II SA/Wa 2627/19

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Asesor WSA Karolina Kisielewicz, Protokolant specjalista Maria Zawada po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2020 r. sprawy ze skargi S. A. na decyzję Komendanta Służby Ochrony Państwa z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego oddala skargę. UZASADNIENIE Komendant Służby Ochrony Państwa decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 157 § 1 oraz 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, z późn. zm.), stwierdził nieważność własnej decyzji z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w części – w zakresie przyznanej S. A. pomocy finansowej w wysokości ponad kwotę 165.560,00 zł, tj. co do kwoty 41.390,00 zł. Komendant Służby Ochrony Państwa na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 k.p.a. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie stwierdzenia nieważności w części przywołanej powyżej decyzji. Po przeprowadzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w części własnej decyzji Komendant Służby Ochrony Państwa doszedł do przekonania, że do wydania decyzji z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] doszło z rażącym naruszeniem prawa w zakresie ustalającym wysokość przyznanej pomocy finansowej ponad kwotę 165.560,00 zł, tj. co do kwoty 41.390,00 zł. Przy wydaniu decyzji z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w sposób nieprawidłowy zastosowano przepis § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 11 czerwca 2018 r. w sprawie przyznawania i cofania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu przez funkcjonariuszy Służby Ochrony Państwa (Dz. U. poz. 1223). Rozporządzenie to określa sposób ustalania wysokości pomocy finansowej, co doprowadziło do przyznania S. A. pomocy finansowej w nieprawidłowej wysokości, tj. w kwocie 206.950,00 zł zamiast w kwocie 165.560,00 zł. Rażące naruszenie prawa, o którym mowa w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zachodzi wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią obowiązującego prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja ta nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ państwa zobowiązany do kierowania się w swojej działalności zasadą praworządności. Dotyczy to przekroczenia prawa w sposób jasny i oczywisty. Nie można stwierdzić nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, gdy istnieje wątpliwość co do naruszenia prawa, wyrażająca się odmiennymi poglądami orzekających organów, szczególnie, jeżeli poglądy organów obu instancji na daną sprawę kształtuje rozbieżne orzecznictwo sądowe. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo nie dają się pogodzić z wymaganiami praworządności, tzn. zaistnieją gospodarcze lub społeczne efekty naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Organ nadmienił, że na podstawie art. 180 ust. 1 ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o Służbie Ochrony Państwa (Dz. U. z 2019 r., poz. 828 z późn. zm.) funkcjonariuszowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej lub towarzystwie budownictwa społecznego albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. Tryb postępowania oraz szczegółowe warunki przyznawania i cofania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, rodzaje wymaganych dokumentów, sposób ustalania wysokości pomocy finansowej, sposób ustalania kwoty podlegającej zwrotowi oraz przypadki uzasadniające obniżenie kwoty podlegającej zwrotowi oraz wzór wniosku stosowanego w postępowaniu zostały szczegółowo określone w przepisach rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 11 czerwca 2018 r. w sprawie przyznawania i cofania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu przez funkcjonariuszy Służby Ochrony Państwa, które zostało wydane na podstawie upoważnienia wynikającego z art. 180 ust. 6 ustawy. Wysokość pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego oblicza się na podstawie przepisu § 4 ust. 1 rozporządzenia. Zgodnie z przywołanym przepisem wysokość pomocy finansowej stanowi iloczyn liczby osób, które uwzględnia się przy przydziale lokalu mieszkalnego funkcjonariuszowi, zgodnie z art. 178 ust. 1 ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o Służbie Ochrony Państwa, według stanu na dzień złożenia wniosku oraz kwoty stanowiącej 20% wartości lokalu mieszkalnego o powierzchni użytkowej 50 m2. Wartość lokalu mieszkalnego, na podstawie której oblicza się wysokość pomocy finansowej, stanowi iloczyn 50 m2 powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego i ceny metra kwadratowego powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego oddanego do użytkowania w kwartale, określonej na podstawie art. 3b ust. 4 ustawy z dnia 30 listopada 1995 r. o pomocy państwa w spłacie niektórych kredytów mieszkaniowych, udzielaniu premii gwarancyjnych oraz refundacji bankom wypłaconych premii gwarancyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1779 z późn. zm.) w ostatnim komunikacie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w sprawie ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego poprzedzającym dzień wypłaty pomocy finansowej wskazanych w decyzji o przyznaniu pomocy finansowej (§ 4 ust. 2 rozporządzenia). Jak wyraźnie stanowi przepis § 4 ust. 1 rozporządzenia o wysokości pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego decydują dwa czynniki – tj. liczba osób, które uwzględnia się przy przydziale lokalu mieszkalnego oraz kwota stanowiąca 20% wartości lokalu mieszkalnego o powierzchni użytkowej 50 m2. W cytowanym przepisie prawodawca wyraźnie określił, że chodzi o liczbę osób, które uwzględnia się przy przydziale lokalu mieszkalnego a nie normy mieszkaniowe przysługujące w tym przypadku funkcjonariuszowi w związku z zajmowaniem stanowiska przewidzianego etatem dla [...] Służby Ochrony Państwa, jak to ma miejsce w przypadku S. A. Dlatego prawidłowo ustalona liczba osób, o których mowa § 4 ust. 1 rozporządzenia w przypadku wniosku S. A. powinna wynosić cztery, tj. wnioskodawcę, żonę wnioskodawcy oraz dzieci, a nie pięć jak wynika z wysokości pomocy finansowej przyznanej decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2019 r. S. A. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Komendanta Służby Ochrony Państwa z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...]. Skarżący zarzucił wskazanej decyzji naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 in fine ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, poprzez jego bezpodstawne zastosowanie w sytuacji, gdzie prawidłowa wykładnia oraz właściwe zastosowanie § 4 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 11 czerwca 2018 r. w sprawie przyznawania i cofania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu przez funkcjonariuszy Służby Ochrony Państwa oraz treść załącznika do tegoż rozporządzenia w zw. z art. 178 ust. 1 ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o Służbie Ochrony Państwa oraz w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 25 czerwca 2018 r. w sprawie warunków przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Służby Ochrony Państwa, prowadzi do wniosku, że organ w decyzji z dnia [...] maja 2019 r. o nr [...] prawidłowo ustalił wysokość przyznanej pomocy finansowej w kwocie 206.950,00 zł. Skarżący podkreślił, że przepisy prawa materialnego, które legły u podstaw decyzji nastręczają problemy interpretacyjne. Niedopuszczalne jest zatem przesądzenie, że ich ewentualne naruszenie miało charakter "rażący". Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, względnie stwierdzenie jej nieważności w całości oraz przyznanie od organu na rzecz skarżącego należnych kosztów postępowania. Zdaniem skarżącego chybione jest stanowisko organu, zgodnie z którym przy obliczaniu wysokości pomocy finansowej, jako mnożnej iloczynu opisanego, można użyć tylko liczby osób, które uwzględnia się przy przydziale lokalu mieszkalnego. Organ nie dostrzega, iż spornego zagadnienia, nie należy interpretować wąsko i tylko przy zastosowaniu ust. 1 w § 4 rozporządzenia, w oderwaniu od ust. 3 oraz treści załącznika do tegoż rozporządzenia. Stanowią one bowiem – wraz z innymi regulacjami z zakresu uprawnieniach mieszkaniowych funkcjonariuszy SOP – pewną spójną (systemową) całość i tak też należy je odczytywać. Organ odkodowując ten przepis (ust. 1), nadaje nadmierne znaczenie zawartemu tam sformułowaniu: "..iloczyn liczby osób, które uwzględnia się przy przydziale lokalu mieszkalnego funkcjonariuszowi...", przyznając mu miano czynnika decydującego. Nie dostrzega jednak dalszego brzmienia tej normy, w którym zawarte jest odesłanie do treści ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o Służbie Ochrony Państwa (Dz. U. z 2019 r., poz. 828 z późn. zm.), nakazujące ową "liczbę osób" uwzględniać zgodnie z art. 178 ust. 1 tejże ustawy. Przepis ten stanowi, że funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Takim zaś przepisem jest § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 25 czerwca 2018 r. w sprawie warunków przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Służby Ochrony Państwa (Dz. U. poz. 1288), według którego - co do zasady - funkcjonariuszowi i każdemu członkowi rodziny przysługuje po jednej normie zaludnienia (pkt 1), natomiast funkcjonariuszowi m.in. zajmującemu stanowisko służbowe o stopniu etatowym [...] (co ma miejsce w przypadku strony niniejszego postępowania) – dwie normy zaludnienia (pkt. 2). Wzmiankowaną w § 4 ust. 1 rozporządzenia liczbę osób, które uwzględnia się przy przydziale lokalu mieszkalnego funkcjonariuszowi, należy ustalać – zgodnie z art. 178 ust. 1 ustawy o SOP i przywołanymi przepisami odrębnymi – z uwzględnieniem liczby przysługujących temuż funkcjonariuszowi norm zaludnienia. Za takim rozumieniem spornej regulacji, przemawia również brzmienie ust. 3 w § 4 rozporządzenia, zgodnie, z którym jeżeli po dniu złożenia wniosku o przyznanie pomocy finansowej, lecz przed wydaniem decyzji o przyznaniu pomocy finansowej w pełnej przysługującej wysokości, funkcjonariusz uzyskał prawo do większej powierzchni mieszkalnej, liczbę przysługujących funkcjonariuszowi norm zaludnienia ustala się na dzień wydania tej decyzji. Do zwiększenia powierzchni mieszkalnej funkcjonariusza może dojść nie tylko poprzez przyrost liczby członków rodziny, ale również w skutek zmiany jego sytuacji kadrowej (awans na odpowiednie stanowisko bądź stopień). Przyjęcie za poprawny punktu widzenia organu, prowadzi do nieracjonalnych wniosków, że w sytuacji niezmienności uprawnień funkcjonariusza do powierzchni mieszkalnej w toku postępowania, stosować należy wyłącznie kryterium liczby osób, w razie zaś jej zwiększenia – kryterium norm. Kolejnym argumentem przemawiającym za nietrafnością poglądu organu, jest treść załącznika do rozporządzenia, określającego wzór wniosku o rzeczoną pomoc finansową. Otóż w części przewidzianej na adnotacje komórki kadrowej, zawarta została pozycja: "zajmuje stanowisko przewidziane etatem dla...", gdzie należy wskazać stopień etatowy dla stanowiska zajmowanego przez wnioskującego funkcjonariusza, co z kolei jest nieodzowne do poprawnego ustalenia liczby przysługujących mu norm. Gdyby bowiem ów parametr był nieistotny dla przyznawania i miarkowania wysokości tego świadczenia, to prawodawca nie wymagałby jego wskazywania. Niezależnie od powyższego w doktrynie jak i orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że nie można jako rażąco naruszającą prawo traktować decyzji, w sytuacji wątpliwości interpretacyjnych przepisu, który legł u podstaw danego rozstrzygnięcia. Skoro zatem wskazane przepisy wymagały zastosowania przez organ złożonego procesu wykładni, a jej wyniki okazały się sporne to jako niedopuszczalne jawi się przesądzenie, że ich naruszenie nosiło znamiona "rażącego". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał twierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżone decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), dalej: "P.u.s.a." oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej: "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2). Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 11 czerwca 2018 r. w sprawie przyznawania i cofania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu przez funkcjonariuszy Służby Ochrony Państwa, wydanego na podstawie art. 180 ust. 6 ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o Służbie Ochrony Państwa (Dz. U. z 2018 r., poz. 138, 650 i 730) wysokość pomocy finansowej stanowi iloczyn liczby osób, które uwzględnia się przy przydziale lokalu mieszkalnego funkcjonariuszowi, zgodnie z ust. 1 ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o Służbie Ochrony Państwa, według stanu na dzień złożenia wniosku oraz kwoty stanowiącej 20% wartości lokalu mieszkalnego o powierzchni użytkowej 50 m2. W myśl ust. 2 § 4 rozporządzenia wartość lokalu mieszkalnego, na podstawie której oblicza się wysokość pomocy finansowej, stanowi iloczyn 50 m2 powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego i ceny metra kwadratowego powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego oddanego do użytkowania w kwartale, określonej na podstawie art. 3b ust. 4 ustawy z dnia 30 listopada 1995 r. o pomocy państwa w spłacie niektórych kredytów mieszkaniowych, udzielaniu premii gwarancyjnych oraz refundacji bankom wypłaconych premii gwarancyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1779) w ostatnim komunikacie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w sprawie ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego poprzedzającym dzień wypłaty pomocy finansowej wskazanych w decyzji o przyznaniu pomocy finansowej. Ponadto, jak stanowi § 4 ust. 3 rozporządzenia, jeżeli po dniu złożenia wniosku o przyznanie pomocy finansowej, lecz przed wydaniem decyzji o przyznaniu pomocy finansowej w pełnej przysługującej wysokości, funkcjonariusz uzyskał prawo do większej powierzchni mieszkalnej, liczbę przysługujących funkcjonariuszowi norm zaludnienia ustala się na dzień wydania tej decyzji. Z przepisu § 4 ust. 1 wynika zatem, iż podstawę do obliczania wysokości pomocy finansowej dla funkcjonariusza SOP stanowi iloczyn liczby osób, które uwzględnia się przy przydziale lokalu mieszkalnego funkcjonariuszowi. Przepis § 4 ust. 1 w spornym, w niniejszej sprawie, zakresie jest jasny i nie wymaga, zdaniem Sądu, zabiegów interpretacyjnych. W przepisie tym ustawodawca wyraźnie bowiem określił, że chodzi w nim o liczbę osób które uwzględnia się przy przydziale lokalu mieszkalnego, a nie również o normy mieszkaniowe przysługujące funkcjonariuszowi w związku z zajmowanym stanowiskiem. Skoro zatem podstawą do obliczenia pomocy finansowej w kontrolowanej w trybie nadzorczym decyzji Komendanta SOP z dnia [...] maja 2019 r. była nie tylko liczba osób, które uwzględnia się przy przydziale lokalu, a która to okoliczność jest w niniejszej sprawie niesporna, lecz dodatkowo norma mieszkaniowa przysługująca funkcjonariuszowi w związku z zajmowaniem stanowiska przewidzianego etatem dla [...] Służby Ochrony Państwa, to organ trafnie uznał, iż w tym zakresie, tj. w zakresie normy związanej z zajmowanym stanowiskiem, decyzja z dnia [...] maja 2019 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Dlatego też, zdaniem Sądu, stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] maja 2019 r. w części obejmującej kwotę 41 390 zł było prawidłowe. Zarzuty skargi nie mogą zatem odnieść zamierzonego skutku. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.