II OSK 1581/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 września 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2481/19 w sprawie ze skargi M. F. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 sierpnia 2019 r., nr DOA.7110.104.2019.KKO w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 23 września 2020 r., VII SA/Wa 2481/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. F. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej "Głównym Inspektorem") z dnia [...] sierpnia 2019 r., [...] , którą utrzymano w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2019 r., [...] o odmowie stwierdzenia, na wniosek skarżącego, pozwolenia na budowę Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 1996 r., [...] wydanego E. R. i J. R. i dotyczącego inwestycji obejmującej budynek mieszkalny jednorodzinny typ [...], studnię i szambo szczelne w [...] na działce [...]. W zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji, akceptując stanowisko organów wyjaśnił, że w administracyjnym postępowaniu nadzwyczajnym, to jest takim jak oceniane, kontroluje się ważność decyzji ostatecznej przez pryzmat ewentualnie tkwiących w niej wad o charakterze kwalifikowanym, a więc najpoważniejszych uchybień, jakimi może być dotknięty akt administracyjny. Należy mieć więc na uwadze to, że tylko wady doniosłe uzasadniają wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc i tym samym odebranie konkretnej osobie wynikającego z niej uprawnienia. Sąd wywodził, że rażące naruszenie prawa, o którym mowa we wskazanym przez skarżącego art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm., dalej "K.p.a.") ma miejsce, gdy spełnione są łącznie trzy przesłanki: naruszenie prawa ma charakter oczywisty, charakter przepisu, który został naruszony, pozwala na proste uznanie jednoznaczności jego naruszenia (jest on jasny, klarowny i nie wymaga prowadzenia głębszej wykładni, zawiera wyraźną normę) oraz przemawiają za tym racje (skutki) społeczne i ekonomiczno-gospodarcze, które wywołuje rozstrzygnięcie dotknięte wadą kwalifikowaną. Zdaniem Sądu pierwszej instancji ta ostatnia przesłanka musi mieć przy tym decydujące znaczenie przy dokonywaniu oceny stwierdzonego naruszenia prawa. Nie zawsze bowiem oczywiste naruszenie jasnego w swej warstwie interpretacyjnej przepisu oznaczać będzie, że ma ono charakter rażący. Kluczowe są skutki społeczne i ekonomiczno-gospodarcze, jakie naruszenie powoduje. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zauważył, że przesłanka nieważności decyzji z uwagi na rażące naruszenie prawa może dotyczyć zarówno przepisów: materialnych, procesowych, jak i ustrojowych. Dodał zarazem, że w postępowaniu nieważnościowym nie przeprowadza się co do zasady żadnych nowych dowodów, które miałyby uzupełnić materiał dowodowy pierwotnie zebrany w sprawie. Niesłuszne było więc zdaniem Sądu twierdzenie skargi, że organy nie przeprowadziły postępowania dowodowego i naruszyły przepisy o ocenie tych dowodów. Sąd pierwszej instancji podzielił argumentację organów obu instancji co do oceny okoliczności sprawy i braku rażącego naruszenia prawa. Odnosząc się do stanu faktycznego wyjaśnił, że inwestycja objęta kwestionowanym pozwoleniem na budowę wydanym przez Wójta Gminy [...] była zgodna z przepisami technicznymi obowiązującymi w dacie jej wydania, za wyjątkiem lokalizacji studni dostarczającej wodę wykorzystywaną w obiekcie i na działce. W ocenie Sądu organy trafnie wskazały, że wadliwe zaprojektowanie studni i nieznaczne skrócenie dystansu do granicy działki sąsiedniej nie wpłynęło na możliwość zagospodarowania nieruchomości sąsiedniej, a w związku z tym nie stanowiło rażącego naruszenia prawa, bowiem skutki błędu organu architektoniczno-budowlanego nie były niemożliwe do zaakceptowania (dotyczyły wyłącznie nieruchomości inwestorów). Odnośnie do zarzutu niewłaściwego wykonania szamba Sąd wskazał, że kwestia sposobu realizacji decyzji budowlanej w praktyce nie może podlegać ocenie w postępowaniu nieważnościowym dotyczącym decyzji o pozwoleniu na budowę. Sąd podkreślił dalej, że główną osią sporu w sprawie był dostęp zaprojektowanej inwestycji do drogi publicznej. W postępowaniu przed organem architektoniczno-budowlanym doszło do naruszenia prawa poprzez niedostatecznie skrupulatne rozpatrzenie kwestii, czy planowana inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej i czy jest on wystarczający dla obsługi komunikacyjnej. Błąd w tym zakresie wystąpił najpierw w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a następnie bezrefleksyjnie został przeniesiony do decyzji budowlanej. Wadliwość decyzji w tym zakresie nie oznaczała jednak zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że jest ona z tego powodu nieważna. Słusznie bowiem organy wskazały na przeznaczenie nieruchomości skarżącego i tej jej części przez którą przebiega droga, z której korzystają nie tylko inwestorzy, ale również i inni okoliczni mieszkańcy. Po drugie, zdaniem Sądu, trafnie podniesiono w zaskarżonej decyzji, że doszło do znacznego upływu czasu od wydania kwestionowanego w postępowaniu nieważnościowym pozwolenia na budowę. Sąd przyznając, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., P 46/13 nie daje podstaw do zastosowania art. 156 § 2 K.p.a. (wyłączającego stwierdzenie nieważności na skutek upływu czasu) w odniesieniu do wady kwalifikowanej z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. uznał, że pomimo to upływ czasu musi być uwzględniany przy ocenie przesłanki rażącego naruszenia prawa, zwłaszcza w kontekście oceny skutków społeczno-gospodarczych decyzji. W tym kontekście Sąd nie znalazł podstaw, aby odebrać inwestorom uprawnienie, jakim było przyznane im prawo zabudowy. Nie bez znaczenia dla tej oceny była nadal tocząca się sprawa o ustanowienie służebności drogi koniecznej, a także widoczna na mapie możliwość innego skomunikowania inwestycji, niż kwestionowana w skardze. Podsumowując Sąd pierwszej instancji wskazał, że dostrzegł naruszenie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (na datę kwestionowanego w postępowaniu nieważnościowym pozwolenia na budowę Dz. U. z 1994 r. Nr 89, poz. 414 z późn. zm., dalej "P.b.") wskazanych w skardze (odnośnie lokalizacji studni i dostępu działki do drogi publicznej), jednak ich charakteru nie ocenił jako kwalifikowanego z uwagi na brak skutków niemożliwych do zaakceptowania w państwie prawa. Zdaniem Sądu, poza lokalizacją studni, nie zostały również naruszone przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1995 r. Nr 10, poz. 46 z późn. zm., dalej "r.w.t.1994"). Nie mógł również zostać naruszony art. 553 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (na datę kwestionowanego w postępowaniu nieważnościowym pozwolenia Dz. U. Nr 16, poz. 93 z późn. zm.). Zawiera on definicję gospodarstwa rolnego, którego sprawa nie dotyczy. Zdaniem Sądu pierwszej instancji nie naruszono również art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r. poz. 1161 z późn. zm.). Działka inwestycyjna była niezabudowana, dlatego trudno dostrzec powiązanie tego przepisu z wadą kwalifikowaną, którą dostrzega skarżący. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną wniósł M. F.zarzucając naruszenie grupy powiązanych przepisów: art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. c P.b. oraz § 14 ust. 1 r.w.t.1994, polegające na ich niewłaściwym zastosowaniu. Zdaniem skarżącego błędnie stwierdzono, że zatwierdzenie projektu budowlanego oraz udzielenie pozwolenia na budowę budynku bez zapewnionego dojścia i dojazdu do drogi publicznej nie stanowi rażącego naruszenia prawa. W jego ocenie Sąd pierwszej instancji nietrafnie uznał, że przeznaczenie działki [...] [działka skarżącego] oraz znaczny upływ czasu pozwalają przyjmować, że naruszenie wyrażające się w braku dostępu działki inwestycyjnej do drogi publicznej nie wywołało skutków społeczno-gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania w państwie prawa. M. F. akcentował, że prawo własności [w domyśle – jemu przysługujące] podlega takiej samej ochronie niezależnie od przeznaczenia, czy faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości, a upływ czasu pozostaje bez wpływu na ocenę skutków naruszenia w dacie, gdy miało ono miejsce. Zdaniem skarżącego można też uznać, że w zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji naruszył art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm., dalej "P.p.s.a."), gdyż zastosował ten przepisy oddalając skargę w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja powinna zostać uchylona. Wskazując na powyższe M. F. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku, względnie także uchylenie decyzji obu instancji. Skarga kasacyjna zawierała też wniosek o przywrócenie terminu do jej wniesienia. W motywach skargi kasacyjnej skarżący podkreślił, że stosownie do art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. obiekt budowlany należy projektować, budować i utrzymywać zgodnie z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, obowiązującymi Polskimi Normami oraz zasadami wiedzy technicznej, w sposób zapewniający między innymi ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich. Wywodził dalej, że w myśl art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. c P.b. obowiązkiem organu architektoniczno-budowlanego jest sprawdzenie przed udzieleniem pozwolenia na budowę, zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Do przepisów takich należał [w dacie wydania kwestionowanego w postępowaniu nieważnościowym pozwolenia na budowę] § 14 ust. 1 r.w.t.1994 stanowiący, że do działki budowlanej oraz do budynku i urządzeń z nim związanych należy zapewnić dojście i dojazd od drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu jego użytkowania oraz wymagań ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach szczególnych. Szerokość jezdni nie może być mniejsza niż 3 m. Skarżący akcentował, że wymagany w tym przepisie dostęp do drogi jest zapewniony tylko wówczas, gdy jest zagwarantowany prawnie, a nie tylko istnieje faktycznie. Wynika to z art. 5 ust. 1 pkt 9 i ust. 2 pkt 1 P.b. Rozwijając powyższy wątek M. F. zaznaczył, że pozwolenie na budowę z dnia [...] grudnia 1996 r. zostało wydane pomimo, że nie rozpatrzono dostatecznie skrupulatnie, a więc z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., czy planowana inwestycja ma dostęp do drogi publicznej i czy jest on wystarczający dla obsługi komunikacyjnej. W tych warunkach uchybienie przepisom postępowania miało charakter rażący. Skarżący na poparcie tezy o możliwości takiej kwalifikacji naruszenia przepisów procedury wskazali na orzecznictwo sądów administracyjnych. Ponadto M. F. zaznaczył, że przepisy art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. c P.b. w zw. z § 14 ust. 1 r.w.t.1994 są jednoznaczne, a pozostawienie w obrocie prawnym decyzji je naruszającej godzi w uzasadnione interesy osób trzecich, co nie może być akceptowane w państwie prawa. Dochodzi bowiem do ingerencji w prawo własności, które ma wyższą rangę aniżeli ochrona przyznanego inwestorom prawa zabudowy. Postanowieniem z dnia 14 maja 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przywrócił skarżącemu termin do wniesienia skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny ze zrozumieniem przyjmuje argumentację M. F. przedstawioną w skardze kasacyjnej. Skarżący ma powody, aby sprzeciwiać się wydanemu [...] grudnia 1996 r. pozwoleniu na budowę dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce [...] w [...]. Prawdą jest, że inwestycja ta w dacie udzielenia tego pozwolenia nie posiadała prawnego dostępu do drogi publicznej, natomiast faktycznie założono, że dojazd błędzie się odbywał częściowo przez skraj działki [...] należącej właśnie do skarżącego. W części opisowej projektu zagospodarowania działki wskazano, że "dojazd do najbliższej drogi gminnej o nawierzchni asfaltowej i istniejącej komunikacji PKS możliwy jest odcinkiem, ok. 300 m drogi gruntowej, zlokalizowanej po stronie północnej działki". Z mapy stanowiącej projekt zagospodarowania terenu, uzupełnionej o dane z publicznie dostępnych danych przestrzennych, można ustalić, że rzeczywiście obsługa komunikacyjna działki [...] następować miała odcinkiem drogi gruntowej w kierunku ulicy Szkolnej, częściowo przez działkę [...]. Wracając do uwarunkowań prawnych eksponowanych w skardze kasacyjnej należy stwierdzić, że niewątpliwie przy wydawaniu pozwolenia na budowę z dnia [...] grudnia 1996 r., kwestionowanego przez M. F. w postępowaniu nieważnościowym, doszło do naruszenia materialnoprawnej regulacji zawartej w § 14 ust. 1 r.w.t.1994. Uchybiono także przepisom procedury, gdyż z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. nie zweryfikowano przedłożonego projektu budowlanego pod kątem zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi, co było obowiązkiem organu architektoniczno-budowlanego (art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. c P.b.). Naczelny Sąd Administracyjny nie zgadza się jednak co do zasady, że z powodu powyższych uchybień można twierdzić o zaistnieniu przesłanki rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Po pierwsze nie można podzielić stanowiska skarżącego w zakresie, w jakim wywodzi on, że naruszenie przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.) przez Wójta Gminy [...] wydającego decyzję z dnia [...] grudnia 1996 r. mogło być kwalifikowane jak rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. O ile prawdą jest, że rażące naruszenie może niekiedy dotyczyć przepisów postępowania, to jednak opisany przypadek do nich nie należy. M. F. w skardze kasacyjnej przywołał orzeczenia sądów administracyjnych, w których, jak zaznaczył, naruszenie procedury miało skłonić sądy do stwierdzenia przesłanki nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że wymienione orzeczenia (wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Lublinie z dnia 5 października 2010 r., III SA/Lu 226/10 i w Łodzi z dnia 15 września 2010 r., II SA/Łd 567/10) nie przystają do okoliczności niniejszej sprawy. Odnosiły się one do obrazy przepisów postępowania, które jednoznacznie dyskwalifikowały czynności proceduralne – dotyczyło to procedowania na podstawie podań, które nie były podpisane. W rozpatrywanej sprawie pozwolenie na budowę, którego dotyczyło postępowanie nieważnościowe zainicjowane przez M. F. , wydano na podstawie skutecznie złożonego wniosku uprawnionych inwestorów, którzy przedłożyli projekt budowlany do zatwierdzenia. W płaszczyźnie formalnej postępowanie mogło zatem zostać wszczęte, a decyzja wydana. Jak wspomniano, Wójt Gminy [...], nie przeprowadził dostatecznie wnikliwie postępowania wyjaśniającego, jednak to uchybienie, jako takie, nie może być uznane za rażące naruszenie prawa. W skardze kasacyjnej M. F. , choć nie uczynił tego wprost, sugerował też, że rażący charakter naruszenia prawa wynikać może ze sprzeczności pozwolenia na budowę z dnia [...] grudnia 1996 r. z § 14 ust. 1 r.w.t.1994. Pozwolenie to wydano bowiem dla zamierzenia pozbawionego dostępu do drogi publicznej, a do tego przy założeniu, że dostęp do drogi następować będzie przez należącą do skarżącego działkę [...] (naruszając w ten sposób jego uzasadniony interes wynikający z prawa własności – art. 5 ust. 1 pkt 9 i ust. 2 pkt 1 P.b.). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego naruszenie § 14 ust. 1 r.w.t.1994 nie powinno być w okolicznościach sprawy traktowane jako rażące. W tym miejscu należy zaznaczyć, że ocena przesłanki nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. ma charakter zindywidualizowany. Trafnie wywodził Sąd pierwszej instancji, że oprócz jednoznaczności naruszenia (zaprzeczenia klarownej normie prawnej) brać należy pod uwagę skutki społeczne i ekonomiczno-gospodarcze wydanego rozstrzygnięcia. Dopiero skutki niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie uzasadniać będą stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji. Jak zaznaczono na wstępie merytorycznej części niniejszego uzasadnienia, Naczelny Sąd Administracyjny ma świadomość, że inwestycja na działce [...] została zaprojektowana przy założeniu obsługi komunikacyjnej, która narusza interes M. F. . Trzeba jednak dostrzec – a okolicznościom tym skarżący nie zaprzeczył w skardze kasacyjnej – że wedle ustaleń organu droga gruntowa przebiegająca przez działkę [...] istniała od lat 40-tych ubiegłego wieku i służy okolicznym mieszkańcom. Znajduje to zresztą potwierdzenie w publicznie dostępnych bazach danych przestrzennych (geoportal.gov.pl), gdzie sporny ciąg komunikacyjny oznaczony jest na mapach topograficznych. Można więc przyjąć, że pozwolenie na budowę z dnia [...] grudnia 1996 r. zostało wydane w oparciu o błąd co do uwarunkowań prawnych związanych z dostępem inwestycji do drogi publicznej, lecz nie w sposób naruszający zastane i utrwalone stosunki gruntowe oraz sąsiedzkie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, o ile więc pozwolenie na budowę udzielone inwestorom na działce [...] naruszało prawo materialne (dozwolono na zabudowę bez zagwarantowania prawnego dostępu do drogi publicznej), to jednak nie niesie to za sobą skutków niemożliwych do zaakceptowania w praworządnym państwie. Na skutek kwestionowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji doszło do sytuacji, w której właściciele działki [...] korzystają z faktycznie istniejącego połączenia komunikacyjnego z drogą publiczną, którego status (w kontekście ich praw) jest nieuregulowany. Wymaga to więc albo porozumienia między właścicielami gruntów, albo przeprowadzenia stosownego postępowania przed sądem cywilnym. Jak wskazuje lektura akt administracyjnych, takie postępowanie (o ustanowienie drogi koniecznej) było już prowadzone przez Sądem Rejonowym w Toruniu X Wydział Cywilny z inicjatywy J. R. i E. R. . W takim kontekście w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma podstaw, aby uznać, że udzielenie pozwolenia na budowę dla działki [...] jawi się jako bezwzględnie nieakceptowalne. W szczególności skutki wady, którą było dotknięte (brak uregulowanego prawnie dostępu do drogi), są możliwe do rozwiązania w stosownej procedurze prawnej (cywilnej), jaką jest ustanowienie służebności drogi koniecznej. Skądinąd Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że uszczerbek w prawie własności, na który powołuje się M. F.(korzystanie przez sąsiada z jego działki w celach komunikacyjnych) nie jest bezpośrednim skutkiem samego pozwolenia na budowę, ale wiąże się w istocie rzeczy z układem przestrzennym działek ewidencyjnych. Innymi słowy, to przede wszystkim działka [...] wymaga zapewnienia dostępu do drogi publicznej, a zapotrzebowanie na dostęp tej nieruchomości do drogi publicznej byłoby aktualne także wówczas, gdyby była niezabudowana. Podsumowując Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że Sąd pierwszej instancji trafnie orzekł, iż wydane w sprawie decyzje, którymi odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 1996 r., są zgodne z prawem. Kwestionowana decyzja nie naruszała bowiem prawa w sposób rażący z rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Skoro złożona przez skarżącego skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a. Wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a.