II OSK 1325/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur /spr./ sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia del. WSA Marta Laskowska - Pietrzak po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 10 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 694/17 w sprawie ze skargi J. N. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...]sierpnia 2017 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z 10 stycznia 2018 r. sygn. II SA/Gd 694/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę J.N. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z [...] sierpnia 2017 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie rozbiórki obiektu budowlanego. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła J. N. zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca zarzuciła naruszenie: 1) prawa materialnego - art. 28 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. 2017 poz. 1332 ze zm.) poprzez błędną wykładnię i uznanie, iż J. N. nie przysługują w niniejszej sprawie prawa strony, w sytuacji, gdy jest ona najemcą nieruchomości, na której znajdują się obiekty objęte decyzją rozbiórkową; 2) przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. i w związku z art. 127 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi skarżącej, w sytuacji gdy zaskarżona decyzja w przedmiocie umorzenia postępowania powinna zostać uchylona, gdyż odmawiała skarżącej czynnego udziału w postępowaniu dotyczącym zarządzanej przez nią nieruchomości. Na podstawie art. 185 p.p.s.a., strona wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji Na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. skarżąca wniosła o zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podniosła, że w myśl art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Umorzenie postępowania odwoławczego dotyczyło decyzji z [...] stycznia 2016 r. o rozbiórce, w którym J. N. posiada interes prawny, bowiem w chwili obecnej jest ona najemcą nieruchomości na której znajduje się przedmiot rozbiórki i korzysta z tego obiektu, przeznaczonego do rozbiórki. W takiej sytuacji nie ma wątpliwości, że ewentualna rozbiórka obiektu będzie miała bezpośredni wpływ na działalność skarżącej, co uzasadnia podjęcie przez nią czynności w celu obrony swoich praw i wywiedzenie odwołania. Ponadto, w myśl art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Jak wskazuje się w doktrynie, nie można wykluczyć, iż zakres uprawnień wynikających z umowy najmu lub dzierżawy będzie odpowiadał określonemu w art. 3 pkt 11 prawu do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ponieważ o treści określonych w umowie uprawnień decydują strony. Taki dzierżawca lub najemca powinien więc zostać uznany za stronę postępowania w sprawie pozwolenia na budowę (T. Kosicki (w:) Prawo budowlane. Komentarz, red. M. Wierzbowski, A. Plucińska-Filipowicz, Warszawa 2016). Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie, w przedmiotowej sprawie nie doszło do niewłaściwego zastosowania art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania odwoławczego zainicjowanego odwołaniem skarżącej od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. N. z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...], wydanej na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), nakazującej Z. W. - właścicielowi działki nr [...]położonej przy ul. S. [...] w N. D. G., rozbiórkę tymczasowego obiektu budowlanego - kontenera biurowego o wymiarach 5,09 m x 2,39 m i wysokości 2,8 m wybudowanego na terenie tej działki bez wymaganego pozwolenia na budowę. W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji trafnie wskazał, że legitymację procesową w postepowaniu rozbiórkowym, tj. w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 48 ustawy - Prawo budowlane ustala się na podstawie art. 28 k.p.a. (wyrok NSA z 6 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 573/10). Stroną takiego postępowania będzie więc każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Nie budzi zastrzeżeń sądu kasacyjnego wniosek sądu I instancji, że interes taki powinien być bezpośredni, konkretny, indywidualny, aktualny i obiektywnie sprawdzalny oraz powinien znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie normy prawa materialnego oraz że stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga ustalenia przepisu prawa, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 k.p.a. i nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. Powołany w podstawach kasacyjnych art. 28 ust. 2 Prawa budowalnego stanowi wyjątek w ustalaniu kręgu stron postępowania administracyjnego od zasady określonej w art. 28 k.p.a., dlatego powinien być stosowany tylko w przypadkach ściśle w nim określonych, tj. w postepowaniach w sprawie pozwolenia na budowę. Legitymację procesową, która umożliwiałaby skarżącej skuteczne wniesienie odwołania od decyzji rozbiórkowej skarżąca wywodziła z okoliczności, że jest najemcą nieruchomości na której znajduje się przeznaczony do rozbiórki kontener biurowy. W tym zakresie przypomnieć należy, że u podstaw wyrokowania przez Sąd I instancji leżało ustalenie, że w odpowiedzi na wezwanie organu odwoławczego skarżąca wyjaśniła, że nie posiada żadnego tytułu prawnego do obiektu, którego dotyczy decyzja z dnia [...] stycznia 2016 r. Tym samym nie budzi wątpliwości, że na dzień wydawania zaskarżonej decyzji z [...] stycznia 2018 r. za stronę postępowania rozbiórkowego uznana być nie mogła. Skarga kasacyjna z ustaleniami tymi w żaden sposób nie polemizuje. Postawione w niej zarzuty naruszenia przepisów postępowania są tzw. przepisami wynikowymi, regulującymi sposób rozstrzygania przez sąd administracyjny (art. 145 § 1 pkt lit. a i c p.p.s.a.) oraz organ odwoławczy (art. 138 § 1 pkt 3 kp.a.), zatem uczynienie ich skutecznymi podstawami kasacyjnymi wymaga powiązania ich z odpowiednimi przepisami regulującymi prowadzenie postępowania dowodowego przez organ odwoławczy oraz Sąd I instancji, czego skarżąca kasacyjnie nie uczyniła. W konsekwencji, skoro niepodważone pozostaje ustalenie, że w relewantnym momencie czasowym (postępowaniu wywołanym wniesionym odwołaniem) skarżąca nie miała statusu inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, mogących być adresatami decyzji o rozbiórce (art. 52 Prawa budowlanego), to umorzenie postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Sąd I instancji zasadnie uznał za prawidłowe. Niezależnie od powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo wskazał, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że nie w każdym przypadku umowa najmu stanowi źródło uprawnień procesowych w postępowaniu w przedmiocie rozbiórki. Najem nie jest prawem rzeczowym, lecz prawem obligacyjnym, dlatego prawo to jest skuteczne jedynie pomiędzy jego stronami, tj. pomiędzy właścicielem (wynajmującym) i najemcą obiektu budowlanego. Interes prawny najemcy kształtuje umowa najmu, skuteczna względem wynajmującego, dlatego nie tworzy ona uprawnień zrównujących najemcę z właścicielem nieruchomości w postępowaniu administracyjnym. Najemca nie posiada odrębnych od umowy najmu uprawnień, które w jakikolwiek sposób ulegają modyfikacji w postępowaniu o pozwolenie na rozbiórkę. Decyzja o pozwoleniu na rozbiórkę kształtuje bowiem uprawnienia właścicielskie, na które najemca w żaden sposób nie może oddziaływać, nawet w przypadku, gdy uprawnienia te dotyczą przedmiotu najmu. W takiej sytuacji najemcy przysługują wobec właściciela tylko takie uprawnienia, jakie wynikają z powszechnie obowiązującego prawa i z umowy najmu, które nie dają jednak podstaw do formułowania po stronie najemcy samodzielnej legitymacji do udziału w postępowaniu administracyjnym (wyrok NSA z 29 maja 2013 r., II OSK 285/12). Ma rację Sąd I instancji twierdząc, że interes najemcy obiektu budowlanego w stosunku, do którego toczy się postępowanie w przedmiocie nakazu rozbiórki, jeśli nie jest on jednocześnie inwestorem lub zarządcą tego obiektu, jest jedynie interesem faktycznym (wyrok NSA z 20 września 2006 r., II OSK 837/05). Słusznie Sąd I instancji zauważył, że decyzja o nakazie rozbiórki ma na celu jedynie zapewnienie przestrzegania przepisów prawa budowlanego, a prawny obowiązek przywrócenia do stanu zgodnego z prawem spoczywa wyłącznie na podmiotach wskazanych w treści art. 52 Prawa budowlanego. Skarżąca nie wykazała, że przysługuje jej status jednego z nich. Wobec uznania, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny skargę tę oddalił na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.