II SA/Gl 1070/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Gapiński (spr.), Sędzia WSA Edyta Kędzierska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 30 listopada 2022 r. sprawy ze skargi A. C., L. C., S. G., H. G., M. S., Z. W. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 13 czerwca 2022 r. nr WINB-WOA.7722.108.2021.AS w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie legalności kanalizacji sanitarnej oddala skargę. UZASADNIENIE Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach (dalej - organ odwoławczy, Wojewódzki Inspektor) postanowieniem z dnia 13 czerwca 2022 r. nr WINB-WOA.7722.108.2021.AS, działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm. – dalej k.p.a.), po rozpoznaniu zażalenia H. i S. G., stwierdził niedopuszczalność zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. (dalej – organ I instancji, Powiatowy Inspektor) nr [...] z dnia 13 sierpnia 2020 r. (znak [...]), którym zawieszono postępowanie administracyjne do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia postępowania sądowego w przedmiocie zasiedzenia służebności przesyłu sieci kanalizacji sanitarnej na działkach nr ewid. 1, 2, 3, 4, 5 położonych w M. (obecnie prowadzonego przed Sądem Rejonowym w M. [...] Wydział Cywilny o sygn. akt [...]). Przedmiotowe postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. W toku postępowania administracyjnego dotyczącego legalności budowy kanalizacji sanitarnej na działkach o nr: 1, 3, 4, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18 zlokalizowanych w M., Powiatowy Inspektor wydał w dniu 13 sierpnia 2020 r. postanowienie nr [...], którym zawiesił postępowanie administracyjne do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia postępowania sądowego w przedmiocie zasiedzenia służebności przesyłu sieci kanalizacji sanitarnej na działkach nr: 1, 19, 3, 4 oraz 20 w M. (prowadzonego przed Sądem Rejonowym w M. [...] Wydział Cywilny sygn. akt [...]). Na postanowienie to A. i L. C. wnieśli zażalenie. W jego następstwie Wojewódzki Inspektor wydał postanowienie z dnia 18 listopada 2020 r. nr WINB-WOA.7722.235.2020.RL stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. Z kolei rozpoznając ich wniosek z dnia 29 listopada 2020 r. o przywrócenie termin do wniesienia zażalenia na postanowienie organu I instancji z dnia 13 sierpnia 2020 r. uznał, że nie zasługuje on na uwzględnienie i postanowieniem z dnia 21 grudnia 2020 r. nr WINB-WOA.7722.235.2020.RL odmówił jego przywrócenia. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodzili się: A. i L. C. oraz H. i S. G., którzy złożyli zażalenie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej – Główny Inspektor). Organ ten odpowiednio postanowieniami: z dnia 10 lutego 2021 r. nr [...] oraz z dnia 11 lutego 2021 r. nr [...] stwierdził niedopuszczalność zażaleń. Skarga H. G. i S. G. na powyższe rozstrzygnięcie Głównego Inspektora została oddalona przez WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 10 czerwca 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 653/21 (orzeczenie prawomocne). W dalszej kolejności Wojewódzki Inspektor postanowieniem z dnia 6 maja 2021 r. nr WINB-WOA.7722.40.2021.RL uwzględniając wniosek H. i S. G. przywrócił im termin do wniesienia zażalenia. Jednak nie przychylił się do zarzutów zażalenia i postanowieniem z dnia 6 maja 2021 r. nr WINB-WOA.7722.40.2021.RL utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji nr [...] z dnia 13 sierpnia 2020 r. Na postanowienie utrzymujące w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne skargi wnieśli: A. C., L. C., H. G., S. G., M. S., M. S., R. S. i E. P., które wyrokiem WSA w Gliwicach z dnia 11 stycznia 2022 r. o sygn. akt II SA/Gl 761/21 zostały oddalone (orzeczenie prawomocne). Dnia 21 maja 2021 r. H. i S. G. ponownie złożyli zażalenie na postanowienie Powiatowego Inspektora z dnia 13 sierpnia 2020 r. nr [...]. W jego treści podnieśli, że do dnia dzisiejszego nie zostało wszczęte postępowanie w przedmiocie rozbiórki kanału, wybudowanego bez zgody na ich terenie. Tym samym nie można zawiesić czegoś czego nie ma. Ponadto wskazali, że sprawa zawisła przed sądem powszechnym dotyczy nieruchomości Z. W., a tym samym brak jest związku pomiędzy nią, a ich żądaniem. Takie zachowanie organu I instancji, zdaniem składających zażalenie, narusza ich konstytucyjne prawo ochrony własności. Ponadto zasygnalizowali, że z racji na podeszły wiek oraz kłopoty zdrowotne ich pisma mogą być składane z naruszeniem wyznaczonych terminów. Wojewódzki Inspektor postanowieniem z dnia 13 czerwca 2022 r. stwierdził niedopuszczalność zażalenia H. i S. G. na postanowienie Powiatowego Inspektora nr [...] z dnia 13 sierpnia 2020 r. W motywach zaskarżonego postanowienia organ przedstawił przebieg postępowania podkreślając, że zażalenia H. i S. G., a także M. S. na postanowienie organu I instancji zawieszające postępowanie w sprawie legalności budowy kanału sanitarnego były już przedmiotem rozpatrzenia. W ich następstwie organ odwoławczy postanowieniem z dnia 6 maja 2021 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. Dlatego też, jak zauważył Wojewódzki Inspektor, ponowne rozpoznanie zażalenia naruszałoby zasadę res iudicata. Ponadto stanowiłoby to podstawę do stwierdzenia nieważności postanowienia wydanego w związku z procedowaniem w sprawie ostatecznie zakończonej. W jednobrzmiących skargach z dnia 27 czerwca 2022 r., wniesionych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, przez: A. i L. C., H. i S. G., M. S., Z. W. zakwestionowano postanowienie Wojewódzkiego Inspektora. W treści skargi stwierdzono, że nie można zawieszać postępowania, które nie zostało wszczęte. Dlatego też wyrażono żądanie nakazania rozbiórki kanalizacji sanitarnej, która została wybudowana wbrew ich woli, na terenie do którego inwestor nie posiadał tytułu. Zdaniem Skarżących, pomimo tego, że wszystko przemawia za zasadnością tego żądania, organ I instancji nie chce go uwzględnić i opóźnia wydanie decyzji w tej sprawie. Podniesiono w tym zakresie m.in., że Sąd Rejonowy w M. w postanowieniu z dnia [...] r. stwierdził, iż brak jest decyzji administracyjnej, z której wynikałoby, aby sporny kolektor miał przebieg przez nieruchomość Skarżących. Taka postawa organu, w opinii Skarżących, narusza ich konstytucyjne prawo do ochrony własności. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko oraz argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Pismami z dnia 17 października 2022 r. Z. W., S. G., L. C. i M. S. zwrócili się do Sądu o przeprowadzenie rozprawy i powiadomienie ich o jej terminie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skargi nie zasługują na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sądowej jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora z dnia 13 czerwca 2022 r. stwierdzające niedopuszczalność zażalenia H. i S. G. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. nr [...] z dnia 13 sierpnia 2020 r., którym zawieszono postępowanie administracyjne w sprawie legalności budowy kanalizacji sanitarnej. Przed przystąpieniem do rozważań należy poczynić zastrzeżenie co do zakresu kontroli sądowej. Otóż w myśl art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (który nie znajduje zastosowania w niniejszym przypadku). Nakaz "rozstrzygnięcia w granicach danej sprawy", oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem oceny innej sprawy administracyjnej, niż ta w której wniesiono skargę (zob. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2017 r. sygn. akt I FSK 227/17, Lex nr 2312988). Mając to na uwadze stwierdzić należy, że skarga dotyczy postanowienia Wojewódzkiego Inspektora, którym stwierdzono niedopuszczalność zażalenia. Oznacza to, że ocenie zostanie poddana jedynie prawidłowość stanowiska zakładającego, że zaistniały przeszkody dla merytorycznego rozpoznania środka zaskarżenia wniesionego przez H. i S. G.. Tym samym poza zakresem niniejszego postępowania są kwestie związane z oceną twierdzenia o samowoli budowlanej dotyczącej budowy kanalizacji sanitarnej, a tym samym zasadności żądania wydania nakazu jej rozbiórki. Przystępując do rozważań wskazać należy, że materialnoprawną podstawą wydanego postanowienia był art. 134 k.p.a. Stanowi on, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. W tym miejscu należy zaznaczyć, że w myśl art. 144 k.p.a. w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 11 k.p.a. do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Z zacytowanego przepisu art. 134 k.p.a. wynika obowiązek organu odwoławczego do ustalenia w postępowaniu wstępnym, tj. poprzedzającym merytoryczne rozpoznanie sprawy, czy odwołanie/zażalenie jest dopuszczalne, a następnie, czy strona zachowała termin do jego wniesienia. Postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania nie ma charakteru merytorycznego, lecz jest jedynie formalnym stwierdzeniem, że odwołanie/zażalenie nie może zostać rozpoznane. Samo pojęcie niedopuszczalności odwołania/zażalenia nie zostało zdefiniowane na gruncie procedury administracyjnej, jednakże w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że niedopuszczalność odwołania/zażalenia może wynikać z przesłanek o charakterze przedmiotowym lub podmiotowym (zob. wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2019 r. sygn. akt I OSK 3669/18, Lex nr 2623536). Do przyczyn niedopuszczalności odwołania/zażalenia o charakterze podmiotowym zaliczyć należy przypadki wniesienia środka zaskarżenia przez osobę niemającą do tego legitymacji (przez osobę niebędącą stroną, np. przez osobę trzecią), bądź przez osobę nie mającą zdolności do czynności prawnych. Natomiast do przyczyn niedopuszczalności odwołania o charakterze przedmiotowym zalicza się w szczególności brak możliwości wniesienia środka odwoławczego ze względu na nieistnienie ku temu podstawy prawnej, wyczerpanie przysługujących środków odwoławczych, czy wreszcie brak przedmiotu zaskarżenia, tj. aktu administracyjnego, decyzji w znaczeniu prawnym (zob. wyroki NSA: z dnia 21 września 2017 r. sygn. akt I OSK 3183/15, Lex nr 2384023; z dnia 4 lipca 2014 r. sygn. akt II OSK 585/12, Lex nr 1559820). Zatem kolejne odwołanie od tej samej decyzji, już zaskarżonej rozpatrzonym odwołaniem, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, jest niedopuszczalne, co należy stwierdzić w sposób określony w art. 134 k.p.a. (zob. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2017 r. sygn. akt I OSK 1504/17, Lex nr 2412498). W niniejszej sprawie zachodzi sytuacja niedopuszczalności przedmiotowej ze względu na wyczerpanie przysługujących H. i S. G. środków zaskarżenia. Z akt sprawy wynika bowiem, że Wojewódzki Inspektor po uwzględnieniu wniosku H. i S. G. o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia rozpoznał merytorycznie wniesiony przez nich środek zaskarżenia od postanowienia organu I instancji nr [...] z dnia 13 sierpnia 2020 r. Wyraz temu dał w postanowieniu z dnia 6 maja 2021 r. utrzymując w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. Postanowienie to weszło do obrotu prawnego. Tymczasem H. i S. G. pismem z dnia 21 maja 2021 r. ponownie złożyli zażalenie na postanowienie Powiatowego Inspektora nr [...] z dnia 13 sierpnia 2020 r. Z powyższego wynika, że zażalenie H. i S. G. na postanowienie Powiatowego Inspektora nr [...] z dnia 13 sierpnia 2020 r. zostało już rozpoznane. Dodatkowo należy zaznaczyć, że prawidłowość postanowienia organu odwoławczego wydanego w toku postępowania instancyjnego została poddana kontroli sądowej, której efektem było oddalenie m.in. skargi H. i S. G. (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 11 stycznia 2022 r. o sygn. akt II SA/Gl 761/21). Z tego względu prawidłowo Wojewódzki Inspektor uznał, że niedopuszczalne jest ponowne rozpatrzenie przedmiotowego zażalenia, z uwagi na wydanie ostatecznego rozstrzygnięcia w tym przedmiocie. Merytoryczne odniesienie się do zdublowanego zażalenia pozbawione jest podstaw prawnych, strona nie może bowiem - jak to miało miejsce w niniejszej sprawie - mnożyć postępowań i składać wiele środków zaskarżenia od jednego rozstrzygnięcia i oczekiwać ponownego odniesienia się do rozstrzygniętej już kwestii w toku instancyjnym. W niniejszej sprawie obowiązkiem organu odwoławczego było stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia na podstawie art. 134 k.p.a. Niedopuszczalne jest bowiem rozpoznanie środka odwoławczego wniesionego po raz kolejny od tego samego rozstrzygnięcia, które już przez tę samą osobę zostało zaskarżone, a środek zaskarżenia został poddany ocenie organu II instancji. Rozpoznanie wcześniejszego zażalenia H. i S. G. oznacza, że wyczerpany został tryb zażaleniowy. Zamyka to drogę do składania kolejnych zażaleń na to samo rozstrzygnięcie, nie pozwala jednocześnie na merytoryczne zbadanie sprawy. Postanowienie to bowiem staje się ostateczne. Wnioskami z dnia 17 października 2022 r. Z. W., S. G., L. C. i M. S. wystąpili o wyznaczenie rozprawy celem rozstrzygnięcia sprawy, nie wskazując argumentów, które uzasadniałyby to żądanie. Zgodnie natomiast z art. 122 p.p.s.a sąd rozpoznający sprawę w trybie uproszczonym może przekazać sprawę do rozpoznania na rozprawie. Na gruncie tego przepisu wykształciło się stanowisko, że rozpoznanie w trybie uproszczonym skargi na zaskarżalne postanowienie nie jest uzależnione od wniosku strony, ale równocześnie, skierowanie sprawy na rozprawę także nie może być automatycznym efektem złożenia wniosku w tym przedmiocie. Dlatego też wniosek strony o przeprowadzenie rozprawy nie wiąże Sądu (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 22 marca 2017 r. o sygn. akt I SA/Gd 1705/16, Lex nr 2270464). Ponadto z treści art. 122 p.p.s.a. wynika, że przekazanie sprawy do rozpoznania na rozprawie jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu ("może przekazać"), któremu ustawodawca, w omawianej kwestii, pozostawił całkowitą swobodę, nie wskazując żadnych kryteriów, którymi powinien kierować się sąd (zob. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2017 r. sygn. akt II GSK 5287/16, Lex nr 2347699). Mając na uwadze powyższe skład orzekający Sądu nie dostrzegł powodów, dla których sprawa miałaby zostać rozpatrzona na rozprawie. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, co uzasadnia oddalenie skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.).