II SAB/Wa 453/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej (spr.), Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędzia WSA Danuta Kania, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 listopada 2020 r. sprawy ze skargi D.D. na bezczynność Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] maja 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej – oddala skargę – UZASADNIENIE Pismem z dnia 14 lipca 2020 r. D. D. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego polegającą na nierozpatrzeniu jego wniosku o udzielenie informacji publicznej z dnia [...] maja 2020 r. zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, art. 13 ust. 1 i 2 oraz art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1429, z późn. zm.); powoływanej dalej jako "u.d.i.p.". W związku z powyższym wniósł o zobowiązanie organu do udzielenia informacji publicznej w terminie 3 dni od daty uprawomocnienia się wyroku; stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym z naruszeniem prawa; przyznanie mu sumy pieniężnej w wysokości dwukrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący wskazał, że wnioskiem z dnia [...] maja 2020 r., za pośrednictwem poczty elektronicznej, zwrócił się do Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego, w trybie u.d.i.p., o udostępnienie informacji publicznej w dwóch zakresach, tj. ile od dnia 16 marca do dnia dzisiejszego miało miejsce przylotów obywateli, którzy pozostali na obczyźnie w czasie wybuchu pandemii – inaczej ile zgód wydał Urząd Lotnictwa Cywilnego oraz ile samolotów w ww. okresie przyleciało z Lotniska [...] na S. (start z [...], przylot do W.). Wobec braku odpowiedzi w dniu 2 czerwca 2020 r. złożył do organu ponaglenie, jednak nie otrzymał żadnych wyjaśnień. W jego ocenie organ pozostaje w bezczynności, bowiem do dnia wniesienia skargi nie udostępnił mu żądanej informacji publicznej, ani wydał decyzji administracyjnej zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Podkreślił, że udzielenie żądanej informacji publicznej w przedmiotowej sprawie jest bardzo istotne z uwagi na toczące się przed Sądem Rejonowym [...] w [...] i [...] Wydział Cywilny postępowanie sądowe z jego powództwa przeciwko spółce zajmującej się usługami turystycznymi. Sprawa ta dotyczy powstania w jego majątku szkody na kwotę kilkunastu tysięcy złotych, wskutek odmowy zwrotu środków przez biuro podróży. Zaznaczył, że przyznanie mu sumy pieniężnej zrekompensuje poniesiony trud i szkodę, a na organ zadziała motywująco, by w przyszłości nie ignorować innych obywateli i wykonywać nałożone prawem czynności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. W zakresie odrzucenia skargi podał, że w przypadku nieuzupełnienia przez skarżącego braku formalnego w postaci uiszczenia wpisu sądowego, skargę należy odrzucić. Odnośnie zaś oddalenia skargi organ wyjaśnił, że wskazany przez skarżącego we wniosku o dostęp do informacji publicznej zakres informacji nie mógł zostać udostępniony przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego, gdyż Prezes nie jest w tym przypadku podmiotem zobowiązanym. Wskazał, że informacja o ilości zgód i ilości samolotów o jakie wnioskował nie została wytworzona przez organ ani informacja ta nie była i nie jest w posiadaniu Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego. Zatem organ nie był zobowiązany na podstawie u.d.i.p. do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Zaznaczył, że zadania Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego są określone w ustawie Prawo lotnicze. Żądane informacje nie mieszczą się w katalogu zadań Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego ani też organ takich informacji nie zbiera i nimi nie dysponuje. Niemniej jednak organ pismem z dnia 3 sierpnia 2020 r. wyjaśnił skarżącemu, że nie wydaje zgód na przyloty obywateli do Polski z terytorium państw trzecich i nie posiada informacji o ilości samolotów, jakie przyleciały ze wskazanego lotniska. Ponadto organ wskazał, że wobec braku zastosowania przepisów u.d.i.p. niecelowe jest przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej, która ma charakter fakultatywny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W myśl art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.); zwanej dalej P.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, przy czym zgoda stron na rozpatrzenie skargi w trybie uproszczonym nie jest wymagana. Z uwagi na to, że przedmiotem złożonej skargi jest bezczynność Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego – Sąd rozpoznał skargę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W sprawie niniejszej, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na względzie przepisy u.d.i.p., która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania. Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p. W myśl art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). W myśl art. 149 § 2 P.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Przepisy P.p.s.a. nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Warszawa 2011, s. 109). Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku ma miejsce wówczas, gdy organ – będąc w posiadaniu żądanej informacji publicznej – nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci jej udzielenia (art. 10 ust 1 u.d.i.p.), nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, że w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.). Zaznaczyć należy, że w przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący był obowiązany do udzielenia informacji publicznej, żądana informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p. i była w posiadaniu tego podmiotu, pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić mu bezczynność. W rozpatrywanej sprawie nie ulega wątpliwości, że Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej, co wynika wprost z normy zawartej w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest natomiast ocena charakteru prawnego żądanej informacji, a mianowicie to, czy żądana we wniosku z dnia [...] maja 2020 r. informacja stanowi informację publiczną. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Prawo do informacji publicznej ma charakter konstytucyjny (art. 61 Konstytucji RP), a zatem ustawy je dookreślające powinny być interpretowane w taki sposób, aby gwarantować obywatelom i innym jednostkom szerokie uprawnienia w tym zakresie. Nie oznacza to jednak, że ustawa o dostępie do informacji publicznej umożliwia każdemu podmiotowi dostęp do każdej informacji i każdego dokumentu niezależnie od tego, jakim celom informacja bądź dokument służy. Konstytucja RP w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje uzyskiwanie informacji o działalności organów i osób, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej i reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Dokonując wykładni art. 1 ust.1 i art. 6 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, należy wskazać, że za informację publiczną uznaje się każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne lub odnoszącą się do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszącą się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem publicznym. Podkreślić należy, że jedynie publiczny charakter żądanej informacji uzasadnia przekonanie, iż podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej pozostaje w bezczynności (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 10 stycznia 2007 r. sygn. akt I OSK 50/06 i z 22 czerwca 2010 r. sygn. akt I OSK 385/10, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być podstawą do otrzymania informacji we własnej sprawie. Stosownie do powoływanego wyżej art. 1 ust. 1 u.d.i.p. jedynie informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Określenia istoty pojęcia "sprawa publiczna" powinno się dokonywać na podstawie kryterium interesu ogólnego i jednostkowego. Sprawami publicznymi nie będą zatem konkretne i indywidualne sprawy określonej osoby lub podmiotu. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że pisma składane w indywidualnych sprawach, przez podmioty, których interesów sprawy te dotyczą, nie mają waloru informacji publicznej. Ich przedmiotem nie jest problem, czy kwestia, która ma znaczenie dla większej ilości osób, czy grup obywateli, lub jest ważna dla funkcjonowania organów państwa. Przedmiotem takiego pisma jest realizacja lub ochrona indywidualnych interesów podmiotu, który pismo to składa. Wobec tego pismo takie nie dotyczy sprawy publicznej i nie powinno być udostępniane w trybie u.d.i.p. Podobnie nie można przy pomocy u.d.i.p. starać się o uzyskanie informacji w swojej własnej sprawie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 października 2009 r. sygn. akt I OSK 545/09, z 18 listopada 2009 r. sygn. akt I OSK 947/09, z 9 października 2010 r. sygn. akt I OSK 173/09, z 7 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 2265/11, z 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 769/12, z 17 lipca 2012 r. sygn. akt I OSK 846/12, z 10 października 2012 r. sygn. akt I OSK 1500/12, z 24 października 2012 r. sygn. akt I OSK 1284/11, z 30 października 2012 r. sygn. akt I OSK 1696/12, dostępne j.w.). Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być nadużywana i wykorzystywana w czysto prywatnych sprawach. Z żądania udostępnienia informacji publicznej musi wynikać interes obiektywny, a nie subiektywny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 września 2018 r. sygn. akt I OSK 1359/18, dostępny j.w.). W ocenie Sądu okoliczności rozpoznawanej sprawy w sposób jednoznaczny wskazują, że celem D. D. jest uzyskanie informacji w jego indywidualnej sprawie, służącej indywidualnym interesom, niemającej nic wspólnego ze sprawą publiczną. Żądania skarżącego nie dotyczą problemów, czy kwestii, które mają znaczenie dla większej ilości osób, czy grup obywateli, lub są ważne dla funkcjonowania organów państwa. Przedmiotem żądań jest ochrona indywidualnych interesów skarżącego. Żądane informacje nie są zatem informacją publiczną, gdyż w zaistniałych okolicznościach nie dotyczą sprawy publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., lecz sprawy prywatnej skarżącego. Zaznaczyć należy, że prawo do informacji dotyczy bowiem prawo do informacji dotyczy bowiem spraw publicznych rozumianych jako przejaw takiej działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, jaka ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych. W piśmiennictwie podnosi się, że ustawa o dostępie do informacji publicznej daje prawo do uzyskania informacji o sprawach publicznych, nie przyznaje jednak uprawnienia do otrzymania każdej informacji będącej w posiadaniu adresata wniosku. Kryteria określające, że żądana informacja ma charakter publiczny, zawarto w przepisie art. 6 u.d.i.p., statuującego rodzaje informacji, które dotyczą spraw publicznych. Przepis ten jest rozwinięciem art. 1 u.d.i.p. łączącego pojęcie "informacja publiczna" z podjęciem "sprawa publiczna", a zatem przedmiotem informacji musi być sprawa publiczna związana z funkcjonowaniem Państwa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lipca 2019 r., sygn. I OSK 2419/17, dostępny w CBOiSA). Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być i nie jest środkiem do wykorzystywania jej w celu występowania z wnioskiem o udzielenie każdej informacji. Zakres przedmiotowy ustawy obejmuje dostęp tylko do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszelkich informacji. Skoro żądana we wniosku informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, to już z tej przyczyny nie można stwierdzić, że organ pozostawał w bezczynności w jej udostępnieniu. Dodatkowo wypada podkreślić, że nawet gdyby przyjąć, iż żądana informacja posiada walor informacji publicznej, to wobec nieposiadania jej przez organ, zarzut bezczynności jest bezzasadny. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 w zw. z. art. 119 pkt 4 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.