II OSK 1127/09

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Bożena Walentynowicz (spr.) Sędziowie sędzia NSA Krystyna Borkowska sędzia del. WSA Bogusław Cieśla Protokolant Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. K. "[...]" w S. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 października 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 1209/07 w sprawie ze skargi Z. K. "[...]" w S. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] 2007 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z dnia 9 października 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 1209/07, oddalił skargę Z. K. Firma Handlowo-Usługowa "[...]" w S. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] 2007 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny, w uzasadnieniu rozstrzygnięcia podał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. postanowieniem z [...] 2007r. nałożył na Firmę Usługowo-Handlową – Z. K. w S. K., karę w wysokości 75.000 zł z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego – stacji paliw płynnych. W uzasadnieniu organ wskazał, że w wyniku kontroli ww. stacji paliw, dokonanej w [...] 2007 r. ustalono, że stacja jest użytkowana, pomimo że Starosta G. w wydanym w [...] 2000 r. pozwoleniu na budowę, nałożył na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej stacji paliw płynnych. Po rozpatrzeniu zażalenia Z. K. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] 2007 r., utrzymał postanowienie organu I instancji w mocy, podzielając stanowisko organu I instancji. W skardze Z. K. wniósł uchylenie ww. postanowienia, jak również uchylenie poprzedzającego je postanowienia organu I instancji, kwestionując nałożenie kary, w sytuacji braku przeprowadzenia obowiązkowej kontroli. W ocenie skarżącego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. dokonał oględzin stacji paliw a nie obowiązkowej kontroli. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę za niezasadną, gdyż wskazał, iż Starosta G. nałożył na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie, natomiast kontrola przeprowadzona przez organ nadzoru budowlanego w [...] 2007 r. wykazała fakt samowolnego użytkowania stacji paliw, czego nie kwestionuje sam skarżący. Sąd I instancji wskazał, że organ był zobowiązany do nałożenia na mocy art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego kary w wysokości określonej w art. 59f Prawa budowlanego, bowiem, jak wskazano wyżej, dla powstania obowiązku wynikającego z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, wystarczy sam fakt stwierdzenia nielegalnego użytkowania obiektu z naruszeniem art. 54 i 55 Prawa budowlanego. Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie Sądu złożył Z. K. Firma Handlowo-Usługowa "[...]" w S. K. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości, zarzucił mu naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: – art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59f w zw. z art. 59a ustawy – Prawo budowlane poprzez niewłaściwą ich wykładnię i przyjęcie, iż kara z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego może zostać wymierzona w wyniku innych działań/kontroli niż obowiązkowa kontrola budowy. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i uwzględnienie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że z regulacji zawartych w ustawie – Prawo budowlane, wynika jednoznacznie, iż tylko wówczas, gdy nieprawidłowości zostaną stwierdzone w trakcie obowiązkowej kontroli, wykonywanej na skutek złożenia wniosku przez inwestora, można wymierzyć karę z art. 59f Prawa budowlanego. Skarżący natomiast nie występował do właściwego organu z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, który to wniosek stanowi wezwanie organu do przeprowadzenia obowiązkowej kontroli. Oznacza to, zdaniem skarżącego, że taka obowiązkowa kontrola nie została przeprowadzona, a wobec jej nieprzeprowadzenia nie mogła zostać orzeczona kara z art. 59f Prawa budowlanego. Postanowieniem z dnia 29 stycznia 2008 r., Naczelny Sąd Administracyjny postanowił zawiesić postępowanie sądowe w związku ze skierowaniem do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego w sprawie o sygnaturze akt II OSK 568/06. Pytania brzmiały: 1) "czy art. 59f ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016, ze zm.) ustalający podstawę naliczenia wymiaru kary, o której mowa w tym przepisie jest zgodny z art. 2 w zakresie, w jakim narusza zasadę sprawiedliwości społecznej i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP", 2) "czy art. 57 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane w zakresie, w jakim przewiduje stawkę kary za przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem art. 54 i 55 Prawa budowlanego stanowiącą dziesięciokrotność kary, o której mowa w art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego, jest zgodny z art. 2 w zakresie, w jakim narusza zasadę sprawiedliwości społecznej i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP". W dniu 25 lutego 2009 r. (sygn. akt II OSK 47/08) Naczelny Sąd Administracyjny wstrzymał wykonanie zaskarżonego postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] 2007 r., Nr [...] na wniosek skarżącego z [...] 2009 r. W związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 maja 2009 r. (P 64/07), Naczelny Sąd Administracyjny podjął postępowanie kasacyjne (postanowienie z dnia 7 lipca 2009 r.). Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 5 maja 2009 r. (P 64/07) uznał, że art. 57 ust. 7 zdanie drugie w związku z art. 59f ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 i Nr 170, poz. 1217; z 2007 r. Nr 88, poz. 587, Nr 99, poz. 665, Nr 127, poz. 880, Nr 191, poz. 1373 i Nr 247, poz. 1844; z 2008 r. Nr 145, poz. 914, Nr 199, poz. 1227, Nr 206, poz. 1287, Nr 210, poz. 1321 i Nr 227, poz. 1505 oraz z 2009 r. Nr 18, poz. 97 i Nr 31, poz. 206) oraz załącznikiem do tej ustawy jest zgodny z zasadą sprawiedliwości społecznej wyrażoną w art. 2 oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny wskazał między innymi, iż podwyższenie w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego stawki kary pieniężnej z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu w stosunku do sankcji przewidzianej w przypadku innych naruszeń w procesie inwestycyjnym, określonych w art. 59a ust. 2 w zw. z art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego, nie narusza w sposób ewidentny konstytucyjnej zasady równości. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, te dwie sytuacje nie powinny być traktowane przez ustawodawcę na równi, gdyż wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie stanowi, zgodnie z art. 57 ust. 6 Prawa budowlanego, wezwanie właściwego organu do przeprowadzenia obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a Prawa budowlanego. Dopiero w toku tej kontroli organ nadzoru budowlanego dokonuje sprawdzenia budowy co do ewentualnych nieprawidłowości w zakresie, o którym stanowi art. 59a ust. 2 Prawa budowlanego. Naruszenie prawa określone w art. 57 ust. 7 zdanie pierwsze i niezgodności w zakresie wskazanym w art. 59a ust. 2 są nieporównywalne, gdyż surowość kary pieniężnej określonej w art. 57 ust. 7 zdanie drugie w zw. z art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego ma zapewnić możliwość dokonania sprawdzeń zgodności budowy pod względem kryteriów ustanowionych w art. 59a ust. 2 i ewentualnie zastosowania sankcji z tytułu niezgodności z nimi (art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego). Dlatego też powyższe sytuacje, jako różniące się od siebie, są różnie traktowane, co jest spójne z konstytucyjnymi zasadami sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji) i równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej będąc związany jej zarzutami. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w aspekcie przesłanek z art. 183 § 2 p.p.s.a., której nie stwierdzono w przedmiotowej sprawie. Rozpatrując zarzuty skargi kasacyjnej zgodnie ze wskazanymi wyżej zasadami sąd kasacyjny uznał, iż nie mają one usprawiedliwionych podstaw. Skarga kasacyjna oparta została na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. – naruszeniu przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59f w zw. z art. 59a ust. 1 ustawy – Prawo budowlane przez przyjęcie, iż kara z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego może być wymierzona w wyniku innych działań kontrolnych niż obowiązkowa kontrola budowy. Stanowisko to jest niezasadne. W sprawie niesporny jest fakt, że Z. K. właściciel Firmy Handlowo-Usługowej w S. K. decyzją Starosty G. z [...] 2000 r. Nr [...] uzyskał pozwolenie na budowę stacji paliw płynnych. W decyzji tej zawarto obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie stacji po jej wybudowaniu. Pismem z [...] 2007 r. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska powiadomił Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. o stwierdzeniu podczas własnej kontroli przeprowadzonej z ramienia ochrony środowiska w Firmie Handlowo-Usługowej Z. K. faktu użytkowania stacji paliw płynnych bez uzyskania przez inwestora pozwolenia na użytkowanie obiektu, mimo nałożonego obowiązku w decyzji. Przeprowadzona przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] 2007 r. kontrola stacji paliw płynnych w Firmie Handlowo-Usługowej –Z. K. w S. K. z udziałem inwestora Z. K. potwierdziła fakt użytkowania stacji paliw płynnych bez pozwolenia na użytkowanie. Protokół z kontroli został podpisany przez Z. K. bez żadnych uwag i zastrzeżeń. W powyższej sytuacji należy podzielić w pełni ocenę Sądu pierwszej instancji, iż spełnione zostały warunki do wymierzenia inwestorowi grzywny, o której mowa w art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59f Prawa budowlanego, skoro inwestor bez uzyskania pozwolenia na użytkowanie stacji paliw przystąpił do jej użytkowania z naruszeniem art. 55 Prawa budowlanego. To na podstawie art. 55 Prawa budowlanego nałożono na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie stacji paliw po zakończeniu budowy. Z ustaleń organu dokonanych na podstawie oświadczenia inwestora wynika, iż użytkuje stację od wiosny 2002 r. Wywody skargi kasacyjnej, iż organ mógł przeprowadzić kontrolę stacji tylko po zgłoszeniu zakończenia budowy i złożeniu wniosku o pozwolenie na użytkowanie są pozbawione słuszność. Organy nadzoru budowlanego z treści przepisów ustrojowych art. 80 ust. 1 powołane są do sprawowania nadzoru i kontroli nad przestrzeganiem przepisów Prawa budowlanego. Zgodnie zaś z art. 81a ust. 1 organy nadzoru budowlanego lub osoby działające z ich upoważnienia mają prawo wstępu: do obiektu budowlanego, na teren budowy, na teren zakładu pracy. Stwierdzając naruszenie prawa przez przystąpienie do użytkowania obiektu bez wymaganego pozwolenia na użytkowanie organ nadzoru budowlanego, jak słusznie zaznaczył Sąd pierwszej instancji, miał obowiązek wymierzenia inwestorowi karę grzywny ustalając jej wysokość według określonego prawem wzoru, uwzględniającego stawkę 500 zł zwiększoną 10-krotnie, kategorię obiektu i współczynnika wielkości. Wyliczona kwota odpowiada powyższym składnikom – co także skontrolował Sąd pierwszej instancji. W podsumowaniu powyższych rozważań Naczelny Sąd Administracyjny ocenił, iż zarzuty skargi kasacyjnej pozbawione zasadności nie mogły podważyć wyroku Sądu pierwszej instancji, który prawidłowo uznał, że kwestionowane postanowienie jest zgodne z prawem. W tej sytuacji skargę kasacyjną należało oddalić z mocy art. 184 p.p.s.a.