IV SAB/Wr 630/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (sprawozdawca), Sędziowie: Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis, po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 22 listopada 2022 r. sprawy ze skargi S sp. z. o. o. w J. i J. W. na bezczynność Dyrektora Domu Pomocy Społecznej w S. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 18 marca 2022 r. I. zobowiązuje Dyrektora Domu Pomocy Społecznej w S. do załatwienia wniosku o informację publiczną z dnia 18 marca 2022 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w sprawie, która nie ma miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Dyrektora Domu Pomocy Społecznej w S. na rzecz skarżącej S. sp. z. o. o. w J. G. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; IV. zasądza od Dyrektora Domu Pomocy Społecznej w S. na rzecz skarżącego J. W. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE S. sp. z o.o. w J. i J. W. (dalej jako strony lub skarżący) wnioskiem z dnia 18 marca 2022 r. zwrócili się do Dyrektora Domu Pomocy Społecznej w S. (dalej jako organ lub Dyrektor DPS) o udzielenie informacji publicznej w zakresie udostępnienia - na wskazany we wniosku adres e-mail oraz przez publikację w Biuletynie Informacji Publicznej organu - poświadczonego za zgodność z oryginałem odpisu kosztorysu inwestorskiego, o którym mowa w art. 34 ust. 2 ustawy Prawo zamówień publicznych i w rozporządzeniu Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 20 grudnia 2021 r. w sprawie określenia metod i podstaw sporządzania kosztorysu inwestorskiego, obliczania planowanych kosztów prac projektowych oraz planowanych kosztów robót budowlanych określonych w programie funkcjonalno-użytkowym, sporządzonego przez organ w celu oszacowania wartości zamówienia publicznego dotyczącego budowy łącznika i rewitalizacji terenu Domu Pomocy Społecznej w S. Pismem z dnia 10 maja 2022 r. strony wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Dyrektora DPS w zakresie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 18 marca 2022 r. Skarżący wnieśli o zobowiązanie organu do wydania informacji publicznej zgodnie z wnioskiem oraz zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi strony wskazały, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej został odebrany przez Dyrektora DPS w dniu 18 marca 2022 r., w związku z czym - zgodnie z art. 13 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm., dalej u.d.i.p.) - organ powinien rozpatrzyć wniosek w terminie 14 dni. Tymczasem do dnia sporządzenia skargi organ nie udostępnił stronom wnioskowanej informacji, nie wydał też decyzji o odmowie jej udostępnienia, ani nie powiadomił strony o braku możliwości udostępnienia informacji lub o tym, że dokument objęty wnioskiem nie stanowi informacji publicznej, pomimo że obowiązek taki spoczywał na nim na podstawie art. 4 pkt 4 u.d.i.p. W ocenie skarżących bezczynność organu jest działaniem celowym i zmierza do opóźnienia działań stron, które zmierzają do wykazania bezpodstawnego naliczenia kary umownej, wynikającej z odstąpienia od zawartej przez strony z organem umowy o roboty budowlane. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie w całości, ewentualnie oddalenie w całości jako bezzasadnej. Uzasadniając w pierwszej kolejności wniosek o odrzucenie skargi, organ podkreślił, że nie potraktował żądania stron zawartego w piśmie z dnia 18 marca 2022 r. jako wniosku o informację publiczną, gdyż - jego zdaniem - żądanie to miało charakter cywilnoprawny, ściśle związany z wykonaniem umowy z dnia 17 lutego 2022 r. dotyczącej budowy łącznika i rewitalizacji terenu DPS w S., zawartej pomiędzy stronami i organem w trybie ustawy prawa zamówień publicznych. W ocenie organu, skarżący mogli domagać się uzyskania treści kosztorysu inwestorskiego w oparciu o przepisy prawa zamówień publicznych, w związku z czym przedmiot postępowania objęty skargą nie dotyczy spraw objętych właściwością sądów administracyjnych, co czyni skargę niedopuszczalną. W dalszej kolejności organ podniósł, że w przedmiotowej sprawie nie mają zastosowania przepisy u.d.i.p., a samo powołanie się przez strony w piśmie z dnia 18 marca 2022 r. na przepisy u.d.i.p. nie spowodowało, że pismo to stało się wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. O charakterze wniosku z dnia 18 marca 2022 r. decyduje bowiem cała jego treść, a nie poszczególne sformułowania. Organ wyjaśnił ponadto, że nie udostępnił na żądanie stron kosztorysu inwestorskiego, ponieważ w dniu 22 marca 2022 r. odstąpił od zawartej ze stronami w dniu 17 lutego 2022 r. umowy, a kosztorys inwestorski - określający wysokość środków, jakie organ (jako inwestor) może przeznaczyć na sfinansowanie realizacji umowy - jest dokumentem niejawnym do czasu otwarcia ofert. W przedmiotowej sprawie, z uwagi na konieczność ogłoszenia kolejnego przetargu i wyznaczenia nowego terminu do składania ofert, treść kosztorysu inwestorskiego nie mogła zostać wcześniej ujawniona skarżącym, gdyż kosztorys ten miał zostać - i w rzeczywistości został - wykorzystany ponownie przy ogłoszeniu nowego przetargu. W dalszej kolejności organ argumentował, że przepisy u.d.i.p. i przepisy prawa zamówień publicznych pozostają w stosunku do siebie w relacji przepisu ogólnego do przepisu szczególnego, co oznacza, że do spraw wszczętych w trybie dostępu do informacji publicznej, podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej stosuje przepisy u.d.i.p., przy uwzględnieniu szczególnych unormowań prawa zamówień publicznych. Ustawa prawo zamówień publicznych zawiera bowiem uregulowania szczególne, które należy uwzględnić przy stosowaniu trybu dostępu do informacji publicznej, a z których to uregulowań wynika, że do chwili otwarcia ofert kosztorys inwestorski - jakkolwiek korzysta z przymiotu informacji publicznej - to nie podlega udostępnieniu. Końcowo organ stwierdził, że w świetle u.d.i.p., celem prawa do informacji publicznej jest troska o dobro publiczne. Tymczasem, w ocenie organu, skarżący usiłowali pozyskać kosztorys inwestorski dla swoich prywatnych, gospodarczych celów związanych z zawartą przez strony w dniu 17 lutego 2022 r. umową. W konsekwencji wniosek stron z dnia 18 marca 2022 r., stanowi nadużycie prawa do informacji, a zatem formalnie nie podlega przepisom u.d.i.p. i z tego powodu nie należy go realizować. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na zasadzie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej u.p.p.s.a.), jako że jej przedmiotem była bezczynność organu. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 u.p.p.s.a., kontrola - o której mowa powyżej - obejmuje m.in. orzekanie w sprawie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Jak wynika zaś z art. 3 § 3 u.p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Do takich zaś spraw należy postępowanie prowadzone w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Dodatkowo trzeba podkreślić, że rozstrzygając daną sprawę, sąd administracyjny nie jest związany zarzutami skargi i sformułowanymi w niej wnioskami, lecz ocenia ją w całokształcie okoliczności faktycznych i prawnych, o czym stanowi art. 134 § 1 u.p.p.s.a. Podstawą oceny zasadności skargi na bezczynność zawsze zaś będzie stan faktyczny istniejący w dacie orzekania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2331/13; dostępny - podobnie jak wszystkie pozostałe orzeczenia przywołane w niniejszym uzasadnieniu - w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W przedmiotowym postępowaniu zaskarżeniu podlegała bezczynność związana z udostępnieniem informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych tym aktem prawnym. Stosownie do treści art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. W myśl art. 4 ust. 1 i 2 u.d.i.p., obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a także organizacje związkowe i organizacje pracodawców, reprezentatywne w rozumieniu ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2232) oraz partie polityczne. Przepisy u.d.i.p. nakładają na podmioty dysponujące informacjami publicznymi, które nie zostały opublikowane w Biuletynie Informacji Publicznej (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.), obowiązek ich udostępnienia w trybie wnioskowym bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). W przypadku, gdy informacja publiczna nie może zostać udostępniona w czternastodniowym terminie, należy powiadomić wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni się informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). W niniejszej sprawie bezspornym jest, że organ - jako podmiot, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. - jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej. Przedmiotem sporu jest natomiast ocena, czy na dzień wniesienia skargi organ pozostawał w stanie bezczynności co do zawartego we wniosku z dnia 18 marca 2022 r. żądania strony. Wskazać w tym miejscu należy, że przepisy u.d.i.p. precyzują, iż podmiot zobowiązany rozpatrując wniosek o udostępnienie informacji publicznej powinien zachować się w jeden z następujących sposobów: - przede wszystkim udzielić informacji publicznej pod warunkiem, że nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość jej udzielenia i znajduje się ona w jego posiadaniu, lub - poinformować wnioskodawcę w formie zwykłego pisma, że jego żądanie nie znajduje podstaw w przepisach ustawy, gdyż nie dotyczy informacji mających charakter informacji publicznej lub też wskazać, że organ nie jest dysponentem informacji, o których udzielenie wnioskodawca się zwrócił lub podmiotem zobowiązanym do jej udostępnienia (art. 4 u.d.i.p.), bądź też zawiadomić stronę, że w sprawie obowiązuje inny tryb udzielenia informacji, niż ten, w którym strona się zwróciła (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.), lub - umorzyć postępowanie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.) albo odmówić udostępnienia informacji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) w formie decyzji administracyjnej z uwagi na ochronę prywatności osoby fizycznej lub tajemnicy przedsiębiorcy, a także w sytuacji niespełnienia przez stronę warunku wskazanego w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., a więc wówczas, gdy mimo wezwania strona nie wykaże, w jakim zakresie uzyskanie danej informacji będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego. W realiach rozpatrywanej sprawy organ bezsprzecznie nie podjął żadnych czynności w terminie 14 dni, licząc od daty wpływu wniosku do organu (18 marca 2022 r.). W czternastodniowym terminie, który upływał z dniem 1 kwietnia 2022 r., organ nie udzielił stronom jakiejkolwiek informacji. Organ wypowiedział się odnośnie do zawartego we wniosku żądania stron dopiero w odpowiedzi na skargę. W piśmie tym organ wyjaśnił, że nie potraktował żądania skarżących dotyczącego udostępnienia jej odpisu kosztorysu inwestorskiego jako wniosku o informację publiczną, gdyż - w jego ocenie - żądanie to miało charakter cywilnoprawny związany ściśle z wykonaniem umowy z dnia 17 lutego 2022 r., zawartej pomiędzy stronami i organem w trybie ustawy prawo zamówień publicznych. Ponadto, zdaniem organu, brak możliwości udostępnienia stronom w trybie u.d.i.p. powyższego dokumentu wynikał z faktu, że kosztorys inwestorski miał zostać (i w praktyce został) wykorzystany ponownie przy ogłoszeniu nowego przetargu, w związku z czym do czasu otwarcia ofert pozostawał niejawny. Takie działanie, podjęte po wniesieniu przez stronę skargi na bezczynność organu, należy uznać za spóźnione. Wystosowując odpowiedź na skargę w dniu 10 czerwca 2022 r., organ niewątpliwie naruszył termin, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Ponadto, w orzecznictwie sądów administracyjnych jednoznacznie wskazuje się, że odpowiedź na skargę służy jedynie zaprezentowaniu stanowiska organu i nie może konwalidować czynności podejmowanych przez niego w ramach postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej (por. wyroki NSA z dnia 7 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 2736/17; z dnia 25 września 2020 r., sygn. akt I OSK 302/20; z dnia 27 października 2020 r., sygn. akt I OSK 2266/19 oraz z dnia 23 lutego 2021 r., sygn. akt III OSK 2800/21). Podkreślić w tym miejscu należy, że organ - nie chcąc narazić się na zarzut bezczynności - w każdym przypadku musi podjąć działanie w czternastodniowym terminie. Jeśli organ we wskazanym terminie nie jest w stanie odpowiedzieć na wniosek, powinien w terminie 14 dni poinformować wnioskodawcę - zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. - o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. W przedmiotowej sprawie organ zaniechał natomiast całkowicie zastosowania się do terminu wynikającego z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., wobec czego niewątpliwie popadł w stan bezczynności. Zgodnie z orzecznictwem oraz poglądami doktryny, w komentowanym terminie - jak wspomniano wyżej - adresat wniosku powinien także powiadomić wnioskodawcę o fakcie, że żądane w trybie u.d.i.p. informacje nie mają waloru informacji publicznej (vide: Kamińska Irena, Rozbicka-Ostrowska Mirosława, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wyd. III, Opublikowano: WK 2016 , LEX; Komentarz do art. 13). Skoro zatem organ, do którego skierowano wniosek z dnia 18 marca 2022 r., przekonany był, że w sprawie nie mają zastosowania przepisy u.d.i.p., powinien był poinformować strony w formie zwykłego pisma, że ich żądanie nie znajduje podstaw w przepisach ustawy, gdyż nie dotyczy informacji mającej charakter informacji publicznej. Brak podjęcia przez organ jakiejkolwiek czynności w terminie 14 dni od dnia wpływu wniosku spowodowało, że na dzień wniesienia skargi do tut. Sądu organ pozostawał bezczynny. W konsekwencji należało stwierdzić, że organ nie rozpoznał wniosku z dnia 18 marca 2022 r., gdyż w terminach wynikających z art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p., tj. 14 dni, względnie 2 miesięcy od dnia złożenia wniosku, nie udostępnił oczekiwanej przez strony informacji, ani nie załatwił wniosku stron w inny, prawem przewidziany sposób. Stąd też należało zobowiązać organ do załatwienia wniosku skarżących w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy, o czym - na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 u.p.p.s.a. - orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Oceniając, na podstawie art. 149 § 1a u.p.p.s.a., stopień naruszenia prawa w związku z zaistniałą bezczynnością, sąd uznał, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W zakresie tej oceny wyjaśnić należy, że rażące naruszenie prawa związane jest z jego naruszeniem w sposób oczywisty i ma miejsce w razie jaskrawego lekceważenia wniosku oraz braku woli do jego załatwienia, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa, a co więcej ma być pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, w tym też terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Według Sądu powodem bezczynności organu nie było zamierzone naruszenie obowiązującego porządku prawnego, lecz błędne przekonanie, że w związku z charakterem wniosku, organ nie jest zobligowany na niego odpowiadać. W konsekwencji tego należało uznać, że organ niewątpliwie dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku z dnia 18 marca 2022 r., jednak bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym - na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a u.p.p.s.a. - orzeczono w pkt II sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt III i IV sentencji wyroku, obejmujące zasądzenie od organu na rzecz skarżących poniesionych przez nich kosztów postępowania sądowego w postaci uiszczonego przez każdego ze skarżących wpisu sądowego od skargi w kwocie 100 zł, podjęte zostało na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 u.p.p.s.a.