą pewnością nie jest odrębną kondygnacją, co jednoznacznie wynika z § 3 pkt 19 RWT. Nie jest również częścią podłogi kondygnacji. Skoro tak, to w świetle PN nie powinna być uwzględniana przy obliczaniu powierzchni netto oraz powierzchni użytkowej. Jak jednak wyżej zaznaczono, ocena ta nie ma w okolicznościach sprawy istotnego znaczenia. W ocenie Sądu okoliczność uwzględnienia w zatwierdzonym projekcie budowlanym budynku [...] antresoli przy obliczaniu powierzchni netto oraz powierzchni użytkowej wiąże organy nadzoru budowlanego w postępowaniu w sprawie udzielenia lub zmiany pozwolenia na użytkowanie. Trafny jest więc zarzut skargi wskazujący na naruszenie art. 77 § 1 i art. 80 kpa, poprzez pominięcie przy rozstrzyganiu sprawy rozwiązań i parametrów przyjętych w zatwierdzonym projekcie budowlanym, a w konsekwencji naruszenie art. 155 kpa, polegające na odmowie zmiany pozwolenia na użytkowanie. Zgodzić się również należy z zarzutem skargi dotyczącym naruszenia art. 2 ust. 1 pkt 7 UOPL. Jakkolwiek przepis ten wskazuje wprost, że antresoli nie wlicza się do powierzchni użytkowej lokalu, to jednak jest to norma z zakresu prawa cywilnego ustanowiona dla potrzeb ochrony praw lokatorów oraz określenia zasad gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy. Nie może więc ona znaleźć zastosowania w obrębie stosunków publicznoprawnych dotyczących prawa budowlanego. Z tych samych jednak względów zastosowania w sprawie nie mogą znaleźć rozwiązania przyjęte przez ustawodawcę dla potrzeb sytemu podatkowego, co zresztą jednoznacznie stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny orzekając w niniejszej sprawie. Zarzut skargi podnoszący naruszenie przepisów prawa podatkowego jest zatem niezasadny. Mając powyższe na względzie Sąd orzekł na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i c w zw. z art. 135 ustawy z 30 VIII 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.) – dalej "ppsa", uchylając zarówno decyzję DWINB jak i utrzymaną nią w mocy decyzję PINB, bowiem naruszają one prawo w tożsamym zakresie. Rozpatrując sprawę ponownie organ rozpatrzy jeszcze raz wniosek skarżących biorąc pod uwagę wynikający z art. 155 kpa w zw. art. 59 ust. 1 i art. 59a PB wiążący charakter zatwierdzonego projektu budowlanego. Sąd zaznacza przy tym, że niniejszy wyrok nie przesądza o zasadności wniosku o zmianę pozwolenia na użytkowanie w zakresie dotyczącym wskazanej w nim powierzchni antresoli. Z wniosku bowiem wynika, że łączna powierzchnia antresoli, o jaką należy powiększyć ogólną powierzchnię użytkową mieszkań, wynosi 56,42 m2. Taka powierzchnia antresoli pozostaje jednak w sprzeczności z projektem budowlanym wskazującym powierzchnię 56,57 m2 (zob. projekt budowlany, rysunek "rzut IV kondygnacji – antresola"). Pozostaje również w sprzeczności z rysunkiem "rzut IV kondygnacji – antresola" załączonym do wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, gdzie z kolei łączna powierzchnia antresoli wynosi 47,29 m2. Okoliczność ta będzie wymagała wyjaśnienia w ramach ponownie prowadzonego postępowania. Organ będzie również musiał ocenić, czy za zmianą pozwolenia na użytkowanie w żądanym zakresie przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony w rozumieniu art. 155 kpa. O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 200 oraz art. 205 § 2 ppsa, mając na względzie kierunek rozstrzygnięcia oraz wysokość poniesionych przez skarżących kosztów w łącznej kwocie 1014 zł, na którą składają się: wpis od skargi (500 zł), wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika (480 zł) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (2 x 17 zł).