II GPP 22/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz (spr.) Sędzia del. WSA Urszula Wilk po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi K. M. na przewlekłość postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w sprawie o sygn. akt II GSK 2057/21 w sprawie ze skargi kasacyjnej K. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 1211/20 w sprawie ze skargi K. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 14 lipca 2020 r. nr SKO.K/41.3/314/2020/7109/EŚ w przedmiocie skierowania na badania lekarskie postanawia: oddalić skargę. UZASADNIENIE W piśmie z dnia 26 września 2022 r. K. M. (dalej także: skarżący) złożył skargę na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki w sprawie z jego skargi kasacyjnej, zarejestrowanej przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pod sygn. akt II GSK 2057/21, od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 1211/20, którym oddalono skargę K. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 14 lipca 2020 r. w przedmiocie skierowania na badania lekarskie. Skarżący wniósł o stwierdzenie, że w postępowaniu przed NSA w sprawie o sygn. akt II GSK 2057/21, doszło do naruszenia prawa skarżącego do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki oraz przyznanie skarżącemu od Skarbu Państwa sumy pieniężnej w wysokości 20.000 zł. Wyjaśnił, że skarga kasacyjna wpłynęła do Naczelnego Sądu Administracyjnego w dniu 13 września 2021 r. Zatem od wpływu sprawy upłynął rok, a NSA nie podejmuje żadnych czynności, w tym nie wyznaczono terminu rozprawy oraz nie wyznaczono sędziego referenta. Skarżący zwrócił uwagę, że zawisła przed NSA sprawa ma dla niego szczególny charakter, gdyż dotyczy decyzji o nałożeniu na skarżącego obowiązku poddania się badaniom lekarskim w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Pomimo toczącego się w tej sprawie postępowania sądowoadministracyjnego osoba działająca w imieniu organu administracji publicznej I instancji (Prezydenta Miasta Ruda Śląska) usiłuje wymóc na skarżącym wykonanie swojej decyzji administracyjnej, od której skarżący odwołał się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach, a następnie decyzję SKO zaskarżył do sądu administracyjnego. W celu wymuszenia wykonania swojej decyzji (pomimo toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego) organ administracji publicznej wydał 5 września 2022 r. decyzję o zatrzymaniu skarżącemu prawa jazdy z powodu niepoddania się badaniom lekarskim. Na skutek przewlekłości postępowania sądowoadministracyjnego skarżący jest przez organ władzy publicznej przymuszany do wykonania zaskarżonej decyzji administracyjnej. Naturalnym następstwem poddania się przez skarżącego temu przymusowi byłaby bezprzedmiotowość kontroli sądowoadministracyjnej w odniesieniu do zaskarżonej decyzji o skierowaniu na badania lekarskie. Ponieważ sprawa ma szczególne znaczenie dla skarżącego, a dotkliwa krzywda skarżącego jest bezpośrednio związana z przewlekłością postępowania przed NSA, a także dlatego, że przewlekłość postępowania przed NSA może doprowadzić do tego, że wydanie orzeczenia stanie się zbędne (nie będzie miało żadnego znaczenia dla skarżącego) - skarżący wnosi o przyznanie mu maksymalnej kwoty pieniężnej przewidzianej przez ustawę z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (Dz.U. z 2018 r. poz. 75; dalej: ustawa). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga na przewlekłość postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 2 ust. 1 ustawy, strona może wnieść skargę o stwierdzenie, że w postępowaniu, którego skarga dotyczy, nastąpiło naruszenie jej prawa do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, jeżeli postępowanie zmierzające do wydania rozstrzygnięcia kończącego postępowanie w sprawie trwa dłużej niż to konieczne dla wyjaśnienia istotnych okoliczności faktycznych i prawnych albo dłużej niż to konieczne do załatwienia sprawy. Takie działanie organu państwa zostało w ww. ustawie zdefiniowane jako przewlekłość postępowania. Aby stwierdzić, czy w sprawie doszło do przewlekłości postępowania, należy ocenić w szczególności terminowość i prawidłowość czynności podjętych przez sąd w celu wydania rozstrzygnięcia kończącego postępowanie w sprawie (...). Należy przy tym uwzględnić łączny dotychczasowy czas postępowania od jego wszczęcia do chwili rozpoznania skargi, niezależnie od tego, na jakim etapie skarga została wniesiona, a także charakter sprawy, stopień faktycznej i prawnej jej zawiłości, znaczenie dla strony, która wniosła skargę, rozstrzygniętych w niej zagadnień oraz zachowanie się stron, a w szczególności strony, która zarzuciła przewlekłość postępowania (art. 2 ust. 2 ustawy). Ustawa nie określa wprost, jaki okres oczekiwania na rozpoznanie sprawy należy uznać za nieuzasadnioną zwłokę. Pewna wskazówka wynika jednak z art. 14 ust. 1 cyt. ustawy, który stanowi, że skarżący może wystąpić z nową skargą w tej samej sprawie po upływnie 12 miesięcy. Należy jednak równocześnie zaznaczyć, że z samego faktu, że postępowanie trwa dłużej niż 12 miesięcy, nie można wywodzić, że wystąpiła przewlekłość postępowania w rozumieniu cyt. ustawy (por. postanowienia NSA z: 31 stycznia 2019 r., sygn. akt II GPP 1/19, 19 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OPP 27/11, 25 lipca 2013 r., sygn. akt II OPP 25/13, 7 marca 2014 r., sygn. akt II OPP 14/14, 3 października 2014 r., sygn. akt I OPP 101/14; wymienione orzeczenia dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ustalenie zaistnienia przewlekłości postępowania nie jest zależne jedynie od upływu czasu i subiektywnych odczuć skarżącego, a jest wypadkową czynników obiektywnych oraz czasu niezbędnego do podejmowania działań zgodnych z obowiązującymi przepisami przewidującymi prowadzenie określonych procedur. Przewlekłość jest bowiem pojęciem, które oznacza, że jakieś zdarzenia czy stany są nadmiernie rozciągnięte w czasie, rozwleczone i przedłużają się. Jest to, co oczywiste, pojęcie względne, a zatem zawsze musi być odnoszone do konkretnych realiów sprawy i przyjętego trybu postępowania (por. NSA w postanowieniu z 10 lipca 2013 r., sygn. akt I FPP 12/13). Jedynie nadmierne odstępstwa od czasu koniecznego do wykonania określonych czynności sądowych, prac i procedur mogą być uznawane za tworzące stan nieuzasadnionej zwłoki, o jakim mowa w ustawie z 17 czerwca 2004 r. Skoro pojęcie przewlekłości postępowania nie jest zależne wprost od długości toczącego się postępowania, to tym samym nie można dokonywać ocen wyłącznie przez pryzmat czasu, jaki upłynął od momentu wniesienia danego środka prawnego do momentu wydania prawomocnego rozstrzygnięcia. W doktrynie zwrócono uwagę, że jeśli ustawa nie zawiera żadnych wskazówek co do długości określonych czynności czy stadiów postępowania, należy się odwołać do wiedzy wynikającej z praktyki, orzecznictwa sądów lub przeciętnej długości postępowania w podobnych sprawach (P. Górecki, S. Stachowiak, P. Wiliński, Skarga na przewlekłość postępowania przygotowawczego i sądowego. Komentarz, Lex 2010). Ponadto podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że ocena, czy na gruncie konkretnej sprawy wystąpiła przewlekłość postępowania, nie może być oderwana od obowiązku sądu rozpoznania wszystkich spraw wniesionych do sądu bez nieuzasadnionej zwłoki, przy zachowaniu obowiązujących zasad rozpoznawania spraw według kolejności ich wpływu oraz uwzględnieniu przepisów nakazujących rozpoznanie niektórych rodzajów spraw w ustawowo określonych terminach (por. m.in. postanowienia NSA z: 21 sierpnia 2020 r., sygn. akt I GPP 9/20, 20 grudnia 2019 r., sygn. akt II FPP 18/19, 5 września 2019 r., sygn. akt II GPP 4/19, 28 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OPP 53/19, 31 stycznia 2019 r., sygn. akt II GPP 1/19). Obowiązek ten wynika z § 26 ust. 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 4 lipca 2020 r. – Regulamin Naczelnego Sądu Administracyjnego (Dz.U. poz. 1202). W przepisie tym przewidziane zostały co prawda wyjątki od powyższej zasady, jednak niniejsza sprawa nie należy do kategorii spraw, która rozpoznawana jest poza kolejnością wpływu. Zaznaczyć ponadto należy, że skarżący nie złożył wniosku o przyspieszenie rozpoznania sprawy, co w przypadku jego uwzględnienia, mogłoby spowodować rozpoznanie sprawy z wyprzedzeniem innych spraw (§ 26 ust. 5 Regulaminu). Naczelny Sąd Administracyjny, uwzględniając powyższe okoliczności i poglądy orzecznictwa i doktryny przywołane powyżej, uznał, że w sprawie nie doszło do przewlekłości postępowania. Skarga kasacyjna została wniesiona 15 lipca 2021 r. za pośrednictwem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, gdzie wykonane zostały czynności polegające na: przyznaniu ustanowionemu dla skarżącego pełnomocnikowi z urzędu wynagrodzenia nieopłaconej pomocy prawnej, wezwaniu pełnomocnika skarżącego do usunięcia braku formalnego skargi, zwróceniu się do Biura Podawczego celem wszczęcia postępowania reklamacyjnego wobec braku zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki doręczonej pełnomocnikowi skarżącego, doręczeniu odpisu skargi kasacyjnej organowi i oczekiwaniu na odpowiedź na skargę kasacyjną oraz doręczenie jej odpisu pełnomocnikowi skarżącego. Następnie sprawa została przekazana do Naczelnego Sądu Administracyjnego (wpływ: 13 września 2021 r.), gdzie została zarejestrowana pod sygn. II GSK 2057/21. Następnie akta sprawy, na wniosek skarżącego, zostały udostępnione w systemie teleinformatycznym Sądu. Z informacji uzyskanych z sekretariatu Wydziału II Izby Gospodarczej NSA wynika, że na chwilę obecną czas oczekiwania na rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie wynosi ponad 3 lata od jej wniesienia. Od wniesienia skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie upłynął zaś rok i trzy miesiące, natomiast od przekazania sprawy do NSA celem jej rozpoznania rok i jeden miesiąc. Sprawa nie oczekuje więc na rozpoznanie dłużej niż inne sprawy w Wydziale II Izby Gospodarczej NSA. Podkreślenia przy tym wymaga, że czas oczekiwania na rozpoznanie sprawy nie jest zależny od Sądu, lecz od ilości składanych skarg kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega, że rozstrzygnięcie niniejszej sprawy ma istotne znaczenie dla skarżącego. Okoliczność ta nie zmienia jednak terminu rozpoznania sprawy przez NSA. W tym miejscu należy podkreślić, że zgodnie z § 26 ust. 2 Rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 4 lipca 2020 r. Regulamin Naczelnego Sądu Administracyjnego sprawy wyznaczane są według kolejności wpływu, a sprawa o sygn. akt II GSK 2057/21, której dotyczy skarga na przewlekłość postępowania nie należy do wymienionych w Regulaminie wyjątków od tej zasady. Zatem sprawa skarżącego oczekuje na wyznaczenie terminu posiedzenia według kolejności wpływu. Wymaga również wskazania, że skarga kasacyjna zawiera wniosek o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zgodnie natomiast z art. 15zzs4 ust. 2 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Wynikające stąd ograniczenia mają istotny wpływ na ilość spraw, które mogą być wyznaczone na każdą rozprawę oraz czas oczekiwania na rozpoznanie konkretnej sprawy. Z uwagi więc na to, że czas oczekiwania na rozpoznanie skargi kasacyjnej trwa do chwili orzekania w sprawie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania mniej niż trzy lata od chwili przekazania akt NSA po podjęciu przez WSA wskazanych wyżej czynności, co jest uzasadnione niezależnymi od Sądu okolicznościami, to nie można było uznać, że w sprawie wystąpiła przewlekłość. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 12 ust. 1 ustawy postanowił jak w sentencji.