II SA/Ke 553/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędzia WSA Krzysztof Armański, Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Kielce - Wschód w Kielcach na uchwałę Rady Gminy Raków z dnia 29 marca 2022 r. nr LV/387/2022 w przedmiocie uchwalenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy stwierdza nieważność § 5 w zakresie słowa "bezdomnych" oraz § 8 załącznika do zaskarżonej uchwały. UZASADNIENIE W dniu 29 marca 2022 r. Rada Gminy Raków, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2022 r. poz. 559), zwanej dalej "u.s.g.", oraz art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2020 r. poz. 638 ze zm.), zwanej dalej "u.o.z.", podjęła uchwałę nr LV/387/2022 w sprawie uchwalenia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Raków w 2022 roku, stanowiącego załącznik do tego uchwały, w którym zawarto m.in. regulacje: - "§ 5. 1. Podmiotem zapewniającym całodobową opiekę weterynaryjną w przypadku zdarzeń z udziałem bezdomnych zwierząt na terenie gminy Raków jest Gabinet Weterenaryjny 26-035 Raków, ul. Łagowska 19."; - "§ 8.1. W przypadku wydania decyzji przez Wójta Gminy Raków o czasowym odebraniu zwierzęcia gospodarskiego właścicielowi z terenu gminy Raków, Gmina zapewnia schronienie i opiekę dla zwierząt w gospodarstwie rolnym położonym w miejscowości Głuchów 21, 26-035 Raków." W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Prokurator Rejonowy Kielce – Wschód w Kielcach wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części, w odniesieniu do załącznika do przedmiotowej uchwały, w zakresie w którym wskazano, że całodobowa opieka weterynaryjna w przypadku zdarzeń drogowych dotyczy bezdomnych zwierząt (§ 5) oraz w odniesieniu do § 8 w zakresie, w którym wskazano, że miejsce w gospodarstwie rolnym będą miały tylko miejsce zwierzęta odebrane od właścicieli na podstawie decyzji o czasowym odebraniu zwierzęcia gospodarskiego. Skarżący podniósł zarzuty istotnego naruszenia prawa tj. art. 11a ust. 1 u.o.z., polegające na przekroczeniu ustawowego upoważnienia dla ustanowienia aktu prawa miejscowego poprzez wskazanie w § 5, że całodobowa opieka weterynaryjna w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt dotyczy tylko zwierząt bezdomnych. Zgodnie natomiast z art. 1 pkt. 8 u.o.z. chodzi o wszystkie zwierzęta zarówno bezdomne, wolno żyjące, posiadające właściciela, jak i dzikie. Ratio legis wskazanego przepisu jest takie, aby każde poszkodowane zwierzę znalazło natychmiastową pomoc lekarską, bez zwłoki wynikającej np. z konieczności poszukiwania właściciela. Przepis art. 11a ust. 2 pkt 8 u.o.z. nakłada na gminę obowiązek zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej zwierzętom, nie zaś zwierzętom bezdomnym. W zakresie zakwestionowanego § 8 strona podkreśliła, że celem ustawodawcy nie było zapewnienie w gospodarstwie rolnym miejsca jedynie dla zwierząt odebranym od właściciela na podstawie decyzji o czasowym odebraniu. Ustawodawca, posługując się pojęciem "zwierząt gospodarskich", nie wprowadził bowiem dla nich żadnych dodatkowych ograniczeń, chodzi zatem o każde zwierzęta gospodarskie, które w zaistniałym stanie faktycznym wymagają umieszczenia w gospodarstwie rolnym z powodu szeregu różnych przyczyn. W konsekwencji brak było podstaw prawnych do zawarcia w § 5 i 8 załącznika do uchwały powyższych zawężających zapisów. W rezultacie postanowienia te zamieszczone zostały z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, zawartego w art. 11a u.o.z. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując że opisane w skardze naruszenia nie należą do kategorii istotnych naruszeń prawa, które w konsekwencji mogłyby skutkować stwierdzeniem nieważności. Treść art. 11 ust. 1 u.o.z. wskazuje, że chodzi o zwierzęta bezdomne. Tym samym regulacja § 5 załącznika nie jest sprzeczna z obowiązującymi przepisami prawa. Jeśli chodzi zaś o zarzut dotyczący § 8 załącznika, to zgodnie z definicją zwierząt gospodarskich zawartą w u.o.z. są to zwierzęta gospodarskie w rozumieniu przepisów o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich. Stosownie do uregulowań zawartych w art. 7 ust. 1 pkt 2 u.o.z. zwierzę traktowane w sposób określony w art. 6 ust. 2 może być czasowo odebrane właścicielowi lub opiekunowi na podstawie decyzji wójta (burmistrza, prezydenta miasta) właściwego ze względu na miejsce pobytu zwierzęcia i przekazane gospodarstwu rolnemu wskazanemu przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), jeżeli jest to zwierzę gospodarskie. Zestawiając oba przepisy tj. art. 11a ust. 1 pkt 7 oraz art. 7 ust. 1 pkt 2 u.o.z. organ stwierdził, że zapis zawarty w § 8 załącznika jest zgodny z prawem. Tym samym Rada Gminy, określając że chodzi o zwierzęta gospodarskie odebrane od właściciela na podstawie decyzji, nie przekroczyła zapisów ustawowych w tym zakresie. Ponadto zaskarżona uchwała nie została zakwestionowana w trybie nadzoru przez Wojewodę Świętokrzyskiego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie – w całości. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność tej uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, wskazując na konstrukcję wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, że można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Należy do nich naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. przykładowo wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05, dostępne, jak wszystkie powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia, na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podstawę materialnoprawną uchwały – będącej aktem prawa miejscowego, w której załączniku ("Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Raków w 2022 roku", zwanego dalej "Programem") znalazły się zakwestionowane regulacje – stanowią przepisy zawarte w art. 11a u.o.z., zgodnie z którym: 1. Rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. 2. Program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Przechodząc do oceny zaskarżonej regulacji § 5 Programu – zgodnie z którym "Podmiotem zapewniającym całodobową opiekę weterynaryjną w przypadku zdarzeń z udziałem bezdomnych zwierząt na terenie gminy Raków jest Gabinet Weterenaryjny 26-035 Raków, ul. Łagowska 19" – należy wskazać na trafność argumentacji skargi co do wadliwości tego przepisu, uzasadniającej stwierdzeniem jego nieważności. W tym zakresie tut. Sąd w całości podziela stanowisko przedstawione w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 6 września 2022 r. o sygn. akt II SA/Ke 344/22, uznając przedstawione tam rozważania za własne. W zakwestionowanej regulacji § 5 Programu doszło bowiem do zawężenia podmiotowego zakresu opieki weterynaryjnej udzielanej zwierzętom biorącym udział w zdarzeniach drogowych do opieki udzielanej wyłącznie bezdomnym zwierzętom, pomimo że kompetencja do takiego ograniczenia nie wynika z art. 11a ust. 2 pkt 8 u.o.z. Wbrew zakwestionowanej regulacji uchwały ten ostatni przepis odnosi wymóg zapewnienia takiej opieki do wszystkich zwierząt, w tym również do zwierząt posiadających właściciela oraz wolno żyjących (dzikich). Rada Gminy nie była zatem uprawniona do zawężania zakresu tego obowiązku wyłącznie do zapewnienia opieki zwierzętom bezdomnym. Jak trafnie zauważyła strona skarżąca, ratio legis tego przepisu jest takie, aby każde poszkodowane zwierzę znalazło natychmiastową pomoc lekarską, bez zwłoki wynikającej np. z konieczności poszukiwania właściciela – co może mieć np. miejsce, w sytuacji kiedy zwierzę przebywa z właścicielem, który, w wyniku wypadku drogowego, trafił do szpitala. Z tego względu niezasadne jest zawarte w odpowiedzi na skargę twierdzenie organu, że omawiany zapis nie narusza w sposób istotny prawa. Podkreślić bowiem trzeba, że stosownie do art. 11a ust. 1 u.o.z. obowiązkiem rady gminy jest uchwalenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt – wobec czego celem programu jest nie tylko zapewnienie opieki zwierzętom bezdomnym, ale również zapobieganie bezdomności zwierząt, w tym również tych, które dotychczas bezdomne nie były. Tym samym, skoro ustawodawca w art. 11a ust. 2 pkt 8 u.o.z. nie określił wprost, że zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt ma dotyczyć wyłącznie bezdomnych zwierząt, rada gminy nie jest uprawniona do dokonania takiego zawężenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 kwietnia 2019 r. o sygn. akt II OSK 1503/17). Ustawodawca nie ogranicza tego zadania gminy do zdarzeń drogowych z udziałem "zwierząt bezdomnych" jak to w zakwestionowanym § 5 bezpodstawnie zawężyła Rada Gminy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 28 sierpnia 2019 r. o sygn. akt II SA/Bd 473/19). Zasadnie również skarżący Prokurator zakwestionował regulację § 8 Programu, który stanowi, że "W przypadku wydania decyzji przez Wójta Gminy Raków o czasowym odebraniu zwierzęcia gospodarskiego właścicielowi z terenu gminy Raków, Gmina zapewnia schronienie i opiekę dla zwierząt w gospodarstwie rolnym położonym w miejscowości Głuchów 21, 26-035 Raków." Z przepisu tego wynika bowiem, że miejsce w gospodarstwie rolnym będą miały jedynie zwierzęta odebrane od właścicieli na podstawie decyzji o czasowym odebraniu zwierzęcia gospodarskiego. Nie ulega wątpliwości, że powyższa regulacja ogranicza ilość zwierząt, które mogą być umieszczone w gospodarstwie rolnym, które to ograniczenie następuje ze względu na wydanie decyzji o czasowym odebraniu zwierzęcia gospodarskiego. Podkreślenia wymaga, że ustawodawca nie przewidział takiej możliwości w art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z. – z którego wynika jedynie kompetencja do wskazania gospodarstwa rolnego, w którym zapewni się miejsce zwierzętom gospodarskim. Tym samym, ustawodawcy chodzi o każde zwierzę gospodarskie, które w danym stanie faktycznym wymaga umieszczenia w gospodarstwie rolnym – z powodu szeregu różnych przyczyn (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 5 listopada 2014 r. o sygn. akt II SA/Wr 602/14). Kierując się treścią art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z. nie sposób zatem przyjąć, że użyte w tym przepisie określenie "zwierząt gospodarskich" ma oznaczać wyłącznie odebrane od właścicieli na podstawie decyzji o czasowym odebraniu zwierzęcia gospodarskiego, jak wskazuje kwestionowany zapis. W rezultacie, pomimo stanowiska organu przedstawionego w odpowiedzi na skargę, brak jest podstaw prawnych do zawężającego rozumienia tego przepisu. Jeśli chodzi zaś o powołany przez organ art. 7 ust. 1 pkt 2 u.o.z., to przepis ten reguluje kwestie wydania decyzji o czasowym odebraniu zwierzęcia gospodarskiego z powodu znęcania się nad nim. Tymczasem na podstawie art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z. do wyznaczonego gospodarstwa rolnego powinny trafiać również inne zwierzęta gospodarskie, które uciekły, zabłąkały się lub zostały porzucone przez człowieka, a nie ma możliwości ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod której opieką trwale dotąd pozostawały. Wadliwość zaskarżonego przepisu § 8 stanowi o przekroczeniu delegacji ustawowej zawartej w art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z. i jest równoznaczna, wbrew twierdzeniom organu, z istotnym naruszeniem prawa – co w konsekwencji uzasadnia konieczność jego wyeliminowania z treści Programu. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach stwierdził nieważność załącznika do zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 5 w zakresie słowa "bezdomnych", a § 8 w całości – na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.