II SA/Bd 551/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2020 r. sprawy ze skargi D. S. i P. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta G. z dnia [...] września 2019 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących D. S. i P. S. solidarnie kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] września 2019 r., nr [...], Prezydent G., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo-mieszkalnego (usługi nieuciążliwe – szkoła nauki jazdy, sklep w poziomie parteru i lokale mieszkalne na wyższych kondygnacjach), na działkach nr [...] w obrębie nr [...], położonych przy ul. [...] w G.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że jest ona trzecią decyzją w tym przedmiocie – na skutek uchylenia pierwszej decyzji o warunkach w związku z wyrokiem WSA w Bydgoszczy z dnia 29 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Bd 1263/17, i drugiej – w związku z decyzją kasacyjną Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2019 r. Organ stwierdził, że powtórnie przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy, z uwzględnieniem wytycznych SKO oraz uwag uczestników postępowania D. S. i P. S.. Wskazał, że wysokość zamierzonego budynku ustalono na 11,5 m, zgodnie ze zmodyfikowanym w tym zakresie wnioskiem inwestora. Stwierdził, że analiza funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla wnioskowanego przedsięwzięcia wykazała, iż inwestycja spełnia warunki zawarte w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm. – dalej "u.p.z.p."). Organ wskazał, że wielkość obszaru analizowanego przyjęto w taki sposób, by objął on swoim zasięgiem teren, na którym znajdują się nieruchomości zabudowane, mogące być odniesieniem dla projektowanej zabudowy. Po rozpoznaniu odwołania od powyższej decyzji wniesionego przez D. S., P. S. i R. C. (skarżących), Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, po przytoczeniu stanu faktycznego oraz właściwych przepisów u.d.i.p., organ odwoławczy stwierdził, że organ prawidłowo przeprowadził analizę funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu w kontekście możliwości zrealizowania zamierzenia o parametrach wskazanych przez inwestora. W ocenie SKO organ prawidłowo wyznaczył linię zabudowy w oparciu o § 4 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164 poz. 1588 – dalej "rozporządzenie"), prawidłowo określono maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy na terenie inwestycji jako 30% wobec średniej wartości 31,9% na obszarze analizowanym, szerokość elewacji frontowej na 22m (zgodnie z wnioskiem) wobec średniej szerokości 33,6m, wysokości elewacji frontowej 11,5m wobec średniej 11,25m. Stwierdził, że na obszarze analizowanym występują budynki o funkcji mieszkalnej łączonej z usługami, mieszkalnej jednorodzinnej, mieszkalnej, usługowo handlowej, czy też budynki o przeznaczeniu gospodarczo-garażowym, a więc zamierzona inwestycja stanowić będzie kontynuację funkcji występującej w obszarze analizowanym. Organ wskazał, że podniesione w odwołaniu kwestie uciążliwości inwestycji będą brane pod uwagę na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. W skardze na powyższą decyzję D. i P. S. oraz R. C. wnieśli o jej uchylenie. Decyzji zarzucili naruszenie art. 7, 77 §1, 78 §1, 107 §3 i §1 pkt 6 k.p.a. poprzez nieodniesienie się do zarzutów odwołania i wydanie decyzji sprzecznej z przepisami prawa budowlanego. Zarzucili pominięcie w sprawie dowodu w postaci sporządzonej przez siebie wizualizacji planowanego obiektu, pomiarów geodezyjnych wysokości budynku bezpośrednio sąsiadującego z projektowanym budynkiem, mapy obszaru analizowanego z kolorową wizualizacją i wyliczenia średniej powierzchni zabudowy na obszarze analizowanym. Skarżący zakwestionowali przyjętą powierzchnię zieleni oraz wskazali na niejednoznaczne określenie podłączenia do miejskiej sieci ciepłowniczej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 25 marca 2020 r. Sąd odrzucił skargę względem R. C., z uwagi na nieuzupełnienie przez niego wpisu od skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Kontrola sądowoadministracyjna, dokonana na zasadach i w trybie określonym przepisami ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 – dalej "p.p.s.a."), wykazała, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca powzięte zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego, w związku z czym podlegają one uchyleniu. Dla przedmiotowej sprawy zasadnicze znaczenie ma fakt, że kontrolowane decyzje organów obu instancji zostały poprzedzone wyrokiem WSA w Bydgoszczy z dnia 29 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Bd 1263/17. Wyrok ten – w zakresie wyrażonej w nim oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania - z mocy art. 153 p.p.s.a. wiązał zarówno organy obu instancji, jak i wiąże Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie. Zgodnie ze wskazaniami Sądu wyrażonymi w ww. wyroku, organ zobowiązany był uzupełnić przeprowadzoną analizę architektoniczno-urbanistyczną poprzez uwzględnienie, przy dokonywaniu tej analizy, pominięte działki objęte wyznaczonym obszarem analizowanym, m.in. nr [...], czy [...]. Sąd zwrócił też uwagę na wskazanie w części tekstowej analizy szerokości frontu działki na 30m od strony ul. [...], podczas gdy okoliczność ta nie wynikała w żaden sposób z załącznika graficznego, co w konsekwencji – w ocenie Sądu – niemożliwą czyni w ogóle weryfikację prawidłowości zasięgu wyznaczonego obszaru analizowanego. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę zauważa, że wskazane wyżej wady nie zostały wyeliminowane przez organy rozstrzygające w obu instancjach. Wśród wyszczególnionych w części tekstowej analizy architektoniczno-urbanistycznej działek objętych tą analizą (co wynika z tabeli) na próżno szukać niektórych działek znajdujących się na obszarze analizowanym (co wynika z części graficznej analizy – mapy). Brakuje przy tym nie tylko działek wskazanych w uzasadnieniu poprzedniego wyroku tut. Sądu (o numerach [...]), ale również działek chociażby [...]. Analiza załącznika graficznego do decyzji organu I instancji dowodzi, że zarówno działek, jak i istniejących obiektów budowlanych w obszarze analizowanym jest więcej, niż wynika to z decyzji o warunkach zabudowy. Potwierdzić należy w tym miejscu za uzasadnieniem wyroku II SA/Bd 1263/17, że prawidłowo wyznaczony obszar analizowany ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Determinuje on wartości przyjmowane dla parametrów w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., wyszczególnionych w rozporządzeniu. Zasadą wynikającą z rozporządzenia jest to, że parametry zabudowy objętej decyzją o warunkach zabudowy ustala się w oparciu o średnie wartości występujące w obszarze analizowanym, a nie występujące na poszczególnych działkach położonych w granicach obszaru, na którym przeprowadzona została analiza. Już zatem z powyższego powodu zaskarżona decyzja, oraz decyzja ją poprzedzająca zasługują na uchylenie. Pominięcie działek leżących w granicach obszaru analizowanego stanowi pierwotną wadę w zakresie określenia parametrów planowanej zabudowy (ma wpływ na wartości średnie występujące na obszarze analizowanym) i w konsekwencji uniemożliwia ich weryfikację. Sąd podziela utrwalony w orzecznictwie pogląd, że za działki sąsiednie uznać należy wszystkie działki znajdujące się w obszarze wyznaczonym zgodnie z § 3 ww. rozporządzenia (vide: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 20 lipca 2010 r., K 17/08, publ. Dz.U nr 137, poz. 926; wyrok NSA z dnia 20 maja 2011 r. sygn. II OSK 895/10, dostępny jw.). Ujęcie na potrzeby analizy funkcji oraz cech zabudowy jedynie wybranych działek stanowi pierwotną wadę przeprowadzonej analizy i ma dyskwalifikujący wpływ na jej wyniki w zakresie każdego z parametrów, albowiem parametry te ustalone zostały w oparciu o niekompletne dane. Niezależnie od powyższego wytknąć należy, że niejasna pozostaje kwestia prawidłowości przyjętego zasięgu obszaru analizowanego, a to ze względu na brak spójności części tekstowej oraz graficznej analizy w zakresie w jakim dotyczą one szerokości frontu działki inwestorskiej. Załącznik graficzny nr 1 do decyzji I instancji, stanowiący mapę w skali 1:1000, posiada wyznaczony, czarną przerywaną linią obszar objęty analizą. Na mapie naniesiono linie rozgraniczające teren inwestycji oraz obowiązującą linię zabudowy. Na załączniku graficznym nie został naniesiony i zaznaczony front działki, na którym planowana jest inwestycja na działkach nr [...]. Z kolei zgodnie z załącznikiem nr 1 do decyzji, obejmującym analizę cech zabudowy i zagospodarowania terenu "za front działki uznaje część działki, która jest równoległa do ul. [...] o szerokości 30 m". Dalej wskazano, że "w związku z powyższym przyjęto wielkości obszaru analizowanego w taki sposób, żeby objął on swym zasięgiem obszar, w którym znajdują się nieruchomości zabudowane mogące być odniesieniem dla projektowanej inwestycji. Obszar analizowany wyznaczono na zał. graf. nr 1 do niniejszej analizy". Na podstawie powyższych informacji zawartych w załączniku graficznym oraz tekstowym analizy nieweryfikowalne pozostaje, czy doszło do prawidłowego wyznaczenia obszaru analizowanego, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, skoro nie przedstawiono dokumentu z naniesionym frontem działki (zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów). Ponadto dostrzec należy, że organ I instancji lakonicznie stwierdził, iż na objętych analizą działkach występują funkcja usługowo-mieszkalna, nie rozwijając, jakiego rodzaju są to usługi, i w jakim stopniu odpowiadają one usługom oferowanym przez inwestora w ramach jego przedsięwzięcia. Pojemność znaczeniowa pojęcia "funkcja usługowa" nie pozwala na automatycznie stwierdzenie zgodności danego zamierzenia z innym, istniejącym na obszarze analizowanym przedsięwzięciem, którego zabudowa również pełni funkcję usługową (por. m.in. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 lutego 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 670/18, dostępny jw.). Inaczej bowiem na sąsiednie nieruchomości oddziałuje np. sklep lub myjnia samoobsługowa, a inaczej szkoła nauki jazdy. Ponadto, jak wynika z części opisowej analizy, tylko pięć pozycji ujętych w tabeli stwierdza występowanie funkcji mieszkalno-usługowej lub usługowej, i to – jak wskazano – już przy niekompletnej analizie pomijającej inne działki sąsiednie objęte obszarem analizowanym. Skrótowe wyjaśnienie, że inwestycja stanowi kontynuację funkcji zabudowy występującej na obszarze analizowanym, w obliczu braku szerszych rozważań na temat charakteru istniejących na tym obszarze usług z uwzględnieniem wszystkich działek sąsiednich, nie jest w tym zakresie wystarczające i wymagać będzie ponownej analizy. Odnosząc się natomiast do zarzutów skarżących zawartych skardze należy wskazać, że z uwagi na stwierdzone wady wyznaczenia obszaru analizowanego, przedwczesna jest ocena prawidłowości ustalenia wskaźników od niego zależnych. Wytknąć w tym miejscu jednak należy, że tabelaryczne przedstawienie ujętych w analizie działek oraz wyszczególnienie właściwych im parametrów (powierzchnia działki, powierzchnia zabudowy, procent zabudowy, ilość kondygnacji, szerokość elewacji frontowej oraz funkcja zabudowy) jest niejasne z tego powodu, że w kilku przypadkach jedna wartość określająca dany parametr przyporządkowana jest kilku działkom ewidencyjnym (taki, zbiorczy, zabieg organ zastosował wobec wymienionych w tabeli działek inwestorskich, działek nr [...], działek nr [...], działek nr [...], działek nr [...], działek nr [...] oraz działek nr [...] i [...]). Przez wskazanie przy różnych kilku działkach jednej wielkości nie jest wiadomym, czy wielkość ta jest łączną wielkością tych działek, czy też każda z nich posiada taką samą wielkość i należy ją pomnożyć przez ilość działek ujętych w jednej pozycji. Nie ma też w tym zakresie żadnych wyjaśnień organu czy to w uzasadnieniu decyzji, czy to w części opisowej analizy. Komentowane zestawienie tabelaryczne działek ujętych w analizie obarczone jest zresztą niejasnościami innego rodzaju: przy ujętej w zestawieniu działce [...] nie ma podanej wartości powierzchni zabudowy, przez co nie wiadomo, czy wynosi ona 0,00 m˛, czy wartości tej organ nie ustalił, brak jest przy wartościach wyszczególnionych odpowiednich jednostek miary, zachodzi mieszanie sposobów przedstawiania wielkości (ilość kondygnacji na wspólnie ujętych działkach [...] określono jako "2 ok. 7,5 m", podobnie jak na wspólnie ujętych działkach [...] "5 ok. 15 m", szerokość elewacji na wspólnie ujętych działkach nr [...] i [...] określono jako "3x6"). Brak w tym zakresie konsekwencji i konkretności. Aktualny okazał się zarzut skargi, skomentowany już w wyroku II SA/Bd 1263/17, dotyczący pominięcia przedstawionych przez skarżących dowodów w postaci wyrysu z mapy zasadniczej w skali 1:1000 z zaznaczonymi w kolorze budynkami, a nadto załączonego do odwołania rozpoznanego zaskarżoną decyzją oświadczenia o wysokości budynków znajdujących się na działce ewid. [...]. Z zasady dwuinstancyjności postępowania wynika obowiązek dla organu odwoławczego zbadania sprawy jeszcze raz od początku na nowo, a nadto obowiązek odniesienia się do zarzutów odwołania oraz dokonanie oceny dowodów dostarczonych w toku postępowania odwoławczego przez strony wnoszące odwołanie. Zgodnie zaś z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z przepisem tym koresponduje art. 77 ust. 1 k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Potwierdzić należy za uwagami Sądu wyrażonymi w wyroku II SA/Bd1263/17, że przedstawione przez skarżących dowody mogą okazać się pomocne przy ocenie, czy organ do przeprowadzenia analizy posłużył się prawidłowo wyznaczonym obszarem analizowanym, a analiza została przeprowadzona w oparciu o wszystkie niezbędne dane, konieczne do ustalenia linii zabudowy, wskaźnika zabudowy, elewacji frontowej projektowanego obiektu, jego wysokości i kondygnacji oraz strefy biologicznie czynnej. Odmienna ocena organu powinna w tym zakresie jasno wynikać z uzasadnienia powziętych rozstrzygnięć, zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Wymienionych wyżej wad, w części dostrzeżonych już przez tut. Sąd rozpoznający sprawę o sygn. II SA/Bd 1263/17, organ I instancji nie poprawił, organ odwoławczy z kolei przeszedł nad tym do porządku wydając zaskarżone rozstrzygnięcie. Oba organy naruszyły zatem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., równolegle naruszając art. 153 p.p.s.a. W związku z powyższym Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania w postaci uiszczonego wpisu od skargi orzeczono na podstawie 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ weźmie pod uwagę ocenę prawną i wskazania wynikające z niniejszego uzasadnienia.