II SAB/Ke 87/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Agnieszka Banach, po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Z. R. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy p o s t a n a w i a : I. odrzucić skargę; II. zwrócić Z. R. kwotę 100 (sto) złotych, uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi. UZASADNIENIE Skargą, wniesioną 20 września 2022 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, Z. R. zakwestionowała bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy [...] w zakresie rozpatrzenia jej wniosku z 23 września 2021 r., w którym domagała się ustalenia warunków zabudowy dla działek [...] w miejscowości [...], gmina [...]. W tym zakresie skarżąca wskazała, że pozostawanie przez organ w bezczynności od 5 maja 2022 r. rażąco narusza art. 7, art. 32 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 6, art. 8 § 1, art. 9, art. 36 § 1 K.p.a. Ponadto strona, do dnia złożenia skargi, nie została poinformowana o przekazaniu złożonego ponaglenia do organu II instancji. W dalszej części uzasadnienia skarżąca podkreśliła, że problemem w niniejszej sprawie nie jest jej działka, stanowiąca grunt orny klasy IIIa, lecz samowola budowlana na działce [...], częściowo również posadowiona na jej działce nr 2803 (działce rolnej). Organ bezprawnie bowiem – prawie od trzech lat – ustala warunki zabudowy dla samowoli budowlanej na działce nr [...]. Natomiast Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] prowadzi – na wniosek skarżącej – postępowanie w sprawie przedmiotowej samowoli budowlanej, obecnie zawieszone postanowieniem z 30 października 2019 r. Mając na względzie powyższe skarżąca wniosła o: - stwierdzenie bezczynności organu; - stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; - zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; - wymierzenie organowi grzywny z tytułu bezczynności; - zwrot kosztów postępowania według norm przewidzianych prawem. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy [...] szczegółowo opisał przebieg postępowania w sprawie wniosku skarżącej z 23 września 2021 r., w którym domagała się ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pn. "Budowa budynku jednorodzinnego wolnostojącego z instalacjami wewnętrznymi: wodno-kanalizacyjną, centralnego ogrzewania, elektryczną dla działek [...] w miejscowości [...], gmina [...]" – które zostało zakończone wydaniem 14 września 2022 r. decyzji. Reasumując organ stwierdził, że w żaden sposób nie dopuścił się bezczynności, podejmował wszelkie możliwe, a konieczne dla zakończenia postępowania działania, które jednakże z przyczyn niezależnych od organu nie przyniosły oczekiwanego skutku w postaci jego szybkiego zakończenia postępowania lub odbywały się z uzasadnionym opóźnieniem. W aktach administracyjnych, przekazanych do tut. Sądu przy odrębnym piśmie organu z 24 października 2022 r., znajduje się postanowienie z 29 września 2022 r. (k. 167), wydane po rozpatrzeniu ponaglenia Z. R. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza Miasta i Gminy [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego z instalacjami wewnętrznymi: wodno-kanalizacyjną, centralnego ogrzewania, elektryczną na działce o nr ewid. [...] położonej w obrębie geodezyjnym [...], gmina [...], którym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]: - uznało ponaglenie na przewlekłe prowadzenie sprawy za uzasadnione; - uznało ponaglenie na bezczynność za nieuzasadnione; - nie wyznaczyło Burmistrzowi Miasta i Gminy [...] dodatkowego terminu do załatwienia w/w; - zarządziło wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych przewlekłości postępowania, a także podjęcia środków zapobiegających przewlekłości w przyszłości; - stwierdziło, że przewlekłe prowadzenie sprawy nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu ww. postanowienia wskazano, że "organ pierwszej instancji nie podejmował czynności w takich odstępach czasu jak tego wymaga zasada ekonomiki procesowej, ponadto nie zawiadomił stron o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy. Zatem nie działał w sprawie wnikliwie i szybko, jak tego wymagają przepisy postępowania administracyjnego. W związku z tym uznać należy, że Burmistrz Miasta i Gminy [...] dopuścił się przewlekłości w prowadzonym przez siebie postępowaniu. Jednakże wskazać należy, że na dzień rozpoznawania ponagleń organ pierwszej instancji zakończył postępowania wydaniem decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy, w związku z tym nie można uznać, że dopuścił się bezczynności". W piśmie procesowym z 3 października 2022 r. strona wskazała, że ww. decyzję otrzymała już po wniesieniu skargi, a sprawa warunków zabudowy jest powiązana z postępowaniem administracyjnym prowadzonym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w sprawie samowoli budowlanej na działce sąsiedniej nr [...] oraz postępowaniem administracyjnym toczącym się przed Burmistrzem Miasta i Gminy [...] od 17 października 2019 r., dotyczącym ustalania warunków zabudowy celem legalizacji budynku mieszkalnego na dz. nr [...]. Z tych względów skarżąca ponownie zwróciła się z prośbą do tut. Sądu o dokonania weryfikacji działalności tego organu pod względem prawnym oraz stwierdzenia, czy dopuścił się bezczynności, oraz czy bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W załączeniu przedstawiono kopie dokumentacji znajdującej się już w aktach administracyjnych. Niniejsza sprawa została rozpoznania w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329), zwanej dalej "p.p.s.a.". Zgodnie z tym przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Kontrolowana sprawa została na tej podstawie rozpoznana. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", sąd odrzuca skargę, jeżeli wniesienie skargi jest niedopuszczalne z innych przyczyn niż wymienione w pkt. 1-5. Sąd odrzuca skargę postanowieniem. Na wstępie zaakcentować trzeba, że w niniejszej sprawie skarga: - została wniesiona 20 września 2022 r.; - dotyczy bezczynności (nie zaś przewlekłego postępowania) Burmistrza Miasta i Gminy [...] w zakresie rozpatrzenia wniosku strony z 23 września 2021r., w którym domagała się ustalenia warunków zabudowy dla działek [...] w miejscowości [...], gmina [...] Tym samym, granicami niniejszej sprawy, w zakresie których Sąd może jedynie rozstrzygać (art. 134 § 1 p.p.s.a.), objęta jest jedynie bezczynność organu. Jest to o tyle istotne, że skarga została wniesiona do tut. Sądu już po zakończeniu postępowania w pierwszej instancji, toczącego się przed Burmistrzem Miasta i Gminy [...] – któremu strona zarzuciła bezczynność w zakresie rozpatrzenia jej wniosku z 23 września 2021 r., w którym domagała się ustalenia warunków zabudowy dla działek [...] w miejscowości [...], gmina [...] (k. 1 akt administracyjnych). Mianowicie, jak wynika z akt administracyjnych (k. 123) decyzją nr [...] z 14 września 2022 r. znak: [...] organ ten, po rozpatrzeniu wniosku Z. R. z 23 września 2021 r. wraz z uzupełnieniem z dnia 6 grudnia 2021 r. oraz zmianą zakresu inwestycji pismem z dnia 11 marca 2022 r., odmówił ustalenia warunków zabudowy nieruchomości obejmującej części nieruchomości o numerach ewid. [...] znajdujących się w obrębie geodezyjnym [...], gmina [...], dla przedsięwzięcia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego z instalacjami wewnętrznymi: wodno-kanalizacyjną, centralnego ogrzewania, elektryczną wraz z realizacją urządzeń w rozumieniu art. 3 pkt 9 - Prawo budowlane, niezbędnych do użytkowania zgodnie z przeznaczeniem. Decyzja ta zostało doręczona stronom postępowania 16 i 21 września 2022 r. (k. 124 i 125 akt administracyjnych). Tym samym, zgodnie z ustalonym w niniejszej sprawie niespornym stanem faktycznym, w dacie wniesienia do tut. Sądu skargi na bezczynność – to jest w dniu 20 września 2022 r. – organ wydał już akt administracyjny kończący postępowanie zainicjowane wnioskiem strony z 23 września 2021 r. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1). W myśl art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu – który to wymóg został spełniony w niniejszej sprawie. Zgodnie bowiem z art. 37 § pkt 1 K.p.a., stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność). Kwestie związane z wniesieniem skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania były przedmiotem uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2020 r., II OPS 5/19, opubl. w ONSAiWSA 2020/6/79. W uchwale tej stwierdzono, że wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W uzasadnieniu wskazano, że za niedopuszczalną należy uznać skargę na bezczynność wniesioną po zakończeniu postępowania administracyjnego. Odmienne rozumowanie oznaczałoby, że środek ten zamiast w swoim celu zmierzać do likwidacji stanu bezczynności, powiązany byłby zasadniczo z celem wykraczającym poza zakres postępowania administracyjnego, a więc z dążeniem do uzyskania prejudykatu. Przyjęty w powołanej uchwale pogląd w odniesieniu do skargi na bezczynność organu administracji, gdy skarga została wniesiona w chwili ustania bezczynności organu, pozostaje aktualny wobec skargi wniesionej w niniejszej sprawie w podobnym stanie faktycznym. Uchwała ta została wydana w sprawie dotyczącej postępowania organu odwoławczego, stąd w jej treści odniesienie do ostatecznej decyzji i ostatecznego zakończenia postępowania administracyjnego. W tym zakresie stwierdzić trzeba, że zarzut bezczynności może być skierowany zarówno do organu pierwszej, jak i drugiej instancji. Wydanie decyzji przez organ pierwszej instancji kończy bowiem postępowanie administracyjne prowadzone przez ten organ – w aspekcie regulacji z art. 149 § 1 p.p.s.a. – w taki sam sposób jak wydanie decyzji organu odwoławczego, czyniąc niemożliwym zobowiązanie do wydania aktu. W kolejnej uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2022 r., II OPS 1/21, opubl. ONSAiWSA 2022/3/34 – dotyczącej skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, wniesionej po jego ostatecznym zakończeniu – wskazano na podstawowe funkcje sądowej kontroli administracji publicznej, do których należy ochrona praw podmiotowych jednostki oraz obiektywnego porządku prawnego. Skoro po wszczęciu postępowania sądowoadministracyjnego na skutek wniesionej skargi jest wiadome, że udzielenie ochrony jednostce nie jest prawnie możliwe wobec ustania stanu przewlekłości (bądź bezczynności), to prowadzenie w tym przedmiocie postępowania przestaje mieć podstawy prawne ze względu na brak celu jego prowadzenia. Dyscyplinowanie administracji publicznej nakierowane na załatwienie sprawy administracyjnej w rozsądnym terminie nie może bowiem zostać oderwane od źródła w postaci trwającego postępowania administracyjnego oraz prowadzącego je organu, w stosunku do którego środki dyscyplinujące powinny zostać zastosowane. Naczelny Sąd Administracyjny, powołując się na art. 45 ust. 1 Konstytucji RP podkreślił, że u podstaw prawa do sądu leży przede wszystkim uzyskanie rozpatrzenia przez sąd istniejącej sprawy. Dopiero bowiem wtedy można oczekiwać uzyskania od sądu prawnie skutecznej ochrony praw poddawanych ocenie sądowej. Za zasadę, a nie wyjątek, należy więc uznać dopuszczalność zrealizowania konstytucyjnego prawa do sądu tylko w obiektywnie istniejącej sprawie. Jeżeli zaś ową sprawą - poddawaną rozstrzygnięciu w procedurze sądowoadministracyjnej - jest ocena zaistnienia stanu przewlekłości postępowania administracyjnego (bądź bezczynności organu) w celu przeciwdziałania dalszego istnienia tego stanu, będącego stanem faktycznym, to znaczy, że prawo do sądu tak długo przysługuje, jak długo istnieje przedmiot tego prawa – w tym przypadku jak długo istnieje kwestionowany stan faktyczny. Istnienie przedmiotu prawa do sądu nie stanowi bowiem formalnego warunku realizacji tego prawa, lecz jest jego materialną istotą. Z uwagi na powyższe i w związku z tym, że postępowanie przed Burmistrzem Miasta i Gminy [...] z wniosku skarżącej z 23 września 2021 r. zostało już zakończone przed wniesieniem 20 września 2022 r. skargi na bezczynność – decyzją z 14 września 2022 r., skarga ta jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I postanowienia – na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. W przedmiocie zwrotu uiszczonego przez skarżącą wpisu sądowego orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. – w pkt II postanowienia.