III SA/Łd 450/22

SENTENCJA Dnia 6 października 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Alberciak Sędziowie Sędzia WSA Paweł Dańczak (spr.) Sędzia NSA Janusz Nowacki po rozpoznaniu w dniu 6 października 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Powiatu Łęczyckiego z dnia 1 kwietnia 2009 roku nr XXIX/218/2009 w przedmiocie regulaminu wynagradzania nauczycieli szkół i placówek prowadzonych przez Powiat Łęczycki 1) stwierdza nieważność § 4 ust. 2, 3 i 4, § 5 ust. 4, § 9 pkt 3 lit. c i d, § 10 ust. 1 lit. e, ust. 2 i ust. 4, § 13 ust. 2 i 3, § 15 ust. 2 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały; 2) zasądza od Powiatu Łęczyckiego na rzecz Wojewody Łódzkiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE W dniu 1 kwietnia 2009 r. Rada Powiatu Łęczyckiego, działając na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 i art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) w związku z art. 30 ust. 6 i ust. 6a ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (t.j. Dz.U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674 ze zm.) oraz zgodnie z art. 5 pkt 1a i art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 110, poz. 1255 z późn. zm.) i rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 stycznia 2005 r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagradzania za pracę w dniu wolnym od pracy (Dz.U. Nr 22, poz. 181 ze zm.), podjęła uchwałę nr XXIX/218/2009 w sprawie ustalenia regulaminu wynagradzania nauczycieli szkół i placówek prowadzonych przez Powiat Łęczycki. Regulamin wynagradzania nauczycieli szkół i placówek prowadzonych przez Powiat Łęczycki stanowi załącznik nr 1 do uchwały. Wojewoda Łódzki, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na powyższą uchwałę, w zakresie: 1. § 4 ust. 2 i 3, § 5 ust. 4 oraz § 10 ust. 4 Regulaminu wynagradzania nauczycieli szkół i placówek prowadzonych przez Powiat Łęczycki, zarzucając tym przepisom istotne naruszenie prawa, tj. art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2021 r. poz. 1762 z późn. zm.); 2. § 4 ust. 4, § 13 ust. 2 Regulaminu w zakresie wyrazów "którzy w danym miesiącu przepracowali, co najmniej 40 godzin w warunkach określonych w pkt 1" oraz § 13 ust. 3 Regulaminu, zarzucając tym przepisom istotne naruszenie prawa, tj. art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Karta Nauczyciela; 3. § 9 pkt 3 lit. c i d oraz § 10 ust. 1 lit. e i ust. 2 Regulaminu, zarzucając tym przepisom istotne naruszenie prawa, tj. art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Karta Nauczyciela oraz § 6 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 stycznia 2005 r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego za pracę w dniu wolnym od pracy (Dz. U. z 2014 r. poz. 416 z późn. zm.); 4. § 15 ust. 2 Regulaminu, zarzucając temu przepisowi istotne naruszenie prawa, tj. art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Karta Nauczyciela. W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że regulacje zawarte w § 4 ust. 2 i 3, § 5 ust. 4 oraz § 10 ust. 4 Regulaminu są sprzeczne z art. 39 ust. 1 ustawy Karta Nauczyciela, w którym wprost określono, że zmiana wysokości wynagrodzenia z innych przyczyn (w tym w przypadku otrzymania dodatku funkcyjnego i dodatku motywacyjnego) następuje z pierwszym dniem najbliższego miesiąca kalendarzowego, jeżeli inne przyczyny nie nastąpiły od pierwszego dnia danego miesiąca kalendarzowego. Tym samym Rada Powiatu Łęczyckiego dokonała niedozwolonej modyfikacji przepisów ustawowych. Strona skarżąca zauważyła przy tym, że art. 39 ust. 1 ustawy Karta Nauczyciela nie musi wprost wymieniać dodatku funkcyjnego lub dodatku motywacyjnego, skoro zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2 tej ustawy dodatki te stanowią składniki wynagrodzenia nauczycieli. Następnie w skardze podniesiono, że przepisy § 4 ust. 4 oraz § 13 ust. 2 i 3 Regulaminu stanowią przekroczenie zakresu upoważnienia zawartego w art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Karta Nauczyciela, który upoważnia organ prowadzący szkołę do określenia wysokości stawek dodatków oraz szczegółowych warunków przyznawania tych dodatków. W tym upoważnieniu nie mieści się kompetencja do określenia kto i kiedy zachowuje prawo do dodatków, a kiedy je traci. Takie stanowisko jest powszechnie przyjmowane w orzecznictwie sądów administracyjnych. Określenie przez Radę Powiatu Łęczyckiego, że dodatek funkcyjny nie przysługuje w okresie nieusprawiedliwionej nieobecności w pracy, w okresie stanu nieczynnego i urlopów dla poratowania zdrowia, a także że dodatek za pracę w warunkach uciążliwych przysługuje po przepracowaniu co najmniej 40 godzin w takich warunkach stanowi przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego. Odnosząc się do regulacji zawartych w § 9 pkt 3 lit. c i d oraz § 10 ust. 1 lit. e i ust. 2 Regulaminu, strona skarżąca wyjaśniła, że delegację do wprowadzenia dodatku motywacyjnego dla nauczycieli stanowi art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Karta Nauczyciela. Ogólne warunki przyznawania nauczycielom dodatku motywacyjnego zawiera § 6 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 stycznia 2005 r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagradzania za pracę w dniu wolnym od pracy. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych w uchwałach można określić szczegółowe warunki przyznawania tego dodatku, jednak muszą one wynikać z ogólnych kryteriów przyjętych w wymienionym powyżej rozporządzeniu. W zaskarżonej uchwale Rada Powiatu Łęczyckiego przyjęła szczegółowe warunki przyznawania dodatku motywacyjnego. W ocenie strony skarżącej rolą Rady Powiatu Łęczyckiego było uszczegółowienie ogólnych warunków wymienionych przez prawodawcę, a nie ustanowienie nowych. Wzbogacanie własnego warsztatu pracy, prawidłowe prowadzenie dokumentacji szkolnej, rzetelne i terminowe wywiązywanie się z poleceń służbowych i powierzonych obowiązków, systematyczny nadzór pedagogiczny czy też szczególna dbałość o stan materialny szkoły oraz skuteczna współpraca z Zarządem Powiatu w celu zbilansowania kosztów funkcjonowania placówki z subwencją oświatową należą do podstawowych obowiązków związanych z pracą odpowiednio nauczyciela lub dyrektora i w żaden sposób nie wynikają z ogólnych warunków przyznawania dodatku motywacyjnego zawartych w § 6 ww. rozporządzenia. W związku z powyższym uzależnienie od nich przyznania dodatku motywacyjnego pozostaje w sprzeczności z przepisami rozporządzenia, a także stanowi przekroczenie delegacji zawartej w art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Karta Nauczyciela. Ponadto w ocenie strony skarżącej w § 15 ust. 2 Regulaminu doszło do przekroczenia zakresu upoważnienia zawartego w art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Karta Nauczyciela. Norma kompetencyjna zawarta w powyższym przepisie upoważnia bowiem wyłącznie do określenia warunków obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe. To, czy nauczycielowi przysługuje prawo do wynagrodzenia za godziny ponadnormatywne zrealizowane czy niezrealizowane wynika wprost z przepisów ustawy i organ prowadzący szkołę nie ma tym zakresie kompetencji. W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu Łęczyckiego wniosła o jej odrzucenie oraz rozstrzygnięcie o kosztach postępowania stosownie do norm przepisanych. Rada Powiatu wyjaśniła, że Zarząd Powiatu rozpoczął procedurę wprowadzenia zmian do zaskarżonej uchwały. Po zakończeniu prac nad nowym projektem Regulaminu wynagradzania nauczycieli szkół i placówek prowadzonych przez Powiat Łęczycki oraz dokonaniu uzgodnień ze związkami zawodowymi projekt regulaminu zostanie przedłożony do uchwalenia Radzie Powiatu Łęczyckiego. Organ zauważył, że zaskarżona uchwała podjęta była ponad trzynaście lat temu i podlegała uzgodnieniom z właściwymi związkami zawodowymi zgodnie z art. 30 ust. 6a ustawy Karty Nauczyciela. Stosownie do treści art. 78 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym uchwała była przedłożona w terminie organowi nadzoru. Wojewoda Łódzki badał jej legalność, nie wniósł do niej zastrzeżeń, a następnie przekazano ją do publikacji jako akt prawa miejscowego. Zgodność z prawem powyższej uchwały była badana jeszcze dwukrotnie po dokonywanych w niej zmianach w dniu 31 sierpnia 2012 r. uchwałą Rady Powiatu Łęczyckiego Nr XXI/168/2012 oraz w dniu 21 października 2019 r. uchwałą Rady Powiatu Nr XIII/77/19. Uchwały podlegały ocenie organu nadzoru i przekazane zostały do publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego. W ocenie Rady Powiatu skarga wniesiona w niniejszej sprawie winna zostać odrzucona ze względu na naruszenie przez skarżącego przepisu art. 79 ust. 2 w związku z art. 79 ust. 5 i art. 81 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 61 § 4 i art. 10 § 1 k.p.a. z powodu niedopełnienia obowiązku zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania i pominięcie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Wniesienie skargi po wielu latach obowiązywania uchwały winno być poprzedzone zawiadomieniem o wszczęciu postępowania ze względu na wagę problemu i skutki organizacyjno-finansowe dla budżetu powiatu i adresatów norm prawnych. Starosta Łęczycki uzyskałby wówczas czas na niezbędne konsultacje i uzgodnienia w powyższej sprawie, a tym samym przygotowanie projektu nowego regulaminu wynagradzania nauczycieli szkół i placówek oświatowych. Zdaniem organu gminy brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania stanowi naruszenie przepisów postępowania W piśmie procesowym z 19 lipca 2022 r. pełnomocnik strony skarżącej podtrzymał stanowisko zawarte w skardze oraz podniósł, że w sprawie nie występują przesłanki do odrzucenia skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie zaś do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do treści art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności W rozpoznawanej sprawie kontroli Sądu poddana została uchwała Rady Powiatu Łęczyckiego z 1 kwietnia 2009 r. Nr XXIX/218/2009 w sprawie ustalenia regulaminu wynagradzania nauczycieli szkół i placówek prowadzonych przez Powiat Łęczycki, podjęta na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 i art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) w związku z art. 30 ust. 6 i ust. 6a ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (t.j. Dz.U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674 ze zm.) oraz zgodnie z art. 5 pkt 1a i art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 110, poz. 1255 z późn. zm.) i rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 stycznia 2005 r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagradzania za pracę w dniu wolnym od pracy (Dz.U. Nr 22, poz. 181 ze zm.). W pierwszej kolejności wskazać należy, że w niniejszej sprawie skarga została wniesiona prawidłowo w oparciu o przepis art. 81 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, który stanowi, że po upływie terminu wskazanego w art. 79 ust. 1 (30 dni od dnia doręczenia uchwały) organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały organu powiatu. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Niezasadny jest wniosek organu powiatu o odrzucenie skargi ze względu na naruszenie przez skarżącego przepisu art. 79 ust. 2 w związku z art. 79 ust. 5 i art. 81 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 61 § 4 i art. 10 § 1 k.p.a. z powodu niedopełnienia obowiązku zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania i pominięcie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. W tym zakresie wyjaśnić należy, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały, o którym mowa w art. 79 ustawy o samorządzie powiatowym, organ nadzoru wszczyna z urzędu, o czym zawiadamia organ danej jednostki samorządu terytorialnego. Natomiast brak zawiadomienia tego organu o wszczęciu postępowania stanowi naruszenie przepisów postępowania, które może mieć wpływ na wynik sprawy. Kwestię tę ostatecznie rozstrzygnął Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 21 października 2002 r. sygn. akt OPS 9/02. Niemniej jednak zaskarżenie uchwały do sądu administracyjnego na podstawie art. 81 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym stanowi inne, całkowicie odrębne postępowanie, które jest już postępowaniem przed sądami administracyjnymi uregulowanym w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wbrew stanowisku organu powiatu zawartemu w odpowiedzi na skargę do tego postępowania nie ma odpowiedniego zastosowania art. 61 § 4 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. W związku z powyższym wnosząc skargę w oparciu o art. 81 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym organ nadzoru nie miał obowiązku zawiadamiać organu powiatu o zamiarze zaskarżenia kwestionowanej uchwały do sądu administracyjnego. Następnie wskazania wymaga, że przesłanki nieważności aktu organu powiatu określone zostały w art. 79 ust. 1 zd. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, co wynika z treści art. 79 ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym. Ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania sankcji nieważności uchwały rady powiatu. Brak ustawowego zdefiniowania naruszenia prawa, które może powstać poprzez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy powiatu, stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA: z 11 lutego 1998 r. sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z 8 lutego 1996 r. sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Natomiast naruszenia o charakterze nieistotnym są jedynie przesłanką do wskazania, że akt został wydany z naruszeniem prawa, ale nie stanowią przesłanki do stwierdzenia jego nieważności. Przypomnieć należy, że stosownie do 40 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym rada powiatu jest upoważniona do stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze powiatu na podstawie upoważnień ustawowych. W świetle art. 87 ust. 2 Konstytucji RP akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Akt prawa miejscowego jest zatem aktem stanowienia prawa (aktem normatywnym) mającym charakter podustawowy. Akt ten jako akt prawa powszechnie obowiązującego zawiera normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym i obejmuje swoim zasięgiem wszystkie podmioty funkcjonujące na obszarze jego obowiązywania. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Normy o charakterze generalnym to normy nie odnoszące się do indywidulanie oznaczonych podmiotów, lecz do pewnej kategorii potencjalnych adresatów. Określają one adresata poprzez wskazanie cech, nie zaś poprzez ich wymienienie z imienia (nazwy). Abstrakcyjność normy wyraża się natomiast w tym, że nakazywanie, zakazywanie lub dozwolone postępowanie ma mieć miejsce w pewnych z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą więc dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą zaś konsumować się przez jednorazowe zastosowanie (por. wyroki NSA: z 20 września 2022 r. sygn. akt III OSK 3662/21, z 19 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2048/17, z 10 września 2018 r. sygn. akt II OSK 2353/16, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA). Zawarte w zaskarżonej uchwale normy prawne niewątpliwie mają charakter norm generalnych, bowiem odnoszą do kwestii wynagrodzenia wszystkich nauczycieli szkół i placówek prowadzonych przez Powiat Łęczycki. Wskazane normy nie są skierowane do indywidulanie oznaczonego adresata, lecz do pewnej kategorii potencjalnych adresatów. Jednocześnie normy ustanowione w zaskarżonej uchwale, obejmując swymi postanowieniami sytuacje powtarzalne, mają charakter abstrakcyjny. Przedmiotowa uchwała stanowi zatem akt prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie powiatowym. W związku z powyższym wskazać również należy, że zgodnie z zasadą praworządności wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej mają obowiązek działania w granicach i na podstawie obowiązującego prawa. Wskazana regulacja zawiera normę zakazującą domniemywania kompetencji organu i tym samym nakazuje, by wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej. Normy upoważniające powinny być interpretowane w sposób ścisły i literalny. Zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Każda norma kompetencyjna musi być interpretowana i realizowana tak, aby nie naruszała innych przepisów aktów prawnych wyższego rzędu. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego oraz działania w granicach i na podstawie prawa, z uwzględnieniem przepisów regulujących daną dziedzinę. Przepis ustawy ustanawiający upoważnienie do wydania aktu organu jednostki samorządu terytorialnego podlega zatem ścisłej wykładni językowej i nie może prowadzić do objęcia zakresem upoważnienia materii w nim niewymienionych w drodze wykładni celowościowej (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 25 maja 1998 r., sygn. K 19/97, OTK ZU nr 4/1998 r., poz. 48, s. 262). Regulacje zawarte w akcie organu jednostki samorządu terytorialnego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Za niedopuszczalne uznać należy zarówno pomijanie przez radę powiatu (gminy) materii przekazanej temu organowi do uregulowania na mocy delegacji ustawowej, jak również modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu, co możliwe jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego. Organ jednostki samorządu terytorialnego nie ma zatem prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w przepisie upoważniającym, ani też podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznacza to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Odnieść to należy zarówno do zakresu spraw, które mają być objęte aktem wydanym na podstawie normy upoważniającej, ale także do kwestii związanych z zakazem obejmowania, zastępowania czy też zmieniania nim materii ustawowej i zamieszczania w nim przepisów sprzecznych z ustawą. Każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie ustawowe należy uznać za naruszenie normy upoważniającej i zarazem naruszenie konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Tego rodzaju wykroczenie przez organ uchwałodawczy poza granice upoważnienia ustawowego do wydawania aktu jednostki samorządu terytorialnego należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością wadliwego przepisu prawa miejscowego (por. wyroki NSA: z 23 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 3140/13, z 7 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 170/10, z 10 listopada 2009 r. sygn. akt II OSK 1256/09, z 30 września 2009 r. sygn. akt II OSK 1077/09, dostępne w CBOSA). Zaskarżona uchwała została wydana na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 30 ust. 6 ustawy Karta Nauczyciela, zgodnie z którym organ prowadzący szkołę będący jednostką samorządu terytorialnego, uwzględniając przewidywaną strukturę zatrudnienia, określa dla nauczycieli poszczególnych stopni awansu zawodowego, w drodze regulaminu: 1) wysokość stawek dodatków, o których mowa w ust. 1 pkt 2, oraz szczegółowe warunki przyznawania tych dodatków, z zastrzeżeniem art. 33 i 34, 2) szczegółowe warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw, z zastrzeżeniem art. 35 ust. 3, 3) wysokość i warunki wypłacania składników wynagrodzenia, o których mowa w ust. 1 pkt 4, o ile nie zostały one określone w ustawie lub w odrębnych przepisach - w taki sposób, aby średnie wynagrodzenia nauczycieli, składające się ze składników, o których mowa w ust. 1, odpowiadały na obszarze działania danej jednostki samorządu terytorialnego co najmniej średnim wynagrodzeniom nauczycieli, o których mowa w ust. 3. W powołanym przepisie ustawy ustawodawca określił, jakie kwestie powierzył organowi prowadzącemu szkołę do uregulowania w drodze regulaminu, zakreślając jednocześnie granice upoważnienia. Rację ma skarżący, że regulacje zawarte w § 4 ust. 4 oraz § 13 ust. 2 i 3 Regulaminu wynagradzania nauczycieli szkół i placówek prowadzonych przez Powiat Łęczycki stanowią przekroczenie zakresu upoważnienia, o którym mowa w art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Karta Nauczyciela. W § 4 ust. 4 Regulaminu Rada Powiatu określiła, że dodatek funkcyjny nie przysługuje w okresie nieusprawiedliwionej nieobecności w pracy, w okresie stanu nieczynnego i urlopów dla poratowania zdrowia. Z kolei w treści § 13 ust. 2 i 3 Regulaminu wskazała, że dodatek za uciążliwość pracy przysługuje nauczycielom, którzy w danym miesiącu przepracowali, co najmniej 40 godzin w warunkach określonych w pkt 1 i wynosi 5%. Dodatek za uciążliwość pracy nie przysługuje w okresie nieusprawiedliwionej nieobecności w pracy, w okresach, za które nie przysługuje wynagrodzenie zasadnicze, oraz od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym nauczyciel zaprzestał wykonywania pracy. W powyższym zakresie wskazać trzeba, że dodatek funkcyjny oraz dodatek za uciążliwe warunki pracy są jednym ze składników wynagrodzenia, przewidzianych w art. 30 ust. 1 ustawy Karta Nauczyciela. W świetle art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy organ prowadzący szkołę określa dla nauczycieli poszczególnych stopni awansu zawodowego, w drodze regulaminu, wysokość stawek dodatków oraz szczegółowe warunki przyznawania tych dodatków. Zawarte w tym przepisie upoważnienie w żadnym przypadku nie oznacza jednak, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może decydować kto i kiedy zachowuje prawo do dodatków, a kiedy je traci. Podstawy przyznania tych składników wynagrodzenia powinny być ustalane tylko na podstawie ustawy Karta Nauczyciela i Kodeksu pracy. Określenie warunków nabycia oraz utraty prawa do wynagrodzenia nie leży więc w kompetencjach organu samorządu terytorialnego. Kompetencje organu prowadzącego szkołę odnośnie dodatków ograniczają się do określenia wysokości stawek tych dodatków i szczegółowych warunków ich przyznawania. Innych kompetencji w tym zakresie nie należy domniemywać. Skoro bowiem uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego wydawana na podstawie art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela stanowi konstytucyjnie określone źródło obowiązującego prawa, jako akt prawa miejscowego (art. 94 Konstytucji RP), to zakres normatywnej treści tego aktu nie może w jakikolwiek sposób wykraczać poza ustawowo określony zakres treści przekazanych przez ustawodawcę do unormowania przez radę gminy (powiatu) nawet w przypadku, gdy jakiekolwiek treści uchwały rady gminy (powiatu) nie pozostają w sprzeczności z normami ustawowymi (por. m.in. wyroki WSA we Wrocławiu: z 21 sierpnia 2008 r. sygn. IV SA/Wr 294/08, z 17 września 2008 r. sygn. IV SA/Wr 281/08, z 10 lipca 2008 r. sygn. akt IV SA/Wr 179/08, dostępne w CBOSA). Zasadnym jest również zarzut istotnego naruszenia prawa treścią § 9 pkt 3 lit. c i d oraz § 10 ust. 1 lit. e i ust. 2 Regulaminu. W tym zakresie wskazać należy, że w § 9 pkt 3 lit. c i d Regulaminu Rada Powiatu określiła, że warunkiem przyznania nauczycielom dodatku motywacyjnego jest efektywne wypełnianie zadań i obowiązków związanych z powierzonym stanowiskiem, a w szczególności: prawidłowe prowadzenie dokumentacji szkolnej, rzetelne i terminowe wywiązywanie się z poleceń służbowych i powierzonych obowiązków. Natomiast w § 10 ust. 1 lit. e i ust. 2 Regulaminu organ stanowiący postanowił, że do kryteriów przyznawania dodatku motywacyjnego dla dyrektora szkoły lub placówki należą systematyczny nadzór pedagogiczny, szczególna dbałość o stan materialny szkoły oraz skuteczna współpraca z Zarządem Powiatu w celu zbilansowania kosztów funkcjonowania placówki z subwencją oświatową. Wskazać należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko, że szczegółowe warunki przyznawania dodatku motywacyjnego, o których mowa w delegacji z art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Karta Nauczyciela, muszą wynikać z ogólnych kryteriów przyjętych w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z 31 stycznia 2005 r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagradzania za pracę w dniu wolnym od pracy (por. m.in. wyroki WSA: w Krakowie z 9 marca 2010 r. sygn. akt III SA/Kr 1007/09 i w Łodzi z 7 sierpnia 2020 r. sygn. akt III SA/Łd 96/20). Stosownie do § 6 rozporządzenia z 31 stycznia 2005 r. do ogólnych warunków przyznawania nauczycielom dodatku motywacyjnego należą: 1) osiągnięcia w realizowanym procesie dydaktycznym; 2) osiągnięcia wychowawczo-opiekuńcze; 3) wprowadzanie innowacji pedagogicznych, skutkujących efektami w procesie kształcenia i wychowania; 4) zaangażowanie w realizację czynności i zajęć, o których mowa w art. 42 ust. 2 pkt 2 Karty Nauczyciela; 5) szczególnie efektywne wypełnianie zadań i obowiązków związanych z powierzonym stanowiskiem; 6) realizowanie w szkole zadań edukacyjnych, wynikających z przyjętych przez organ prowadzący priorytetów w realizowanej lokalnej polityce oświatowej. Treść przytoczonego przepisu rozporządzenia prowadzi do wniosku, że przesłanką przyznania dodatku motywacyjnego jest osiągnięcie ponadprzeciętnych (nadzwyczajnych), w sensie pozytywnym, efektów w pracy pedagogicznej nauczyciela. Wskazują na to sformułowania użyte w § 6 rozporządzenia takie jak "osiągnięcia", "wprowadzenie innowacji pedagogicznych". "zaangażowanie w realizację czynności i zajęć" czy "szczególnie efektywne wypełnianie zadań i obowiązków". Tym samym należy przyjąć, że dodatek motywacyjny przysługuje za dodatkowe i nadzwyczajne efekty pracy nauczycielskiej, nie zaś za normalne (standardowe) wykonywanie podstawowych obowiązków nauczyciela. W świetle powyższego uprawnionym jest stwierdzenie, że dodatek motywacyjny przysługuje nauczycielom wyróżniającym się w stosunku do pozostałych nauczycieli osiągnięciami w jakiejś dziedzinie bądź zaangażowaniem czy też wprowadzeniem innowacji. W ocenie Sądu warunki przyznania nauczycielom dodatku motywacyjnego określone w § 9 pkt 3 lit. c i d oraz § 10 ust. 1 lit. e i ust. 2 Regulaminu wynagradzania nauczycieli szkół i placówek prowadzonych przez Powiat Łęczycki stanowią podstawowe obowiązki każdego nauczyciela i nie wynikają z ogólnych warunków przyznawania dodatku motywacyjnego określonych w § 6 wymienionego wyżej rozporządzenia. Stosowanie powyższych zapisów załącznika nr 1 do uchwały prowadziłoby do sytuacji, w której dodatek motywacyjny przysługiwałby za wykonywanie normalnych obowiązków nauczyciela, co jest sprzeczne z ogólnymi warunkami przyznawania tego dodatku określonymi w § 6 rozporządzenia. Stwierdzić zatem należy, że warunki przyznania dodatku motywacyjnego sformułowane w zakwestionowanych przez skarżącego zapisach Regulaminu nie wynikają z ogólnych warunków przyznawania nauczycielom dodatku motywacyjnego, o których mowa w § 6 rozporządzenia 31 stycznia 2005 r., co oznacza, że są sprzeczne z obowiązującymi przepisami wykonawczymi, a ponadto zostały uchwalone z przekroczeniem delegacji ustawowej zawartej w art. 30 ust. 6 pkt 1 Karty Nauczyciela. Na uwzględnienie zasługuje również zarzut przekroczenia zakresu upoważnienia ustawowego regulacją zawartą w § 15 ust. 2 Regulaminu, zgodnie z którą liczba godzin ponadwymiarowych, za które przysługuje wynagrodzenie w tygodniach, w których przypadają dni usprawiedliwionej nieobecności w pracy nauczyciela lub w dni ustawowo wolne od pracy oraz w tygodniach, w których zajęcia rozpoczynają się lub kończą w środku tygodnia, nie może być większa niż liczba godzin przydzielonych w planie organizacyjnym. W świetle art. 30 ust. 6 pkt. 2 ustawy Karta Nauczyciela organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ma jedynie kompetencje do określenia szczegółowych warunków obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw, z zastrzeżeniem art. 35 ust. 3. W treści wskazanego przepisu nie postawiono swobody organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego do przyjęcia własnych, odmiennych uregulowań. W ramach przyznanych ustawą kompetencji nie mieści się upoważnienie do decydowania o zachowaniu lub utracie przez nauczyciela prawa do wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe. Tym samym określenie przypadków, w których nauczycielowi nie przysługuje prawo do wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe nie mieści się w granicach wymienionego upoważnienia ustawowego. Nie można uznać, iż wskazanie przez uchwałodawcę przypadków, w których wynagrodzenie nie przysługuje, stanowi określenie warunków (szczegółowych) obliczania i wypłacania wynagrodzenia. Gdyby wolą ustawodawcy było umożliwienie organom prowadzącym szkołę decydowania o nabywaniu i utracie prawa do wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe, to uczyniłby to wprost, w sposób wyraźny i niebudzący wątpliwości. W tym zakresie Sąd podziela stanowisko przyjęte w wyroku NSA z 3 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 1873/07 oraz wyrokach WSA: w Poznaniu z 21 maja 2020 r. sygn. akt II SA/Po 202/10, w Gliwicach z 31 sierpnia 2010 r. sygn. akt IV SA/Gl 143/10 i z 27 listopada 2009 r. sygn. akt IV SA/Gl 364/09, we Wrocławiu z 17 września 2010 r. sygn. akt IV SA/Wr 257/10 i WSA w Kielcach z 18 lipca 2008 r. sygn. akt II SA/Ke 271/08. W treści § 15 ust. 2 Regulaminu określono sytuację, w której nauczycielom nie przysługuje wynagrodzenie za godziny ponadwymiarowe w tygodniach, w których przypadają dni usprawiedliwionej nieobecności w pracy nauczyciela lub w dni ustawowo wolne od pracy oraz w tygodniach, w których zajęcia rozpoczynają się lub kończą w środku tygodnia. Upoważnienie ustawowe, o którym mowa w art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Karta Nauczyciela nie zawierało delegacji do decydowania, kiedy nauczycielowi nie przysługuje wynagrodzenie za godziny ponadwymiarowe. Jak już wyżej wskazano w wymienionym przepisie mieści się tylko upoważnienie do ustalania warunków obliczania i wypłacania (wydawania) należnych kwot. Natomiast sama kwestia przysługiwania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe regulowana jest przepisami rangi ustawowej. Z tego względu przepis § 15 ust. 2 Regulaminu został wydany z naruszeniem delegacji określonej w art. 30 ust. 6 pkt 2 Karty Nauczyciela. Odnosząc się z kolei do zarzutu istotnego naruszenia prawa treścią § 4 ust. 2 i 3, § 5 ust. 4 oraz § 10 ust. 4 Regulaminu zgodzić się trzeba z organem nadzoru, że wskazane regulacje są sprzeczne z art. 39 ust. 1 ustawy Karta Nauczyciela. W § 4 ust. 2 i 3 prawodawca lokalny określił, że dodatek funkcyjny przysługuje z pierwszym dniem miesiąca następującego po miesiącu, w którym powierzono stanowisko lub funkcję. Jeżeli powierzenie stanowiska lub funkcji nastąpiło pierwszego dnia miesiąca, dodatek przysługuje od tego dnia. Dodatek funkcyjny przestaje przysługiwać z pierwszym dniem miesiąca następującego po miesiącu, w którym nauczyciel zaprzestał pełnienia obowiązków związanych z powierzonym stanowiskiem lub funkcją w związku z upływem okresu powierzenia tego stanowiska lub tej funkcji, wcześniejszego odwołania lub z innych przyczyn, a jeżeli zaprzestanie pełnienia obowiązków nastąpiło pierwszego dnia miesiąca - od tego dnia. W myśl § 5 ust. 4 Regulaminu dodatek funkcyjny, w stawce ustalonej dla dyrektora szkoły, przysługuje wicedyrektorowi szkoły, od pierwszego dnia miesiąca następującego po trzech miesiącach zastępstwa. Zgodnie z § 10 ust. 4 Regulaminu dodatek motywacyjny nie przysługuje od pierwszego dnia miesiąca po miesiącu, w którym dyrektor zaprzestał pełnienia funkcji lub korzysta z urlopu dla poratowania zdrowia. W wypadku zaprzestania pełnienia obowiązków dyrektora od pierwszego dnia miesiąca, dodatek motywacyjny nie przysługuje od tego dnia. Powyżej przytoczone zapisy Regulaminu określają, od kiedy przysługuje dodatek funkcyjny oraz z jakim dniem przestają przysługiwać dodatki funkcyjny i motywacyjny. Natomiast art. 39 ust. 1 zd. drugie ustawy Karta Nauczyciela stanowi, że zmiana wysokości wynagrodzenia z innych przyczyn niż uzyskanie kolejnego stopnia awansu zawodowego następuje z pierwszym dniem najbliższego miesiąca kalendarzowego, jeżeli inne przyczyny nie nastąpiły od pierwszego dnia danego miesiąca kalendarzowego. Zestawienie brzmienia § 4 ust. 2 i 3, § 5 ust. 4 oraz § 10 ust. 4 Regulaminu z treścią art. 39 ust. 1 zd. drugie ustawy Karta Nauczyciela prowadzi do wniosku, że regulacje te w istocie odnoszą się do tych samych kwestii, tj. określenia daty początkowej oraz końcowej przysługiwania prawa do wynagrodzenia nauczycieli. W tym zakresie wskazać należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dopuszcza się w drodze wyjątku możliwość powtarzania w akcie prawa miejscowego zapisów ustawowych, o ile takie powtórzenie ma charakter dosłowny i jeżeli jest to uzasadnione względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, stanowiąc określenie materii, która jest regulowana aktem prawa miejscowego, jednakże i w takich sytuacjach winno się raczej poprzestać na odesłaniu do odpowiednich uregulowań ustawowych, celem uniknięcia ewentualnych istotnych wątpliwości interpretacyjnych co do tego, w jakim brzmieniu dana norma prawna (przytoczonym czy następnie zmienionym) obowiązuje na gruncie danego aktu prawa miejscowego (por. wyrok NSA z 5 kwietnia 2013 r. sygn. akt II GSK 2114/11, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 4 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Go 132/18, wyroki WSA w Poznaniu z: 10 grudnia 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 746/14, z 22 kwietnia 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 1284/14 i z 14 czerwca 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 431/18, dostępne w CBOSA). Wskazane zapisy § 4 ust. 2 i 3, § 5 ust. 4 oraz § 10 ust. 4 Regulaminu nie stanowią dosłownego powtórzenia przepisów ustawowych. Odnoszą się bowiem jedynie do dodatku funkcyjnego i motywacyjnego oraz precyzują początek i koniec terminu przysługiwania prawa do tych dodatków poprzez wskazanie konkretnych okoliczności, które powodują zmianę wysokości wynagrodzenia. Z tego względu nie można uznać tych zapisów regulaminu za dozwolone powtórzenie w akcie prawa miejscowego zapisów ustawowych. Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że w treści § 4 ust. 2 i 3, § 5 ust. 4 oraz § 10 ust. 4 Regulaminu dokonano niedozwolonej modyfikacji przepisu art. 39 ust. 1 zd. drugie ustawy Karta Nauczyciela, co stanowi przekroczenie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 30 ust. 6 pkt 1 i 2 tej ustawy. Reasumując, w ocenie Sądu kwestionowana uchwała w części obejmującej zaskarżone przez Wojewodę Łódzkiego postanowienia § 4 ust. 2, 3 i 4, § 5 ust. 4, § 9 pkt 3 lit. c i d, § 10 ust. 1 lit. e, ust. 2 i ust. 4, § 13 ust. 2 i 3, § 15 ust. 2 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały nie odpowiada przepisom prawa, bowiem wykracza poza zakres ustawowego upoważnienia i w sposób niedozwolony modyfikuje regulację ustawową. Powyższe stanowi istotne naruszenie prawa i obliguje Sąd do stwierdzenia nieważności zakwestionowanych zapisów uchwały. Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie ma znaczenia podniesiona w odpowiedzi na skargę argumentacja, że Zarząd Powiatu Łęczyckiego rozpoczął procedurę wprowadzenia zmian do zaskarżonej uchwały i po zakończeniu prac nad nowym projektem Regulaminu wynagradzania nauczycieli szkół i placówek prowadzonych przez Powiat Łęczycki oraz dokonaniu uzgodnień ze związkami zawodowymi projekt ten zostanie przedłożony do uchwalenia Radzie Powiatu Łęczyckiego. Podkreślić bowiem należy, że nawet jeśli doszłoby do zmiany bądź uchylenia zakwestionowanych przepisów przez organ stanowiący powiatu, to skutki prawne zmiany bądź uchylenia aktu i stwierdzenia jego nieważności są odmienne. Stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego wywołuje skutek ex tunc, a więc od momentu podjęcia uchwały, wobec której stwierdzono nieważność, odpowiednio w całości lub części. Natomiast uchylenie, czy zmiana stwierdzone w danym akcie nie wywołują wstecznego skutku tylko skutek ex nunc (na przyszłość), co może mieć znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie tego aktu (por. wyroki NSA z 11 grudnia 2019 r. sygn. akt II GSK 1316/19 i z 27 września 2007 r. sygn. akt II OSK 1046/07, wyroki WSA: w Gdańsku z 9 września 2020 r. sygn. akt II SA/Gd 40/20, w Lublinie z 26 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Lu 92/13, dostępne w CBOSA). Wobec powyższego nawet zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ jednostki samorządu terytorialnego w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę. Na marginesie zauważyć należy, że zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała Rady Miejskiej w Pabianicach z 1 kwietnia 2009 r. Nr XXIX/218/2009 do czasu orzekania przez tutejszy Sąd nie została uchylona ani zmieniona. Z powyżej wskazanych względów, z uwagi na istotne naruszenia prawa na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. należało stwierdzić nieważność § 4 ust. 2, 3 i 4, § 5 ust. 4, § 9 pkt 3 lit. c i d, § 10 ust. 1 lit. e, ust. 2 i ust. 4, § 13 ust. 2 i 3, § 15 ust. 2 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały. O kosztach postępowania, na które składa się wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika w kwocie 480 zł, orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265). bg