II SA/Rz 589/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Małgorzata Wolska Sędziowie WSA Maciej Kobak /spr./ WSA Ewa Partyka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 września 2020 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej R. S. kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Przedmiotem skargi R. S. (dalej w skrócie: "skarżąca") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej w skrócie: "SKO") z dnia (...) marca 2020 r. nr (...) utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy (dalej w skrócie: "Burmistrz") z dnia (...) stycznia 2020 r. nr (...) w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Stan faktyczny i prawny ze skargi na powyższą decyzję przedstawia się następująco. Po rozpoznaniu wniosku P. B. (dalej w skrócie: "inwestor"), Burmistrz decyzją z dnia (...) stycznia 2020 r. nr (...) działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 – dalej w skrócie: "k.p.a.") oraz art. 4 ust. 2, art. 59 ust. 1, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1954 – dalej w skrócie: "u.p.z.p.") – ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Rozbudowa, nadbudowa i przebudowa budynku z przeznaczeniem na cele mieszkalne na terenie działki ozn. Nr (...), obr. S". W uzasadnieniu decyzji Burmistrz wyjaśnił, że działka nr (...) położona w obr. [...], nie jest objęta granicami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ustaleniach nieobowiązującego już planu miejscowego teren działki wnioskowany do zabudowy był przeznaczony na cele zabudowy w tym zabudowy mieszkaniowej, jednorodzinnej i zagrodowej. Teren działki stanowią użytki: B - pow. 0,0200ha. Projektowana inwestycja nie wymaga przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Planowane zagospodarowanie działek jest zgodne z kierunkami zagospodarowania terenu gminy przyjętymi "Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta i Gminy [....]". Teren wnioskowany do zabudowy jest położony w granicach [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu. Dalej Burmistrz podał, że warunki zabudowy i zagospodarowania terenu działki zostały ustalone przy uwzględnieniu wniosków wynikających z analizy funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu i spełniają wymogi określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W szczególności dla terenu wnioskowanego do zabudowy ustalono wymagania dotyczące nowej zabudowy wynikające z analizy zabudowy terenu działek sąsiadujących, dostępnych z tej samej drogi publicznej, teren ma dostęp do drogi publicznej, inwestor posiada potwierdzenie możliwości włączenia obiektu do sieci infrastruktury technicznej, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Burmistrz podał, że projekt decyzji został przygotowany stosownie do wymagań określonych w art. 60 ust. 4 u.p.z.p. przez osobę spełniającą wymagania określone w art. 5 ustawy. Decyzja została wydana po uzgodnieniu ze Starostą [....] (art. 53 ust. 5 u.p.z.p.), Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska (art. 53 ust. 5c u.p.z.p.), Państwowym Gospodarstwem Wodnym Wody Polskie Zarządem Zlewni w [...] (art. 53 ust. 5 u.p.z.p.), Powiatowym Zarządem Dróg w [...] (postanowienie z dnia 2 grudnia 2019 r.), Zarządem Dróg Wojewódzkich w [...] (postanowienie z dnia (...) listopada 2019 r.). W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie: 1) § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez nie ustalenie średniego wskaźnika powierzchni zabudowy działek sąsiednich, co powoduje, iż jest co najmniej wątpliwe czy wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy został prawidłowo ustalony, oraz pominięcie, w jaki sposób wskaźnik wielkości nowej zabudowy odnosi się do rozbudowy istniejącego obiektu ustalonej w pkt 1 ppkt 1.1 lit. a zaskarżonej decyzji; 2) § 6 ww. rozporządzenia poprzez nieustalenie szerokości elewacji frontowej zabudowy, zwłaszcza w związku z planowaną rozbudową; 3) § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia przez wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla budynku, który zgodnie z załącznikiem graficznym do zaskarżonej decyzji w części znajduje się poza wyznaczoną nieprzekraczalną linią zabudowy; 4) § 7 ust. 1 i § 8 ust. 1 ww. rozporządzenia poprzez wadliwe ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i geometrii dachu; 5) nie odniesienie się w żaden sposób do stanu faktycznego istniejącej zabudowy, tj. będącej ruiną budowli wzniesionej na przełomie wieków XIX i XX, prawdopodobnie bez fundamentów, z której zachował się jedynie parter bez dachu z popękanymi ścianami z czerwonej cegły bez tynków, usytuowanej w odległości 50 cm od jezdni drogi wojewódzkiej, która ze względów bezpieczeństwa winna być rozebrana. Po rozpoznaniu odwołania skarżącej, SKO decyzją z dnia (...) marca 2020 r. nr (...) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji SKO stwierdziło, że zamierzona inwestycja jest zgodna z przepisami u.p.z.p. oraz przepisami szczególnymi i nie jest zaliczana do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Zaskarżona decyzja została wydana po dokonaniu uzgodnień z właściwymi organami uzgadniającymi na podstawie art. 106 k.p.a. oraz art. 54 ust. 4 u.p.z.p. Odnosząc się do podniesionych w odwołaniu zarzutów SKO stwierdziło, że w toku prowadzonego postępowania podjęte zostały czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, postępowanie administracyjne prowadzono w sposób zapewniający równość traktowania stron oraz bezstronność, zapewniono czynny udział stronom w prowadzonym postępowaniu. Na etapie prowadzonego postępowania strony nie wnosiły żadnych zarzutów, które mogły zostać wyjaśnione stronom przed wydaniem niniejszej decyzji. Postępowanie administracyjne i zakres ustaleń wydanej decyzji pozostają w zgodności z obowiązującymi przepisami, w tym z art. 53 ust. 3 pkt 1-5a i art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Dla potrzeb ustalenia warunków zabudowy wykorzystano wyniki analizy stanowiącej załącznik nr 2 do decyzji, zawierającej ustalenia dotyczące stanu faktycznego zagospodarowania terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji oraz stanu prawnego zagospodarowania terenu projektowaną inwestycją, w tym warunki i zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikające z przepisów odrębnych, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zastosowano również wymogi rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy. W szczególności ustalono warunki realizacji rozbudowy, nadbudowy i przebudowy budynku w zakresie: powierzchni zabudowy (pkt 1.1 lit. d decyzji) w zgodności z wynikami analizy, stanowiącej załącznik nr 2 do przedmiotowej decyzji (pkt 2.3 lit. b oraz rozdz. III. lit. d części tekstowej analizy); szerokości elewacji budynku od strony frontowej (pkt 1.1 lit. d decyzji) w zgodności z wynikami analizy (pkt 2.3 lit. c oraz rozdz. III. lit. b części tekstowej analizy), nieprzekraczalnej linii zabudowy (pkt 1.1 lit. c decyzji) w zgodności z wynikami analizy (pkt 2.4 lit. b oraz III. lit. e części tekstowej analizy), formy dachu (pkt 1.1 lit. d decyzji) w zgodności z wynikami analizy (pkt 2.3 lit. e oraz III. lit. c części tekstowej analizy). Przytoczone ustalenia wynikały z analizy istniejącej zabudowy na terenie sąsiadującym z terenem przewidzianym pod zabudowę, którą charakteryzują powołane uśrednione 4 parametry (pkt 2.3 części tekstowej analizy) oraz nieprzekraczalne linie zabudowy, określone w oparciu o ukształtowaną zabudowę istniejącą (pkt 2.4 części tekstowej analizy). Istniejąca zabudowa zrealizowana "przy granicy z terenem drogi wojewódzkiej" (pkt 2.4 części tekstowej analizy) uzasadniała wprowadzenie "nieprzekraczalnej linii zabudowy przy granicy z terenem działki drogi publicznej, wojewódzkiej (dz. nr (...)), co znalazło potwierdzenie w stanowiskach zarządców dróg publicznych graniczących z terenem działki wnioskowanej do zagospodarowania. SKO stwierdziło, że kwestia złego stanu technicznego budynku na terenie działki nr (...), planowanego zgodnie ze złożonym wnioskiem do rozbudowy, nadbudowy i przebudowy z przeznaczeniem na cele mieszkalne, nie mogła być weryfikowana w niniejszym postępowaniu. Ustalenia w zakresie dotyczącym rozwiązań technicznych i oceny poprawności projektu budowlanego są przedmiotem postępowania w sprawie wydania decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę. SKO podkreśliło, że nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, o ile spełnione zostały warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., tak jak w niniejszej sprawie. SKO zwróciło uwagę, że projektant, dokonując analizy terenu wziął pod uwagę wysokość zabudowy o funkcji takiej jak budynek wnioskowany w wyznaczonym terenie analizowanym, jednakże dla wnioskowanego budynku dopuszczono wyższą maksymalną wysokość z uwagi na to, że stanowi to nawiązanie do zlokalizowanego na działce budynku mieszkalnego. Biorąc również pod uwagę pozostałe dopuszczone dla projektowanego budynku parametry SKO stwierdziło, że po jego realizacji będzie on stanowił spójną architektoniczną całość z budynkiem obecnie istniejącym. Przy ustalaniu poszczególnych wskaźników wzięto także pod uwagę ukształtowanie terenu, lokalizację wnioskowanej działki oraz istniejącą zieleń. Po przeanalizowaniu powyższych uwarunkowań stwierdzono, że przyjęte parametry nie zaburzą ładu przestrzennego na analizowanym terenie. W ustawowym terminie skarżąca wniosła skargę na powyższą decyzję SKO, zaskarżając ją w całości. Skarżąca zarzuciła naruszenie: 1) art. 61 ust. 1-5 i 7 u.p.z.p. oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez utrzymanie w mocy decyzji ustalającej warunki zabudowy w sposób ignorujący zabudowę terenu przyległego i interesy osób trzecich, 3) art. 7 k.p.a. poprzez dokonanie rozstrzygnięcia przez organ administracyjny w sposób dowolny, bez rozważenia wszystkich interesów społecznych oraz uzasadnionych interesów poszczególnych uczestników, 4) art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Ponadto skarżąca podtrzymała zarzuty zawarte w odwołaniu. Wobec powyższego skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że SKO zaskarżoną decyzją kolejny raz utrzymało w mocy decyzję Burmistrza w sprawie ustalenia warunków zabudowy, wbrew temu, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 3 lipca 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 116/19 wskazał na wadliwość analizy urbanistycznej funkcji i cech planowanej inwestycji w zakresie wymaganym przez art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W ocenie skarżącej ponowne rozpatrując sprawę Burmistrz popełnił takie same błędy. W szczególności dotyczy to przyjęcia bez zastrzeżeń ustaleń zawartych analizie urbanistycznej stanowiącej załącznik nr 2 do decyzji Burmistrza z dnia (...) stycznia 2020 r. będącego analizą urbanistyczną, dotyczących wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, określenia linii zabudowy, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, szerokości elewacji frontowej oraz geometrii dachu. Zdaniem skarżącej wszystkie te dane zawarte w analizie nie nawiązują do sąsiadującej zabudowy. Brak jest też jakiegokolwiek uzasadnienia dla podanych przez urbanistę wielkości, przez co wykazuje cechy schematu pasującego do każdego zamierzenia budowlanego o charakterze mieszkaniowym. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie rozważył, co następuje: W pierwszej kolejności Sąd podaje, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 pkt 3 zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020r. poz. 374). Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem kwestionowana nią decyzja, podobnie jak i decyzja organu I instancji, naruszają przepisy prawa procesowego regulujące zakres i tryb gromadzenia oraz oceny materiału dowodowego w sprawie – art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a. Istotne w sprawie okoliczności nie zostały należycie ustalone, wobec czego wydane w sprawie decyzje są co najmniej przedwczesne. I. Z treści wniosku wynika, że przedsięwzięcie dotyczy zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Rozbudowa, nadbudowa i przebudowa budynku z przeznaczeniem na cele mieszkalne na terenie działki ozn. Nr (...), obr. S". Z opisu danych dotyczących inwestycji zamieszczonych we wniosku wynika natomiast, że istniejący budynek będzie również podlegał częściowej rozbiórce. Wobec zaistniałych rozbieżności, obowiązkiem organów będzie je usunąć, poprzez wezwanie wnioskodawcy do sprecyzowania wniosku. Ustalenie warunków zabudowy dla określonego przedsięwzięcia wymaga adekwatnej nazwy i adekwatnych, jednoznacznych ustaleń konkretnych warunków zabudowy, tak aby nie powstały wątpliwości czego dotyczy wnioskowana zmiana zagospodarowania terenu. W konsekwencji, zarówno w decyzji jak w załącznikach do decyzji organu I instancji powinna być prawidłowo określona nazwa przedsięwzięcia i jego warunki w zakresie niezbędnym do jednoznaczne określenie na czym zaaprobowana zmiana zagospodarowania ma polegać. Nie jest wystarczające umieszczenie istotnych warunków zabudowy i przekształcenia terenu w uzasadnieniu decyzji – wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 943/17 I. Do decyzji nie załączono załącznika graficznego oraz wyników analizy (tak jej części tekstowej, jak i graficznej), czym naruszono § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, (Dz. U. 2003 r. Nr 164, poz. 1588; dalej powoływane w skrócie: "rozporządzenie 2003"). Brak ten nie został usunięty również na wezwanie Sądu – k. 55 akt sądowych. Wskazane elementy dołączono natomiast do projektu decyzji, sporządzonego w trybie ar. 60 ust. 4 u.p.z.p. W ponownie prowadzonym postępowaniu uchybienie to będzie podlegało usunięciu. II. Z analizy urbanistycznej załączonej do projektu decyzji wynika, że na jej potrzeby w ogóle nie został wyznaczony obszar analizowany, co jest wymagane treścią § 3 rozporządzenia 2003. Z części tekstowej analizy wynika, że obszar objęty analizą został wskazany na załączniku graficznym nr 2 do decyzji. Załącznika takiego brak w aktach sprawy – w aktach znajduje się załącznik nr 2, ale nie do decyzji, tylko do analizy i na nim również nie wyznaczono obszaru analizowanego. W konsekwencji nie ustalono gdzie znajduje się front działki, jaka jest jego szerokość i jaki wobec tego powinien być promień obszaru analizowanego. W części tekstowej analizy podano, że weryfikacji poddano działki sąsiednie nr (...), (...), (...) (droga wojewódzka), (...) (droga powiatowa). Określenie tak wąskiego zakresu sąsiedztwa na potrzeby ustalenia zachowania zasady dobrego sąsiedztwa jest zupełnie niezrozumiałe i wadliwe. Sprawdzenie realizacji wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. następuje w ramach wyznaczonego obszaru analizowanego, a nie na dowolnie wybranych przez organ działkach. III. Ustalone w analizie i recypowane w decyzji parametry planowanego przedsięwzięcia są nieweryfikowalne, co skutkuje naruszeniem § 4, § 5, § 6, § 7 i § 8 rozporządzenia 2003. Po pierwsze, zupełnie nie wiadomo, które działki zostały wzięte pod uwagę przy ustalaniu: funkcji istniejącej zabudowy, średniego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, średniej szerokości elewacji frontowych, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, formy dachu, powierzchni biologicznie czynnej. Po drugie, nie wiadomo, w jaki sposób ustalano średnie wskaźniki parametrów – ile i jakie działki wzięto pod uwagę, jak na poszczególnych działkach kształtował się dany wskaźnik. Po trzecie, co do wskaźników: stosunku powierzchni zabudowy do powierzchni działki oraz wysokości górnej krawędzi elewacji budynku nie wskazano parametru minimalnego, określając wyłącznie jego wartość maksymalną. IV. Nieprzekraczalną linię zabudowy wyznaczono zarówno od strony drogi powiatowej (nr (...)), jak i od strony drogi wojewódzkiej (nr (...)). Sąd podaje, że linia zabudowy od strony drogi wojewódzkiej nie została naniesiona na załącznik graficzny. Istnieje zatem niedopuszczalna niespójność pomiędzy częścią tekstowa i graficzną analizy urbanistycznej, co narusza § 9 ust. 2 rozporządzenia 2003. V. Z treści postanowienia uzgodnieniowego Zarządu Dróg Wojewódzkich z dnia (...) listopada 2019 roku wynika, że uzgodnienie dotyczyło drogi wojewódzkiej nr (...). Z akt sprawy wynika natomiast, że działka (...) położona jest w sąsiedztwie drogi wojewódzkiej zlokalizowanej na działce nr (...). W ponownie prowadzonym postępowaniu organy wyjaśnią przedmiotowe rozbieżności. Z powodu wyżej wytkniętych uchybień, których ocena graniczy z rażącym naruszeniem prawa, Sąd uchylił decyzje organów obu instancji – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 i art. 135 P.p.s.a. W ponownie prowadzonym postępowaniu organy uwzględnią część zważającą niniejszego postępowania, usunął wszystkie rozbieżności, przeprowadzą zgodnie z przepisami analizę urbanistyczną i dołącza do wydanej decyzji konieczne załączniki. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 1 P.p.s.a.