III SA/Po 917/15

SENTENCJA Dnia 16 grudnia 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Sachajko (spr.) Sędziowie WSA Marzenna Kosewska WSA Małgorzata Górecka Protokolant: st. sekr. sąd. Anna Zys-Ruszkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2015 roku przy udziale sprawy ze skargi A. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] lipca 2015 roku nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu prawa jazdy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty Poznańskiego z dnia [...] lutego 2015 roku nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu na rzecz skarżącej kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych UZASADNIENIE W dniu [...] lutego 2011r. funkcjonariusz Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Miejskiej Policji w [...] zatrzymał prawo jazdy [...] (zwanej dalej: "skarżącą") z powodu niezgodności dokumentu z wymogami. W dniu [...] lutego 2011r. Starosta [...] wszczął postępowanie administracyjne w sprawie zatrzymania prawa jazdy skarżącej w związku z upływem terminu ważności dokumentu. Skarżąca została pouczona o możliwości zapoznania i wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów w terminie 7 dni od otrzymania zawiadomienia. Zawiadomienie zostało doręczone w dniu [...] lutego 2011r. Do dnia wydania decyzji skarżąca nie skorzystała z tego uprawnienia. W dniu [...] marca 2011r. na podstawie art. 138 ust.1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005r., nr 108, poz. 908 ze zmianami) Starosta [...] wydał decyzję o zatrzymaniu [...] prawa jazdy kat. B, nr [...], nr druku [...], wydanego w dniu [...] grudnia1995r. przez Burmistrza Gminy [...] z powodu upływu terminu ważności dokumentu. Decyzja została doręczona w dniu [...] marca 2011r. Pismem z dnia [...] marca 2011r. skarżąca poinformowała Starostę [...], że poczyniła już czynności w Starostwie Powiatowym w [...] polegające na wymianie prawa jazdy. W dniu [...] listopada 2014r. do Starostwa Powiatowego w [...] wpłynął wniosek [...] o zwrot prawa jazdy wraz ze zmianą danych osobowych wymagających zmiany w dokumencie prawa jazdy. W odpowiedzi na wniosek Kierownik Referatu ds. Wydawania Uprawnień do Kierowania Pojazdami pismem z dnia [...] stycznia 2015r. poinformował skarżącą, że zgodnie z art. 102 ust. 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2014r. poz. 600 ze zm.) zwrot zatrzymanego prawa jazdy następuje po ustaniu przyczyny zatrzymania oraz po uiszczeniu opłaty ewidencyjnej, a jeżeli od dnia zatrzymania prawa jazdy upłynął co najmniej rok, wtedy warunkiem wydania prawa jazdy jest uzyskanie pozytywnego wyniku kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji. Skarżącej przesłano również informację o wygenerowanym profilu kandydata na kierowcę, umożliwiającym przystąpienie do egzaminu sprawdzającego kwalifikacje w zakresie posiadanych uprawnień do kierowania pojazdami w Wojewódzkim Ośrodku Ruchu Drogowego. Skarżąca w dniu [...] stycznia 2015r. przesłała do Starostwa Powiatowego pismo informujące, iż nie zgadza się z procedurą przystąpienia do egzaminu kontrolnego sprawdzającego kwalifikacje. Decyzją z dnia [...] lutego 2015r. nr [...] Starosta [...] po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego odmówił [...] zwrotu prawa jazdy kat. B. Organ uznał, iż skarżąca nie spełniła warunków do wydania decyzji o zwrocie prawa jazdy w trybie art. 102 ust. 2 Ustawy o kierujących pojazdami, ponieważ nie przedstawiła dowodów umożliwiających rozstrzygnięcie wniosku na jej korzyść, tj. nie zdała egzaminu kontrolnego sprawdzającego kwalifikacje w zakresie posiadanych uprawnień do kierowania pojazdami. Decyzję doręczono w dniu [...] lutego 2015r. Skarżąca pismem z dnia [...] lutego 2015 r. wniosła odwołanie od ww. decyzji Starosty [...]. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i nakazanie wydania wtórnika prawa jazdy zgodnie ze złożonym i opłaconym wnioskiem. Skarżąca zarzuciła organowi, że wiedząc jaka jest przyczyna zatrzymania nie pouczył jej o czynnościach jakie należy wykonać w celu uzyskania wtórnika prawa jazdy. W ocenie skarżącej wpływ na tę sytuację miał brak pouczenia o tym jakie działania należy podjąć w celu uzyskania wtórnika prawa jazdy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2015r. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy wskazał, że wniosek o zwrot prawa jazdy złożony został w dacie obowiązywania przepisów ustawy z dnia 5 stycznia 2011r. o kierujących pojazdami (t.j. Dz.U. z 2015r. poz. 155 ze zm.) i podlega rozpatrzeniu na ich podstawie. Organ wskazał, że ustawodawca w art. 102 ust. 1 pkt 1 przewidział podobnie jak pod rządami ustawy - Prawo o ruchu drogowym (art. 138 § 1 w związku z art. 135 ust. 1 pkt 1 d)) obowiązek zatrzymania prawa jazdy stanowiąc, że starosta wydaje decyzję administracyjną o zatrzymaniu prawa jazdy lub pozwolenia na kierowanie tramwajem, w przypadku gdy upłynął termin ważności prawa jazdy lub pozwolenia na kierowanie tramwajem – jeżeli dokument ten został przesłany przez organy kontroli ruchu drogowego. Treść art. 102 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami uzależnia wydanie prawa jazdy od uzyskania pozytywnego wyniku kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji, w sytuacji, gdy od dnia zatrzymania prawa jazdy lub pozwolenia na kierowanie tramwajem upłynął co najmniej rok. Organ zaznaczył, że w przypadku [...] od wydania decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2011r. nr [...] o zatrzymaniu prawa jazdy do dnia złożenia wniosku o zwrot dokumentu prawa jazdy (t.j. [...] listopada 2014r.) upłynęło około 3 lat i 8 miesięcy, a zatem nie budzi wątpliwości to, że zwrot zatrzymanego prawa jazdy powinien być poprzedzony egzaminem sprawdzającym kwalifikacje, zgodnie z art. 102 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami. Decyzję doręczono [...] lipca 2015r. Pismem z dnia [...] sierpnia 2015r. skarżąca złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] nr [...] z [...] lipca 2015 r. Skarżąca podniosła, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] marca 2011 r. narusza prawo poprzez brak pouczenia strony o krokach prowadzących do wydania wtórnika prawa jazdy kat. B. Ponadto wskazała, że zapis decyzji "prawo jazdy zatrzymano do czasu ustania przyczyna zatrzymania z rygorem natychmiastowej wykonalności" jest mylący. Według skarżącej decyzja powinna zawierać precyzyjne pouczenie z informacją o tym, że "wtórnik prawa jazdy należy odtworzyć w przeciągu roku od daty decyzji, w przeciwnym wypadku należy zdawać ponowny egzamin". Skarżąca podkreśliła, że organ wiedział, że nieważność prawa jazdy nastąpiła z powodu utraty ważności, a nie "w wyniku zatrzymania przez Sąd prawomocnym wyrokiem, czy inne organa orzekające w przedmiocie ruchu drogowego". Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i podtrzymało w pełni argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako: "p.p.s.a."), polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta ogranicza się zatem do zbadania czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie Sąd dokonał kontroli zaskarżonej decyzji według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydawania tego aktu. Rozstrzygając skargę w powyższym zakresie Sąd uznał, że organy orzekające naruszyły przepisy prawa, tak materialnego, jak i procesowego. Bezsporne jest, że w dniu [...] lutego 2011 r. r. Policja zatrzymała należące do [...] prawo jazdy kategorii B nr [...], wydane [...] grudnia 1995r. przez Burmistrza Gminy [...], ponieważ upłynął terminu ważności dokumentu prawa jazdy. Decyzją z dnia [...] marca 2011 r. Starosta [...], działając na podstawie art. 138 ustawy Prawo o ruchu drogowym (t. jedn. Dz. U. z 2005 r. , Nr 108, poz. 908 ze zm., dalej: "P.r.d."), orzekł o zatrzymaniu przedmiotowego prawa jazdy. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż zgodnie z § 6 i § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 29 kwietnia 2002r. w sprawie wymiany praw jazdy (Dz. U. z 2002r., nr 69, poz. 640 - dalej: "rozporządzenie w sprawie wymiany praw jazdy") dokumenty podlegające wymianie tracą ważność po upływie ustalonych terminów, natomiast prawo jazdy skarżącej wydane w dniu [...] grudnia 1995r. utraciło ważność dnia [...] czerwca 2006r. Bezsporne też jest, że strona wystąpiła o wymianę prawa jazdy. Wniosek w tej sprawie wpłynął do Starostwa Powiatowego w [...] dnia [...] listopada 2014 r. Sąd, w oparciu o akta sprawy wskazuje, iż przedmiotem postępowania administracyjnego była wymiana dokumentu prawa jazdy. Podkreślenie tej okoliczności jest niezbędne z uwagi na zakres uwzględnianych przepisów i sposób prowadzenia wywodów zarówno przez organ odwoławczy, jak i organ I instancji. Ocena obu decyzji prowadzi do wniosku, iż organy nie rozróżniły w sposób wyraźny instytucji prawnej "zatrzymania" od instytucji prawnej "wymiany" dokumentu prawa jazdy. Fakt ten jest następstwem błędnej interpretacji znajdujących zastosowanie w niniejszej sprawie przepisów prawnych. Należy mieć na względzie, że rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 29 kwietnia 2002r. w sprawie wymiany praw jazdy wydane zostało na podstawie art. 150 P.r.d., zatem przekroczeniem delegacji ustawowej byłoby unormowanie w nim (choćby przez odesłanie) kwestii materialnoprawnych, nie uregulowanych w art. 150 ustawy. Art. 150 ust. 2 P.r.d. normuje instytucję wymiany dokumentu prawa jazdy, a nie reguluje problematyki uprawnień do kierowania pojazdami. Na podstawie art. 150 ust. 1 P.r.d., zawierającego przepis intertemporalny, prawa jazdy i inne dokumenty uprawniające do kierowania pojazdami lub potwierdzające dodatkowe kwalifikacje i wymagania w stosunku do kierujących pojazdami, wydane na podstawie dotychczasowych przepisów, zachowują ważność do czasu ich wymiany dokonywanej na koszt osoby uprawnionej w zakresie, na jaki zostały wydane. Osoba uprawniona dokonująca wymiany jest obowiązana do uiszczenia opłaty ewidencyjnej. Natomiast, art. 150 ust. 2 P.r.d. wskazuje na delegację wydaną ministrowi właściwemu do spraw transportu (uwzględniając wszystkie wydawane przed dniem wejścia w życie ustawy dokumenty uprawniające do kierowania pojazdem oraz koszty związane z ich wymianą), który określi, w drodze rozporządzenia, warunki i terminy wymiany praw jazdy i innych dokumentów uprawniających do kierowania pojazdami lub potwierdzających dodatkowe kwalifikacje kierujących pojazdami oraz wysokość opłat za ich wymianę. Zdaniem Sądu, w stanie faktycznym niniejszej sprawy w ogóle nie znajduje zastosowania instytucja zwrotu prawa jazdy w trybie art. 102 ust. 2 Ustawy o kierujących pojazdami z dnia 5 stycznia 2011r. (Dz. U. z 2011r., nr 30, poz. 151 ze zm.), zwrot zatrzymanego prawa jazdy lub pozwolenia na kierowanie tramwajem następuje po ustaniu przyczyny zatrzymania oraz po uiszczeniu opłaty ewidencyjnej. Jeżeli od dnia zatrzymania prawa jazdy lub pozwolenia na kierowanie tramwajem upłynął okres przekraczający rok, warunkiem wydania prawa jazdy lub pozwolenia na kierowanie tramwajem jest uzyskanie pozytywnego wyniku kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że przyczyna zatrzymania nie ustała gdyż dokument prawa jazdy jest nieważny. Zatem, właściwymi przepisami, jakie organy powinny w niniejszej sprawie rozważyć i zastosować, są przepisy dotyczące wymiany dokumentu prawa jazdy, zgodnie z ww. regułami wyinterpretowanymi z przepisu art. 150 P.r.d. Należy rozróżnić dwie instytucje prawne tj. (a) uprawnienie do kierowania pojazdami i (b) dokument prawa jazdy, który zaświadcza o posiadaniu przedmiotowych uprawnień; z tym, że kierowcy obowiązani są posiadać ważne prawo jazdy i okazywać je organom uprawnionym. W tym miejscu należy przytoczyć ugruntowany pogląd wyrażony m. in. w wyroku WSA z 17 września 2008 r. (sygn. akt II SA/GL 158/08; Lex nr 515334) wskazujący, że "...utrata dokumentu prawa jazdy z jakichkolwiek powodów nie jest tożsama z utratą uprawnień do kierowania pojazdami. Tak będzie np. w przypadku zagubienia prawa jazdy, jego zniszczenia lub kradzieży, a także w przypadku upływu terminu ważności tego dokumentu z przyczyn określonych w art. 150 p.r.d.". Kontynuując przedstawienie stanu prawnego sprawy, należy przypomnieć, iż na podstawie delegacji zawartej w art. 150 ust. 2 P.r.d., Minister Infrastruktury wydał ww. rozporządzenie z dnia 29 kwietnia 2002 r. w sprawie wymiany praw jazdy (Dz. U. z 2002r., nr 69, poz. 640). Zgodnie z §1, rozporządzenie określa warunki i terminy wymiany praw jazdy i innych dokumentów uprawniających do kierowania pojazdami oraz wysokość opłat za ich wymianę. Rozporządzenie to w kwestiach proceduralnych odsyła do przepisów w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami. W związku z tym odesłaniem, sądownictwo administracyjne wypracowało jednolitą linię orzecznictwa. Przytoczyć należy tezę zawartą w wyroku WSA z 17 kwietnia 2008 r. (sygn. akt SA/Gd 46/08; Lex 401673) wskazującą, że: "Przepis art. 150 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. Nr 98, poz. 602 ze zm.) oraz przepisy rozporządzenia z dnia 29 kwietnia 2002 r. w sprawie wymiany praw jazdy (Dz. U. Nr 69, poz. 640 ze zm.) nie stanowią podstawy do weryfikowania uprawnień, które kierowca nabył po zdaniu egzaminu i które zostały potwierdzone w decyzji o wydaniu prawa jazdy, zaś decyzja weryfikująca uprawnienie kierowcy podjęta w trybie przewidzianym do wymiany prawa jazdy jest decyzją wydaną bez podstawy prawnej." (wcześniej pogląd ten wyraził NSA w wyroku z 23 maja 2007 r., sygn. akt I OSK 878/06; Lex nr 338281; podobnie zob. komentarz R. Stefańskiego do art. 150 Prd, Lex 2008, wyd. III, por. w tym zakresie także wyrok TK z dnia 12 grudnia 2013 r., sygn. akt K 5/13, OTK – A 2013/9/137). W świetle przytoczonych przepisów prawnych, zinterpretowanych zgodnie z zasadami wykładni, z uwzględnieniem poglądów zarówno przedstawicieli doktryny, jak i organów ochrony prawnej, nie do zaaprobowania jest treść zaskarżonej decyzji, która wprost nie weryfikuje uprawnień [...] jako kierowcy, ale wskazuje, że w niniejszym przypadku uzasadniona jest potrzeba sprawdzenia kwalifikacji kierowcy. Do takich rozstrzygnięć nie uprawnia organu ani treść normy wywiedzionej z przepisu art. 150 P.r.d., ani z przepisów ww. rozporządzenia w sprawie wymiany praw jazdy. W tym kontekście stwierdzić należy, że organ odwoławczy, jak i organ I instancji błędnie ustaliły podstawę prawną w niniejszej sprawie, powołując się także na inne przepisy, aniżeli te odnoszące się do wymiany praw jazdy, tj. art. 150 P.r.d. oraz przepisy rozporządzenia w sprawie wymiany praw jazdy, równocześnie nie uwzględniając całej regulacji prawnej dotyczącej wymiany praw jazdy. Rozporządzenie w sprawie wymiany praw jazdy przewiduje, że wymiany ww. dokumentów dokonuje się na wniosek osoby uprawnionej do kierowania pojazdami (§ 2 ust. 1). W § 6 przedmiotowego aktu normatywnego wskazane zostały terminy wymiany dokumentów, natomiast w § 7 określono, że dokumenty podlegające wymianie tracą ważność po upływie ustalonych w § 6 terminów. Natomiast w § 8 postanawia się, że: "Dokumenty, o których mowa w § 4 i 6 ust. 2, niewymienione w terminach określonych w § 6 niniejszego rozporządzenia (...) podlegają wymianie w dowolnym czasie na zasadach określonych w niniejszym rozporządzeniu." Tego ostatniego przepisu organy – jak wynika z uzasadnień rozstrzygnięć - nie wzięły pod uwagę, a przecież okoliczności faktyczne występujące w niniejszej sprawie zdaniem Sądu na potrzebę takiego właśnie działania wskazują. Podsumowując, Sąd uznał, iż organ I instancji zastosował niewłaściwie przepisy prawa materialnego: ustawy o kierujących pojazdami z dnia 5 stycznia 2011r. (Dz. U. 2011, Nr 30, poz. 151 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami z dnia 31 lipca 2012r. (Dz. U. 2012, poz. 1005) i nie potrafił w sposób jasny, spójny i przekonywujący uzasadnić motywów swego rozstrzygnięcia, uchybiając wymogom art. 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: "k.p.a."). Sąd uznał, że także rozstrzygnięcie organu II instancji jest błędne. Organ II instancji akceptując i uznając jako prawidłowe rozstrzygnięcie organu I instancji powołał w uzasadnieniu argumenty tożsame z powołanymi przez organ I instancji. Organ ten nie odniósł się w uzasadnieniu do zarzutów skarżącej zawartych w odwołaniu dotyczących problematyki dokumentu prawa jazdy, a znaczną część uzasadnienia prawnego oparł na analizie instytucji zatrzymania prawa jazdy. Podkreślić należy, że ponownie rozpoznając sprawę, organ właściwy przeprowadzi postępowanie zgodnie z zasadami k.p.a., uwzględniając uwagi i wytyczne zawarte w niniejszym uzasadnieniu, zwłaszcza wskazane w powołanych powyżej poglądy prawne zawarte zarówno w orzeczeniach organów ochrony prawnej jak i dokonane przez przedstawicieli doktryny, a dotyczące wykładni przepisów prawnych regulujących zasady postępowania w sprawie wydawania praw jazdy. Podkreślić należy, że dokument prawa jazdy został zatrzymany nie z powodu negatywnego – z perspektywy założeń przepisów regulujących funkcjonowania ruchu drogowego oraz zachowania w ruchu drogowym kierowców – a więc z przyczyn stanowiących podstawę sankcjonowania naruszenia zasad związanych z ruchem drogowym, a z powodu utraty ważności dokumentu. W tym stanie rzeczy, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) oraz lit. c) p.p.s.a. orzekł jak w pkt. 1 sentencji, zaś o kosztach na podstawie art. 200 p.p.s.a.