I OW 224/17

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Wiesław Morys sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wójta Gminy Z. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wójtem Gminy Z. a Naczelnikiem Urzędu Skarbowego w Z. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku Spółki "[...]"[...] M. P. o ustalenie i wypłatę wynagrodzenia z tytułu parkowania pojazdu postanawia: 1. odrzucić wniosek; 2. zwrócić Wójtowi Gminy Z. ze środków budżetowych Naczelnego Sądu Administracyjnego kwotę 100 (sto) złotych tytułem uiszczonego wpisu od wniosku. UZASADNIENIE I OW 224/17 UZASADNIENIE Wójt Gminy Z. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wójtem Gminy Z. a Naczelnikiem Urzędu Skarbowego w Z.. W motywach wniosku wskazał, że dniu [...] czerwca 2016 r. [...] zwrócił się do Urzędu Gminy w Z. o wszczęcie i przeprowadzenie postępowania administracyjnego celem ustalenia i wypłacenia wynagrodzenia z tytułu umieszczenia w dniu [...] grudnia 2016 r. pojazdu marki [...] na parkingu przez ten podmiot prowadzonym. Wójt Gminy Z. przekazał sprawę Naczelnikowi Urzędu Skarbowego w Z., jako organowi właściwemu, jednak pismem z [...] lipca 2017 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego zwrócił sprawę Wójtowi, wskazując, że w jego ocenie to Wójt Gminy Z. powinien ustalić i wypłacić koszty parkowania przedmiotowego pojazdu, jako że przedmiotowy pojazd został usunięty z drogi w oparciu o dyspozycję Komendy Powiatowej Policji w Z., wydaną na podstawie art. 50a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawa o ruchu drogowym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1260.) zwanej dalej "p.r.d.". W konsekwencji, w ocenie Naczelnika, skoro Gmina jest podmiotem, na rzecz którego następuje przepadek pojazdów w trybie powołanego przepisu, a ustawodawca obciążył gminę obowiązkami w zakresie zapewnienia porządku publicznego, to organem właściwym do wypłaty wynagrodzenia jest Wójt Gminy Z.. Wójt wskazał, iż Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrywał już podobny spór kompetencyjny między stronami i postanowieniem z [...] maja 2016 r., sygn. akt I OW 11/16 orzekł, że w sytuacji, o której mowa wyżej, organem właściwym do ustalenia i wypłaty wynagrodzenia za przechowywanie pojazdu usuniętego z drogi jest Naczelnik Urzędu Skarbowego. Ponadto organ podkreślił, iż tak jak w sprawie będącej przedmiotem ww. oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego, także w niniejszej sprawie przedmiotowy pojazd został usunięty z drogi na podstawie art. 50a p.r.d. W odpowiedzi na wniosek Naczelnik Urzędu Skarbowego w Z. wniósł o uznanie wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, powstałego między Wójtem Gminy Z., a Naczelnikiem Urzędu Skarbowego w Z., dotyczącego zapłaty należności wskazanej w fakturze VAT z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...], wystawionej przez [...] na Gminę Z., za niedopuszczalny i podlegający odrzuceniu, ewentualnie, w przypadku uznania, że Naczelny Sąd Administracyjny jest właściwy do rozpoznania wniosku o rozstrzygniecie sporu kompetencyjnego, orzeczenie, że w przedmiotowej sprawie właściwym do zapłaty należności wynikającej z faktury VAT z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...], wystawionej przez [...] na Gminę Z. Urząd Gminy Z., jest Wójt Gminy Z.. W motywach swojego stanowiska wskazał, że przedmiot sprawy nie sprowadza się do kwestii rozstrzygnięciu sporu kompetencyjnego, do rozpoznania wniosku dozorcy o przyznanie zwrotu wydatków i wynagrodzenia za dozór, tylko zapłaty należności wskazanej w fakturze VAT z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...], wystawionej przez [...] na Gminę Z. Urząd Gminy Z.. Zgodnie z treścią art. 50a ust. 1 p.r.d. pojazd pozostawiony bez tablic rejestracyjnych lub pojazd, którego stan wskazuje na to, że nie jest używany, może zostać usunięty z drogi przez straż gminną lub Policję na koszt właściciela lub posiadacza. Z kolei według ust. 2 pojazd usunięty w trybie określonym w ust. 1, nieodebrany na wezwanie gminy przez uprawnioną osobę w terminie 6 miesięcy od dnia usunięcia, uznaje się za porzucony z zamiarem wyzbycia się. Pojazd ten przechodzi na własność gminy z mocy ustawy. Według ust. 3 przepisu ust. 2 nie stosuje się, gdy nieodebranie pojazdu nastąpiło z przyczyn niezależnych od osoby zobowiązanej. Natomiast według ust. 4 przepis ust. 2 stosuje się odpowiednio, gdy w terminie 6 miesięcy od dnia usunięcia pojazdu nie została ustalona osoba uprawniona do jego odbioru. W ocenie Naczelnika w przypadku usuwania pojazdów na podstawie art. 50a p.r.d., przepisy ustawy nie regulują tak szczegółowo trybu związanego z usunięciem i przechowywaniem pojazdu na parkingu oraz wydaniem go właścicielowi, jak w przypadku usunięcia pojazdu w trybie art. 130a p.r.d. Bardziej szczegółowe regulacje dotyczące usunięcia i parkowania pojazdu w trybie art. 50a p.r.d. przewidują przepisy Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 22 czerwca 2011 r. w sprawie usuwania pojazdów pozostawionych bez tablic rejestracyjnych lub których stan wskazuje na to, że nie są używane (Dz. U. z 2011r., Nr 143 poz. 845 ze zm.) -- zwanego dalej jako "rozporządzeniem", stanowiącego akt wykonawczy wydany na podstawie cytowanego art. 50a p.r.d. Zgodnie z § 2 pkt 1 - 5 rozporządzenia w zakresie usuwania pojazdów współdziałają straż gminna (miejska), Policja, organy gminy, zarządca drogi, jak również powiatowe jednostki organizacyjne realizujące zadania polegające na usuwaniu pojazdów lub prowadzeniu parkingu strzeżonego dla pojazdów usuniętych, o których mowa w art. 130a ust. 5f p.r.d. lub podmioty, którym powierzono wykonywanie tych zadań zgodnie z przepisami o zamówieniach publicznych. Nie ulega wątpliwości, iż podmiotem, na rzecz którego następuje przepadek pojazdów w trybie art. 50a p.r.d., jest gmina. Bezspornym przy tym również jest, iż ustawodawca obciążył obowiązkami w zakresie zapewnienia porządku publicznego - drogowego gminę. Zatem to podmiot ustawowo zobligowany do podejmowania wskazanych czynności (zadań własnych) powinien pokrywać ich koszty, a następnie ewentualnie żądać ich zwrotu od osób zachowania których obligowały jednostkę do podjęcia czynności związanej z wydatkami. Brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych, aby w tym przypadku Naczelnik Urzędu Skarbowego w Z. (jako Skarb Państwa) realizował zadania należące do obowiązków i zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego. Organ podkreślił, że argumentacja Wójta Gminy Z. podniesiona we wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, a dotycząca tego, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrzył już podobny spór kompetencyjny między Stronami i postanowieniem z dnia 25 maja 2016 r., sygn. akt I OW 11/16 orzekł, że właściwy jest Naczelnik Urzędu Skarbowego w Z., nie znajduje zastosowania w przedmiotowej sprawie. Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2016 r., sygn. akt I OW 11/16, na mocy którego rozstrzygnięty został negatywny spór kompetencyjny pomiędzy Naczelnikiem Urzędu Skarbowego w Z. a Wójtem Gminy Z., zapadło bowiem w odmiennym stanie faktycznym. W ww. sprawie uprawniony podmiot, przed rozstrzygnięciem sporu kompetencyjnego przez Naczelny Sąd Administracyjny, wystąpił z pozwem do Sądu Rejonowego w Z. przeciwko Wójtowi Gminy Z. o zasądzenie od ww. organu kosztów parkowania. Sąd ten postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r., sygn. akt. [...], odrzucił pozew stwierdzając, że droga sądowa jest niedopuszczalna, gdyż stosunek między właścicielem parkingu, a Gminą ma charakter publicznoprawny i żaden z przepisów regulujących nadzór nad pojazdem usuniętym z drogi w trybie art. 50 p.r.d. nie kreuje stosunku cywilnoprawnego między właścicielem parkingu i gminą. Następnie na skutek złożonego przez Powoda zażalenia na ww. postanowienie, Sąd Okręgowy w Łodzi, postanowieniem z dnia 29 października 2014 r., sygn. akt III Cz 1859/14, oddalił zażalenie podtrzymując tym samym argumentację wskazaną w postanowieniu Sądu Rejonowego w Z.. Wskazano, że zgodnie z art. 66 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2017 poz. 1257), jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Zwrot podania następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Stosownie zaś do § 4 cytowanego przepisu, organ nie może jednak zwrócić podania z tej przyczyny, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, jeżeli w tej sprawie sąd uznał się już za niewłaściwy. Zgodnie z art. 58 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej "P.p.s.a.", sąd nie może odrzucić skargi, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, jeżeli w tej sprawie sąd powszechny uznał się za niewłaściwy. Z kolei w myśl art. 1991 k.p.c., sąd nie może odrzucić pozwu z tego powodu, że do rozpoznania sprawy właściwy jest organ administracji publicznej lub sąd administracyjny, jeżeli organ administracji publicznej lub sąd administracyjny uznały się w tej sprawie za niewłaściwe. W analizowanej sprawie, na mocy prawomocnego postanowienia sądu powszechnego o odrzuceniu pozwu, dalsza droga sądowa w postępowaniu cywilnym w tej sprawie była niedopuszczalna. Tym samym Naczelnik Urzędu Skarbowego w Z. nie mógł uznać się za organ niewłaściwy do rozstrzygania w przedmiocie wniosku złożonego przez uprawniony podmiot, bowiem Sąd Rejonowy w Z. uprzednio odrzucił pozew uprawnionego podmiotu o zapłatę. Organ wskazał, że ze względu na to, że przedmiotowa sprawa dotyczy kwestii cywilnoprawnych, a nie administracyjno-prawnej, Naczelny Sąd Administracyjny nie ma podstawy do rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ wyraził stanowisko, że przepis art. 50a p.r.d., nie zawiera w swej treści upoważnienia do rozstrzygania przez organ gminy o kosztach wynagrodzenia za dozór pojazdu. Ponadto w obowiązujących uregulowaniach prawnych brak jest przepisu pozwalającego zastosować tryb decyzyjny do ustalania kosztów związanych z przechowywaniem pojazdu usuniętego z drogi w oparciu o art. 50a p.r.d. Trybu rozliczeń tych kosztów nie wskazują także akty wykonawcze, tj. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002 r. oraz z dnia 22 czerwca 2011 r. w sprawie usuwania pojazdów, a także z dnia 16 października 2007 r. w sprawie usuwania pojazdów pozostawionych bez tablic rejestracyjnych lub których stan wskazuje na to, że nie są używane. Wskazując na orzecznictwo sądów administracyjnych wyraził stanowisko że w sprawach rozliczeń wynikających z dozoru pojazdów, o których mowa w art. 50a p.r.d, właściwy jest sąd powszechny. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 4 P.p.s.a. sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 tej ustawy sprawy te rozpoznaje Naczelny Sąd Administracyjny, a do ich rozstrzygnięcia stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym. W piśmiennictwie podkreśla się, że "przez pojęcie sporu należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy jednocześnie uważają się za właściwe do konkretnej sprawy albo każdy z nich uważa się za niewłaściwy do załatwienia tej sprawy" (por. np. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2004, s. 34). Istota sporu kompetencyjnego polega na tym, że sprawa, w której powstał spór kompetencyjny musi mieć charakter sprawy z zakresu administracji publicznej, musi być zindywidualizowana, należeć do spraw rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej, a wśród organów uczestniczących w postępowaniu przed sądem w sprawie o rozstrzygnięcie sporu musi brać udział organ właściwy do jej załatwienia. W orzecznictwie zwraca się uwagę, że spór ma miejsce w takiej sytuacji prawnej, kiedy istnieje materialnoprawna podstawa do załatwienia przez organ administracji publicznej określonej sprawy administracyjnej (postanowienie NSA z 14 grudnia 2005 r., II OW 79/05, ONSAWSA 2006, nr 3, poz. 75). Z treści przepisu art. 50a p.r.d. nie wynika, żeby organ gminy po usunięciu pojazdu przez straż gminną lub Policję oraz umieszczeniu go na parkingu osoby prowadzącej taką działalność, nawet jako podmiot wskazany przez starostę na podstawie art. 130a ust. 5f ustawy, posiadał legitymację do wydania decyzji w sprawie wynagrodzenia za dozór pojazdu, również w sytuacji, gdy pojazd z mocy ustawy stał się własnością gminy. Przepis art. 50a nie zawiera w swej treści upoważnienia do rozstrzygania przez organ gminy o kosztach wynagrodzenia za dozór pojazdu w formie decyzji administracyjnej lub aktu, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Nie zawiera również odesłania do art. 130a p.r.d., który stanowi odrębną regulację, odnoszącą się wyłącznie do pojazdów wymienionych w tym przepisie. Brak unormowań w tym zakresie czyni sprawy rozliczeń pomiędzy gminą, właścicielem lub posiadaczem pojazdu oraz prowadzącym parking, na którym pojazd był przechowywany, sprawami regulowanymi w prawie cywilnym, w przeciwieństwie do spraw rozstrzyganych na podstawie art. 130a p.r.d. W zakresie roszczeń w przedmiocie świadczenia usług usuwania z dróg i przechowywania na parkingach strzeżonych, pojazdów określonych w art. 50a ust. 1 p.r.d., właściwy jest sąd powszechny. Pogląd taki jest już ugruntowany w orzecznictwie (por. np.: wyrok WSA w Olsztynie z dnia 26 września 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 626/13, postanowienie NSA z dnia 4 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 2855/12). Rację ma też Naczelnik Urzędu Skarbowego w Z., że spór rozstrzygnięty postanowieniem NSA z dnia 25 maja 2016 r., sygn. akt I OW 11/16 dotyczył odmiennego stanu prawnego. Jak słusznie bowiem wskazał ten organ w tej sprawie sąd powszechny uznał się za niewłaściwy, zatem konieczne było wskazanie przez NSA organu do załatwienia sprawy zgodnie z art. 58 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a. Skoro dochodzenie należności z tego tytuły zostało poddane reżimowi prawa cywilnego, oznacza to, że sprawa nie ma charakteru sprawy administracyjnej, a wobec tego nie jest dopuszczalne orzekanie w tej sprawie przez sąd administracyjny. W tym stanie rzeczy należało uznać, że wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego jest niedopuszczalny i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 par. 1 pkt 6 w zw. z art. 15 § 2 i art. 64 § 3 P.p.s.a. O zwrocie uiszczonego wpisu sądowego od wniosku orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 w zw. z art. 64 § 3 P.p.s.a. (pkt 2 sentencji postanowienia).