II SA/Wr 588/19

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku K. R. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi K. R. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie obowiązku wykonania robót w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem postanawia: odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. UZASADNIENIE Postanowieniem z 9 marca 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu wniosku skarżącej, odmówił wstrzymania wykonania zaskarżanej decyzji D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego z dnia [...] r. (nr [...]) w przedmiocie obowiązku wykonania robót w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Pismem z 16 kwietnia 2020 r. skarżąca wywiodła zażalenie od w/w postanowienia, które zostało następnie uchylone przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 14 października 2020 r., o sygn. akt II OZ 805/20. W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że Sąd I instancji rozpatrując wniosek skarżącej o wstrzymanie wykonania zaskarżanej decyzji, pominął argumentację skarżącej zawartą w odrębnym piśmie z 26 września 2019 r. W rezultacie wniosek został rozpoznany bez uwzględnienia okoliczności powołanych przez skarżącą, mianowicie zakresu i charakteru robót związanych z nakazem zmiany sposobu odprowadzania wód opadowych z przedmiotowej nieruchomości, kosztów wykonania robót oraz niemożliwości bądź nieopłacalności przywrócenia stanu poprzedniego w razie uwzględnienia skargi. Dodatkowo Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że Sąd I instancji nie uwzględnił sytuacji majątkowej skarżącej wynikającej ze złożonych wniosków o prawo pomocy, co miało znaczenie w kontekście kosztów wykonania robót nakazanych decyzją organu nadzoru budowalnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej p.p.s.a., wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Jednakże, stosownie do treści art. 61 § 3 p.p.s.a., Sąd na wniosek strony może wydać postanowienie o wstrzymaniu w całości lub w części aktu lub czynności, będących przedmiotem zaskarżenia, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącemu znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Instytucja ta ma charakter wyjątku od zasady przewidującej, że ostateczna decyzja (postanowienie) korzystają z domniemania zgodności z prawem i podlegają wykonaniu. Celem instytucji wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, o której mowa w w/w przepisie jest zapewnienie stronie skarżącej ochrony tymczasowej w toku sądowej kontroli skarżonego aktu przed następstwami wadliwych aktów lub czynności organów administracji publicznej, których wykonanie może doprowadzić do wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Z powyższego wynika, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu jest odstępstwem od zasady, a w konsekwencji tego przesłanki uzasadniające wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu nie powinny być interpretowane rozszerzająco. Pozostawienie przez ustawodawcę uznaniu Sądu zasadności wstrzymania aktu wiąże się zatem z koniecznością szczególnie wnikliwego i przekonującego uzasadnienia przez stronę skarżącą wniosku wykazującego potrzebę wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu, zwłaszcza, że na tym etapie postępowania Sąd nie bada merytorycznej zasadności skargi. Biorąc powyższe pod uwagę oraz treść postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 października 2020 r., o sygn. akt II OZ 805/20, tutejszy Sąd (ponownie) rozpoznając wniosek wziął pod uwagę (również) argumentację skarżącej zawartą w piśmie procesowym z 26 września 2019 r. W piśmie tym skarżąca wskazała (w szczególności), że prace nakazane jej zaskarżoną decyzją są kosztowne, czasochłonne oraz dotyczą już funkcjonującego od wielu lat systemu gospodarowania wodami opadowymi. W jej ocenie wykonanie prac, wiąże się z koniecznością likwidacji obecnego rozwiązania odprowadzania wód (do kanalizacji), a następnie wybudowania nowego systemu ich odprowadzania poprzez wybór jednej ze wskazanych w decyzji opcji. A w razie uwzględnienia skargi (opartej w głównej mierze na zarzucie nieważności z uwagi na tzw. powagę rzeczy osądzonej), wykonanie prac objętych decyzją bez wątpienia narazi ją na szkodę znacznych rozmiarów i może doprowadzić do nieodwracalnych skutków wykonania takich prac oraz niemożności lub nieopłacalności przywrócenia stanu poprzedniego, choć stan ten funkcjonuje od wielu lat i został prawnie usankcjonowany w [...] r. decyzją PINB we W. (nr [...]). Dalej skarżąca odwołała się do zaskarżonej decyzji, wnosząc o jej uchylenie. Na "wypadek zaś gdyby skarga nie została uwzględniona", jedynie wstrzymanie wykonania decyzji, może zdaniem skarżącej, doprowadzić do zachowania rzeczywistego wyboru. W przypadku uwzględnienia skargi tylko wstrzymanie decyzji może ochronić ją przed szkodą znacznych rozmiarów i być może wystąpienia nieodwracalnych skutków – szczególnie, jeśli nie uzyskałaby ponownie zabezpieczenia odprowadzenia wód opadowych. Końcowo skarżąca wskazała, że nie zgadza się ze stanowiskiem organów w przedmiocie obowiązku wykonania przewidzianych w decyzji prac. Po pierwsze – jak podniosła dalej skarżąca – organ w uzasadnieniu decyzji posługuje się stanem prawnym nieadekwatnym do staniu faktycznego sprawy, a ponadto i przede wszystkim prace objęte treścią tej decyzji były już przedmiotem ostatecznego i prawomocnego rozstrzygnięcia PINB. To zdaniem skarżącej oznacza, że obecnie skarżona decyzja została wydana w warunkach powagi rzeczy osądzonej, co również uzasadnia, jej zdaniem, wniosek o wstrzymanie wykonania tej decyzji. Przedstawione przez skarżącą argumenty, w tym (te wskazane przez NSA tj. zakres i charakter robót związanych z nakazem zmiany sposobu odprowadzania wód opadowych z nieruchomości, koszty wykonania robót oraz niemożliwość bądź nieopłacalność przywrócenia stanu poprzedniego w razie uwzględnienia skargi) nie uzasadniają - jednak zdaniem Sądu - wstrzymania wykonania decyzji, gdyż nie powodują realnego niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków po stronie skarżącej. Odnosząc się - w pierwszej kolejności - do argumentacji związanej z koniecznością poniesienia przez skarżącą nadmiernych kosztów (z uwzględnieniem jej sytuacji majątkowej wynikającej z dokumentacji przedłożonej wraz z wnioskiem o prawo pomocy) wskazać należy, że dokonanie wydatkowania środków finansowych (w zakresie wskazanym w zaskarżonej decyzji) rzadko ma charakter nieodwracalny i w niniejszej sprawie skarżąca – w razie uwzględnienia skargi – będzie mogła domagać się naprawienia ewentualnej szkody na zasadach ogólnych. Należy pamiętać, że w art. 61 § 3 p.p.s.a. chodzi o taką szkodę (majątkową, a także niemajątkową), która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego lub wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie do stanu pierwotnego (zob. postanowienie NSA z dnia 20 grudnia 2004 r., sygn. akt GZ 138/04). Argumentacja zaś, że "zakres i charakter robót związanych z nakazem zmiany sposobu odprowadzania wód opadowych z nieruchomości", "konieczność likwidacji obecnego rozwiązania odprowadzania wód (do kanalizacji), a następnie wybudowania nowego systemu ich odprowadzania poprzez wybór jednej ze wskazanych w decyzji opcji", czy wreszcie "wydanie decyzji w warunkach powagi rzeczy osądzonej" oraz "posługiwanie się stanem prawnym nieadekwatnym do stanu faktycznego sprawy", dotyczy w istocie podważania "zasadności" wydania zaskarżonej decyzji przez organy administracji publicznej. A - taka argumentacja - nie może być przedmiotem postępowania wpadkowego jakim jest postępowanie w sprawie rozpoznania wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Ocena legalności, zasadności i zgodności z prawem zaskarżonej decyzji będzie bowiem przedmiotem dalszego postepowania w sprawie ze skargi skarżącej. Nawet zatem sama odmowa wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji (wydana w trakcie tego postępowania wpadkowego) nie oznacza oceny zasadności skargi. Ewentualna zaś niezgodność decyzji administracyjnej z prawem (w tym badanie argumentacji skarżącej wyrażonej w skardze i częściowo powtórzonej we wniosku o wstrzymanie jej wykonania), która co do zasady będzie przedmiotem oceny Sądu w dalszym toku postępowania, jest kwestią niezależną od ochrony tymczasowej wynikającej z art. 61 § 3 p.p.s.a. Dlatego też argumentacja skarżącej związana de facto z podważaniem zasadności i prawidłowości zaskarżonej decyzji DWINB z dnia [...] r. (nr [...]) w przedmiocie obowiązku wykonania robót w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, nawet przy uwzględnieniu wytycznych zawartych przez NSA w postanowieniu z 14 października 2020 r., o sygn. akt II OZ 805/20, nie mogła mieć i nie miała wpływu na treść rozstrzygnięcia w sprawie (ponownego) rozpoznania wniosku o jej wstrzymanie. Z uwagi na powyższe Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a.