II SA/Gl 645/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk (spr.), Sędzia WSA Stanisław Nitecki, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 16 listopada 2022 r. sprawy ze skargi D. Z., R. Z. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 15 lutego 2022 r. nr IFXIV.7840.9.102.2021 w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę. UZASADNIENIE Decyzją z dnia 13 września 2021 r. nr [...] Starosta [...] odmówił stwierdzenia wygaśnięcia własnej decyzji z dnia 12 listopada 2013 r. nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i wydaniu pozwolenia na budowę zespołu elektrowni wiatrowych [...], Etap I - Elektrownia [...] w K. na działce nr [...], [...], [...] i [...]. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli D.Z. i R.Z. (dalej skarżący). Decyzją z dnia 15 lutego 2022 r. nr IFXIV.7840.9.102.2021 Wojewoda Śląski umorzył jednak postępowanie odwoławcze zainicjowane tym odwołaniem. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Wojewoda wskazał, że stronami w postępowaniu w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę mogą być tylko inwestor, właściciel (użytkownik wieczysty) nieruchomości, oraz zarządca nieruchomości i jest to związane z prawem dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skarżący natomiast nie należą do żadnej z wymienionych kategorii podmiotów. W skardze na powyższą decyzję skarżący zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a to: 1) art. 28 k.p.a. polegające na odmowie przyznania statusu strony postępowania pomimo nierozpoznania w toku sprawy, czy przepis art. 4 ust. 1 z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 maja 2016 roku o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (obecnie t.j. Dz.U. 2021 poz. 724, ze zm., dalej: EWU) może, czy też nie może, stanowić podstawy do przyjęcia, że skarżący posiadają w niniejszej sprawie interes prawny; 2) art. 107 § 3 k.p.a., polegające na niewyjaśnieniu w dostatecznym stopniu podstawy prawnej decyzji poprzez brak wyjaśnienia, dlaczego zdaniem Wojewody art. 4 ust. 1 EWU nie może stanowić podstawy do przyjęcia, że skarżący mają interes prawny w sprawie wygaśnięcia decyzji Starosty [...] z dnia 12 listopada 2013 r. 3) art. 31 § 2 k.p.a., polegające na wydaniu zaskarżonej decyzji pomimo nierozpoznania wniosku Stowarzyszenia T. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu odwoławczym w charakterze organizacji społecznej; 4) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a. polegające na umorzeniu postępowania i pozostawieniu w mocy decyzji organu I instancji, pomimo nieprawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania przez Starostę [...] poprzez ustalenie tego kręgu na podstawie ustawy Prawo Budowlane i uznanie za stronę osób, które nie są ani inwestorem, ani właścicielem nieruchomości bez jakiegokolwiek zwrócenia uwagi na tą okoliczność w zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawili argumentację zamierzającą do wykazania zasadności podniesionych zarzutów. W związku z podniesionymi zarzutami skarżący domagają się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenia od Wojewody kosztów postępowania wg norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Wojewoda wniósł ponadto o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Pismem z dnia 6 października 2022 r. stanowisko w sprawie zajął uczestnik E. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością wnosząc o oddalenie skargi. W piśmie tym uczestnik odniósł się do poszczególnych zarzutów skargi, przedstawiając argumentację zmierzającą do wykazania ich bezzasadności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2022 r., poz. 329, ze zm. dalej "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). Przedstawiona tutaj regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości, co do tego, że zaskarżona decyzja może ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli Sądu sprawowanej w powyższym zakresie jest decyzja Wojewody umarzająca postępowanie odwoławcze, dotyczące odwołania od decyzji organu I instancji odmawiającej stwierdzenia wygaśnięcia decyzji tego organu o zatwierdzeniu projektu budowlanego i wydaniu pozwolenia na budowę. Jak stanowi art. 127 § 1 k.p.a., odwołanie od decyzji wydanej w pierwszej instancji przysługuje stronie. W konsekwencji organ odwoławczy zobligowany jest do zbadania przymiotu strony podmiotu wnoszącego odwołanie w terminie otwartym do wniesienia odwołania. Brak przymiotu strony winien bowiem skutkować umorzeniem postępowania odwoławczego zgodnie z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Zaakcentować przy tym należy, że umorzenie takie powinno nastąpić bez badania merytorycznej zasadności odwołania, a zatem bez przeprowadzenia kontroli instancyjnej. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do tego, czy organ odwoławczy prawidłowo uznał, że skarżącym nie przysługiwał status strony w postępowaniu prowadzonym w przez Starostę [...] w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z dnia 12 listopada 2013 r. nr [...] dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę zespołu elektrowni wiatrowych [...] Etap I - Elektrownia Wiatrowa [...] w K. na działce nr [...], [...], [...] i [...]. W ocenie Sądu Wojewoda prawidłowo przyjął, że dla wyznaczenia kręgu stron postępowania nie może znajdować zastosowania art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm., dalej w skrócie PrBud). Przepis ten znajduje bowiem zastosowanie w sprawach, w których przedmiotem jest zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę. Tymczasem w realiach rozpoznawanej sprawy postępowanie, które prowadził Starosta, a które zakończyło się wydaniem decyzji zakwestionowanej przez skarżących w drodze odwołania wniesionego do Wojewody, było stwierdzenie wygaśnięcia decyzji, zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Podstawę prawną tego postępowania stanowił art. 37 ust. 1 PrBud. Zgodnie z tym przepisem decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. W przypadku wszczęcia postępowania w sprawie wygaśnięcia decyzji, o której mowa w tym przepisie krąg stron postępowania powinien być wyznaczany w oparciu o art. 28 k.p.a. (por. wyroki NSA z dnia 8 września 2015 r., sygn. II OSK 68/14, z dnia 20 października 2011 r., sygn. II OSK 1479/10 i z dnia 26 listopada 2013 r., sygn. II OSK 1450/12). W doktrynie oraz w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony został pogląd, że stroną w sprawie, której przedmiotem jest wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na budowę, co do zasady powinien być tylko inwestor. W sytuacji jednak, gdy stroną tego postępowania chce być inny podmiot, organ każdorazowo musi rozważyć, czy w rozumieniu art. 28 k.p.a. ma on materialnoprawną legitymację do występowania w takiej sprawie. Celem oraz zarazem istotą tego przepisu jest bowiem eliminowanie w określonych w nim warunkach z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę wyłącznie w interesie publicznym, a więc z przyczyn, dla których prawo budowlane, jako regulacja z zakresu prawa publicznego, zostało wprowadzone do systemu prawa. Należy zaznaczyć, iż przepis ten w żadnym razie nie jest regulacją, która może być wykorzystywana do załatwiania sporów pomiędzy inwestorem i jego sąsiadami, powstających w czasie realizacji inwestycji na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. (por. A. Kosicki, Komentarz do art. 37 Prawa budowlanego, w: A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski (red.), Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2014, SIP LEX wraz z powołanym orzecznictwem). Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Brak interesu prawnego w świetle tego przepisu wyklucza posiadanie statusu strony postępowania. Wyjaśnić zatem należy, czym jest interes prawny. Interes prawny pojawia się wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Od interesu prawnego odróżnić należy interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednak nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającymi stanowić podstawę skierowanego przez niego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji (por. mi.in. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 982/17). Normy prawnej, mającej być źródłem interesu prawnego, skarżący doszukują się w przepisie art. 4 ust. 1 pkt 2 EWU. Z przepisu tego wynika, że odległość, w której mogą być lokalizowane i budowane budynek mieszkalny albo budynek o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa od elektrowni wiatrowej musi być równa lub większa od dziesięciokrotności wysokości elektrowni wiatrowej mierzonej od poziomu gruntu do najwyższego punktu budowli, wliczając elementy techniczne, w szczególności wirnik wraz z łopatami (całkowita wysokość elektrowni wiatrowej). W realiach rozpoznawanej sprawy okolicznością bezsporną jest to, że elektrownia wiatrowa, której dotyczyło wskazane na wstępie pozwolenie na budowę została już wybudowana. W związku z tym zauważyć należy, że stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę w trybie wskazanego powyżej art. 37 ust. 1 PrBud nie powoduje, że wynikające z art. 4 ust. 1 pkt 2 EWU ograniczenie przestaje obowiązywać. Ograniczenie to nie zostało bowiem powiązane z okolicznością funkcjonowania w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na budowę elektrowni wiatrowej, lecz z okolicznością, że elektrownia wiatrowa została wybudowana. Należy przy tym zwrócić uwagę na treść art. 37 ust. 2 PrBud, zgodnie z którym w przypadku: (1) określonym w ust. 1 albo (2) stwierdzenia nieważności albo uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę - rozpoczęcie albo wznowienie budowy może nastąpić po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28 ust. 1. Decyzję o pozwoleniu na budowę wydaje się również w przypadku zakończenia robót budowlanych. W konsekwencji gdyby nawet w oparciu o art. 37 ust. 1 PrBud doszło do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę, to inwestor dysponuje możliwością ubiegania się o wydanie kolejnego pozwolenia na budowę i to nawet wtedy, gdy - tak jak w realiach rozpoznawanej sprawy - inwestycja została już zakończona. Wygaśnięcie dotychczasowego pozwolenia na budowę nie powoduje zatem automatycznie, że zrealizowany na jego podstawie obiekt będzie podlegał rozbiórce. Dopiero zaś taka rozbiórka oddziaływać mogłaby na sytuację skarżących. Dopiero bowiem po ewentualnym rozebraniu spornej elektrowni wiatrowej skarżący przestaliby już znajdować się w sytuacji, która jest objęta hipotezą normy prawnej wynikającej z art. 4 ust. 1 pkt 2 EWU. Skoro zatem samo ewentualne wygaśnięcie decyzji nie oddziałuje na zakres ograniczeń wynikających z tego przepisu, to, zdaniem Sądu, z norm w nim zawartych nie sposób wywieść interesu prawnego, który w realiach rozpoznawanej sprawy dawałby postawę do uznania skarżących za strony W świetle dotychczasowych rozważań za prawidłowe należało uznać stanowisko organu odwoławczego, że skarżący nie posiadali przymiotu strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia wskazanego na wstępie pozwolenia na budowę. Skoro zaś zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a., odwołanie od decyzji wydanej w pierwszej instancji przysługuje stronie, to wobec wniesienia przez skarżących, nie będących stroną, odwołania zasadnym było umorzenie postępowania odwoławczego zgodnie z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Bez znaczenia jest przy tym, czy organ odwoławczy przed wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego zajął się wnioskiem wskazanego w skardze stowarzyszenia o dopuszczenie do udziału w postępowaniu odwoławczym. Dopuszczenie do takiego udziału może bowiem mieć miejsce tylko wtedy, gdy postępowanie odwoławcze zostało zainicjowane odwołaniem pochodzącym do strony postępowania. Ewentualny zaś udział stowarzyszenia pozostaje bowiem bez wpływu na bezprzedmiotowość postępowania toczącego się na skutek odwołania wniesionego przez podmiot, nie będący stroną tego postępowania. Nie ma więc wpływu na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga jest niezasadna, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę i na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, a to w związku z wnioskiem organu w tym zakresie przy jednoczesnym braku wniosku skarżących o skierowanie sprawy na rozprawę (art. 119 pkt 2 p.p.s.a.)