III OSK 6900/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 15 lipca 2021 r., sygn. akt II SAB/Lu 32/21 o odrzuceniu skargi R.S. na bezczynność Prezesa Sądu Apelacyjnego [...] w przedmiocie wydania kopii koperty z akt sprawy postanawia: oddalić skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, postanowieniem z dnia 15 lipca 2021 r., sygn. akt II SAB/Lu 32/21, odrzucił skargę R.S. na bezczynność Prezesa Sądu Apelacyjnego [...] w sprawie wydania kopii koperty z akt sprawy. W motywach rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji podał, że pismem z dnia 22 grudnia 2020 r. R.S. zwrócił się do Prezesa Sądu Apelacyjnego [...] o "przesłanie kopii koperty, w której przesłał do sądu pismo z dnia 14 stycznia 2020 r.". Wskazane przez skarżącego pismo zawierało wniosek o udostępnienie informacji publicznej. W odpowiedzi, Prezes Sądu poinformował, że na wniosek z dnia 14 stycznia 2020 r. udzielono skarżącemu odpowiedzi, przesyłając żądaną informację publiczną. Udzielenie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną, a nie sprawą administracyjną w rozumieniu przepisów k.p.a. W związku z tym, do obsługi wniosku o udostępnienie informacji nie stosuje się przepisów Kodeksu, w tym art. 73, na który skarżący powołał się we wniosku. Z tych względów nie jest możliwe przesłanie kopii koperty. W takich okolicznościach skarżący wniósł skargę na bezczynność Prezesa Sądu, żądając zobowiązania organu do bezzwłocznego udostępnienia kopii dokumentu, przyznania od organu kwoty 2.000 zł oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Prezes wniósł o oddalenie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu podtrzymał stanowisko, że udzielenie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną, a nie sprawą administracyjną, a przepisy k.p.a. mają zastosowanie w tych kwestiach wyłącznie w ściśle określonych sytuacjach. Wnioskodawca w sprawie o udostępnienie informacji publicznej nie jest zatem stroną postępowania. Prezes Sądu nie pozostaje w bezczynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej, gdyż skarżącemu udzielono odpowiedzi na jego wniosek z dnia 14 stycznia 2020 r. Nie ulega natomiast wątpliwości, że koperta, w której przesłano wniosek o udostępnienie informacji nie jest nośnikiem informacji publicznej. Powołany przez skarżącego art. 73 k.p.a. nie ma zastosowania w sprawie. W piśmie procesowym z dnia 12 lipca 2021 r. ustanowiony w ramach prawa pomocy pełnomocnik skarżącego poparł skargę, wywodząc, że jest to skarga na bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej. Organ błędnie uznał, że kopia koperty, o której wydanie skarżący wnosi nie jest nośnikiem informacji publicznej. Jest to koperta, w której organ otrzymał pismo inicjujące postępowanie regulowane normami rangi ustawowej. Stemple pocztowe znajdujące się na kopercie wywołują skutki prawne w sferze funkcjonowania organu. Koperta taka, nawet jeśli nie stanowi przejawu działania organu, skutkuje na inne jego działania. Powołanym na wstępie postanowieniem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako "P.p.s.a.") uznał, że skarga podlega odrzuceniu. W motywach rozstrzygnięcia wskazał, że skarga na bezczynność jest dopuszczalna wówczas, gdy żądane przez skarżącego działanie miałoby przybrać formę decyzji administracyjnej; postanowienia, na które służy zażalenie, kończącego postępowanie lub rozstrzygającego sprawę co do istoty; innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; innych aktów lub czynności podejmowanych w ramach ogólnego postępowania administracyjnego lub postępowania podatkowego. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi jest bezczynność Prezesa Sądu Apelacyjnego w zakresie udostępnienia skarżącemu kopii koperty, w której zawarty był wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej. Sam wniosek został rozpoznany, co jest okolicznością bezsporną w sprawie. Chybiona jest argumentacja pełnomocnika skarżącego, że przedmiot skargi powinien być zakwalifikowany jako bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Żądanie skarżącego nie odnosi się do żadnego dokumentu urzędowego, ani żadnego innego przejawu działania organu władzy publicznej. Nie sposób racjonalnie przyjąć, że żądanie wydania koperty, w której przesłano do organu wniosek o udostępnienie informacji, również jest sprawą z zakresu dostępu do informacji publicznej. W pełni zasadne jest stanowisko Prezesa Sądu, że do wydania kopii koperty nie ma zastosowania art. 73 k.p.a., regulujący dostęp strony do akt postępowania administracyjnego. Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176, ze zm.; dalej jako: u.d.i.p.) pod względem formy załatwienia wniosku wprowadza różne tryby postępowania. Ważny przy tym jest fakt, czy podmiot zobowiązany w ogóle zamierza udzielić informacji, czy w grę nie wchodzi informacja publiczna przetworzona, czy organ zamierza obciążyć podmiot wnioskujący kosztami, oraz czy w grę nie wchodzi odmowa udzielenia informacji. Ma to związek z formą zakończenia danego postępowania i przepisami, które będą znajdowały wówczas zastosowanie. Jeśli organ dysponuje żądaną informacją publiczną i zamierza ją udostępnić bez opłat, Kodeks postępowania administracyjnego nie ma w ogóle zastosowania – informacja publiczna jest wtedy udostępniana, co przybiera postać czynności materialno-technicznej. Jeżeli udostępnienie informacji publicznej wiąże się z poniesieniem kosztów, konieczne jest wezwanie do ich uiszczenia, które stanowi akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. i do którego nie stosuje się przepisów k.p.a. Wreszcie w przypadkach, wskazanych w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. organ ma obowiązek wydać decyzję administracyjną (odmowną lub o umorzeniu postępowania) i wówczas zobowiązany jest stosować przepisy k.p.a., w tym również dotyczące dostępu strony do akt postępowania. W rozpoznawanej sprawie Prezes Sądu udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącego z dnia 14 stycznia 2021 r., udostępniając żądaną informację. Czynność miała charakter materialno-techniczny, nie doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego, przepisy k.p.a. nie miały w ogóle zastosowania. Niewydanie żądanej przez skarżącego kopii koperty nie może być zatem kwalifikowane jako bezczynność organu w zakresie aktów lub czynności podejmowanych w ramach postępowania administracyjnego, gdyż takie postępowanie nie było w ogóle prowadzone. Wydania koperty, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, nie sposób również zakwalifikować jako czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a (inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a., postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw). W świetle ugruntowanych już poglądów orzecznictwa, przywołany przepis obejmuje czynności lub akty, które dokonywane są w sprawach indywidualnych, w których nie orzeka się w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia. Podobnie jak decyzja czy postanowienie, akty lub czynności te są kierowane przez organ administracji publicznej do konkretnych, zindywidualizowanych podmiotów, niepodporządkowanych organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność. Akt lub czynność muszą mieć charakter publicznoprawny. Podejmowane są w sprawie indywidualnej w tym znaczeniu, że jej przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny (uprawnienie lub obowiązek), którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego. Z przepisu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. wynika, że akt lub czynność musi dotyczyć uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Oznacza to, że konieczne jest odniesienie takiego aktu lub czynności do przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który określa uprawnienie lub obowiązek konkretnego adresata. Inaczej mówiąc, musi występować związek między przepisem prawa, który określa uprawnienie lub obowiązek, a aktem lub czynnością, które dotyczą tak określonego uprawnienia lub obowiązku oznaczonego podmiotu. Uprawnienie lub obowiązek wynika z przepisu prawa, jeżeli jego powstanie nie wymaga konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej. Wydanie kopii koperty, w której skarżący umieścił wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie jest czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., przede wszystkim ze względu na brak konstytutywnej cechy odniesienia do obowiązku lub uprawnienia wynikającego z przepisu prawa. Nie sposób znaleźć żadnego przepisu w systemie prawa, z którego wynikałoby, że wydanie lub niewydanie koperty w tych okolicznościach może wiązać się z powstaniem jakiegokolwiek stosunku prawnego, którego podmiotem jest skarżący czy też być źródłem powstania jakichkolwiek obowiązków lub uprawnień po stronie skarżącego. Konkludując: żądane przez skarżącego działanie w postaci wydania kopii koperty nie ma formy żadnego aktu lub czynności, która mogłaby być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. W konsekwencji nie jest też dopuszczalna skarga na bezczynność Prezesa Sądu, która miała polegać na odmowie wydania takiej koperty. Skoro zatem rozstrzyganie tego rodzaju spraw nie wchodzi w zakres kognicji sądów administracyjnych, skarga nie może być rozpoznana i podlega odrzuceniu. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożył skarżący. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. przez błędną jego wykładnię i błędne przyjęcie, że żądana przez skarżącego informacja w postaci "kopii koperty, w której przesłał do sądu pismo z dnia 14 stycznia 2020 r." nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., a w konsekwencji naruszenie art. 3 § 2 pkt 4 w zw. z pkt 8 P.p.s.a poprzez nieprawidłowe uznanie, że skoro udostępnienie informacji w postaci "kopii koperty, w której przesłał do sądu pismo z dnia 14 stycznia 2020 r." nie stanowiłoby udostępnienia informacji publicznej, czyli nie mieściłoby się w kategorii czynności wymienionych w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., to zaniechanie takiego udostępnienia nie należy traktować jako bezczynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż bezpośrednio doprowadziło do nielegalnego odrzucenia skargi, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. jako rzekomo nie należącej do właściwości sądów administracyjnych. Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie oraz o przyznanie pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej według norm przepisanych. Ponadto skarżący kasacyjnie wniósł o przeprowadzenie rozprawy. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Odnosząc się w pierwszej kolejności do wniosku o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, podać należy, że zgodnie z art. 182 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Z powyższego przepisu wynika, że w przypadku tego rodzaju postanowień rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym jest fakultatywne. W niniejszej sprawie warunek ten został spełniony i Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Powyższej oceny nie zmienia złożony w skardze kasacyjnej wniosek. Zauważyć należy, że możliwość skierowania sprawy na posiedzenie jawne i wyznaczenia rozprawy także wówczas, gdy sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym została pozostawiona uznaniu Sądu i w tym zakresie nie jest uwarunkowana stanowiskiem stron. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie nie zachodziła potrzeba rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały enumeratywnie wymienione w § 2 art. 183 tej ustawy. Oznacza to, że jeżeli - tak jak w rozpoznawanej sprawie - nie zachodzi nieważność postępowania, to zakres postępowania kasacyjnego wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Wyjaśnić należy, że stopień skuteczności skargi kasacyjnej zależy od stopnia precyzji określenia jej zarzutów. Autor skargi kasacyjnej wyznacza bowiem zakres kontroli instancyjnej, wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy skargi kasacyjnej oraz jej uzasadnienie musi więc być precyzyjne z uwagi na związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Sąd nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych, czy też ich uzasadnienia. Obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wskazanie, które przepisy prawa materialnego, i w jaki sposób, zostały naruszone, oraz które przepisy prawa procesowego zostały naruszone, i jaki to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest również powołany do uzupełniania ani interpretowania niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych. Przesłanką skuteczności skargi kasacyjnej jest wykazanie, przez wnoszącego ten środek prawny, rażącego naruszenia prawa materialnego. W przypadku zarzutu naruszenia przepisów postępowania przesłanką skuteczności skargi kasacyjnej jest wykazanie zarówno istnienia stanu naruszenia przepisów postępowania, jak też (jednocześnie) wpływu na wynik sprawy oraz "istotności" wpływu tego naruszenia na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej oznacza zatem obowiązek wskazania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd i zamieszczenia uzasadnienia podstawy kasacyjnej. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega natomiast na wykazaniu przez autora skargi kasacyjnej, że stawiane przez niego zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie, powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca powyższym wymaganiom uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na powyższe wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania NSA jej podstawami, sporządzenie omawianego środka zaskarżenia obwarowane jest przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 P.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewnia jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający sądowi drugiej instancji dokonanie pełnej kontroli zaskarżonego orzeczenia. Złożona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna nie odpowiada wskazanym wymogom, stosowanie do treści art. 174 P.p.s.a., gdyż przedstawione zarzuty nie poddają się rozpoznaniu. W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 u.d.i.p. przez błędną jego wykładnię i błędne przyjęcie, że żądana przez skarżącego informacja w postaci "kopii koperty, w której przesłał do sądu pismo z dnia 14 stycznia 2020 r." nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zarzut ten jest nieskuteczny, bowiem Sąd pierwszej instancji w ogóle nie stosował, a tym samym nie dokonał jakiejkolwiek wykładni art. 1 ust.1 i art. 2 ust. 1 u.d.i.p. Nie można naruszyć przepisów prawa, przez błędną ich wykładnię czy niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji gdy tych przepisów wojewódzki sąd administracyjny nie stosował. Naruszenie przepisów prawa może dotyczyć tylko tych przepisów, które sąd stosował w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w swoim orzeczeniu nie dokonywał analizy, czy wnioskowana informacja jest informacją publiczną, co oznacza, że nie mógł naruszyć art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Ocenił natomiast, że żądane przez skarżącego działanie w postaci wydania kopii koperty nie jest czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., a która mogłaby być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. W konsekwencji uznał, że nie jest dopuszczalna skarga na bezczynność Prezesa Sądu, która miała polegać na odmowie wydania takiej koperty. Zasadnie zatem Sąd pierwszej instancji uznał, że skoro przedmiotem skargi do sądu administracyjnego nie może być działanie polegające na wydaniu kopii koperty lub odmowie wydania kopii koperty, gdyż nie stanowi ono aktu lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., to nie jest dopuszczalna skarga na bezczynność organu, na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., w tym zakresie. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, uznał, że złożona skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Z tych względów, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu. Wniosek o przyznaniu wynagrodzenia pełnomocnikowi z tytułu pomocy udzielanej z urzędu zostanie rozpoznany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w postępowaniu uregulowanym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a.