SA/Sz 1988/02

SENTENCJA Dnia 09 września 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski/spr./ Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Jankowski Sędzia WSA Maria Mysiak Protokolant st. sekr. sąd. Daria Ptak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 09 września 2004 r. sprawy ze skargi M. K. na rozstrzygnięcia nadzorcze Wojewody z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie uzupełnienia składu Rady. I uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze II uchylone rozstrzygnięcie nadzorcze nie podlega wykonaniu UZASADNIENIE Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] r, znak [...] stwierdził nieważność uchwały [...] Rady Miasta z dnia [...] r. w sprawie uzupełnienia składu Rady, jako podjętej z naruszeniem art. 194 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. Nr 95 poz. 602 ze zm.). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda wskazał, iż zgodnie z art. 194 ust. 1 Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, zwanej dalej Ordynacją, w przypadku wygaśnięcia mandatu radnego wybranego w okręgu wyborczym dla wyboru rady w gminie liczącej powyżej [...] mieszkańców oraz mandatu radnego powiatu lub województwa, właściwa rada, po stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu radnego, podejmuje na następnej sesji uchwałę o wstąpieniu na jego miejsce kandydata z tej samej listy, który w wyborach uzyskał kolejno największą liczbę głosów, a nie utracił prawa wybieralności. Przy równej liczbie głosów decyduje kolejność umieszczenia nazwiska kandydata na liście. W ocenie organu nadzoru, zakwestionowaną uchwałą naruszono ww. przepis, bowiem Rada Miasta wygaśnięcie mandatu radnego stwierdziła uchwałą Nr [...] na sesji w dniu [...] r., a następna sesja Rady odbyła się w dniu [...] r. na której nie podjęto uchwały w przedmiocie uzupełnienia składu rady, lecz uchwałę tę podjęto dopiero na sesji w dniu [...] r., a więc nie na następnej sesji po stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu. Wojewoda wskazał, że uchwała narusza art. 194 ust. 3 Ordynacji, zgodnie z którym, jeżeli wskutek wygaśnięcia mandatów, których obsadzenie w trybie ust. 1 i 2 tej ustawy nie było możliwe, skład rady zmniejszył się więcej niż o [...], przeprowadza się wybory uzupełniające do danej rady, chyba że do zakończenia kadencji rady zostało mniej niż [...] miesięcy. Zdaniem Wojewody, z art. 194 ust. 3 Ordynacji wynika, że także obsadzanie mandatów radnych poprzez podjęcie uchwały o wstąpieniu kolejnego kandydata z listy nie jest możliwe, gdy do zakończenia kadencji rady zostało mniej niż [...] miesięcy, a tak było w przedmiotowej sprawie. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze wniosło Miasto . Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciło, że zostało wydane przez osobę Sygn. akt. SA/Sz 1988/02 2 nieuprawnioną tj. Wicewojewodę , co narusza art. 25 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 91 poz. 577 z późn. zm.) w zw. z art. 86 i 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 z późn. zm.). Ponadto podniosło, że rozstrzygnięcie narusza art. 171 Konstytucji (Dz. U. z 1997 r. Nr 78 poz. 483 ze zm.), art. 194 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. Nr 95 poz. 602 ze zm.) poprzez uznanie, że Rada Miasta naruszyła prawo podejmując w okresie krótszym niż [...] miesięcy przed upływem kadencji uchwałę w sprawie uzupełnienia składu rady. Strona skarżąca wskazała, że stosownie do art. 25 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie, wojewoda sprawuje nadzór nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego, na zasadach określonych w ustawach, co oznacza, że nie może powierzyć tej kompetencji innym organom lub pracownikom urzędu, jest to bowiem kompetencja przysługująca wyłącznie wojewodzie. Powyższe oznacza, że w przypadku rozstrzygnięć nadzorczych nie jest dopuszczalne stosowanie art. 32 ust. 1 ustawy o administracji rządowej w województwie, zgodnie z którym wojewoda może upoważnić na piśmie pracowników urzędu wojewódzkiego, niezatrudnionych w jednostkach organizacyjnych stanowiących aparat pomocniczy kierowników zespolonych służb, inspekcji i straży wojewódzkich, do załatwiania określonych spraw w jego imieniu i na jego odpowiedzialność, w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych. Wyrazem realizacji kompetencji nadzorczych wojewody nad jednostką samorządu terytorialnego jest podpisanie rozstrzygnięcia nadzorczego przez wojewodę, a brak podpisu wojewody powoduje wadliwość rozstrzygnięcia nadzorczego. Strona skarżąca wskazała, że powyższe stanowisko potwierdza wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego sygn. akt II SA[...], które ma zastosowanie w sprawie będącej przedmiotem skargi. Ponadto, strona skarżąca podniosła, że chybiony jest zarzut Wojewody podjęcia przez Radę Miasta uchwały na sesji w dniu [...] r., a nie na sesji w dniu [...] r., która była sesją następną po sesji na której stwierdzono wygaśniecie mandatu radnego. Z art. 194 ust 1 Ordynacji nie wynika bowiem, jak podniósł Wojewoda, że uchwała o wstąpieniu radnego może być podjęta Sygn. akt. SA/Sz 1988/02 3 wyłącznie na sesji następującej po tej na której stwierdzono wygaśnięcie mandatu. Przepis ten oznacza, że uchwała może być podjęta dopiero na następnej i każdej kolejnej sesji rady gminy. Strona skarżąca oświadczyła, ze sesja z dnia [...] r. została zwołana w trybie art. 20 ustawy gminnej, zaś rygorem zwołania sesji w tym trybie jest odbycie obrad według porządku załączonego przez wnioskodawców, co czyniło niemożliwym podjęcie uchwały w sprawie uzupełnienia składu rady. Strona skarżąca wskazała, że instytucja obsadzania wygasłych mandatów radnych poprzez podjęcie uchwały o wstąpieniu kandydata z tej samej listy, jest rodzajowo odmienną instytucją niż wybory uzupełniające. Z art. 169 ust. 2 Konstytucji wynika, że wybory do organów stanowiących (rada gminy) są powszechne, równe, bezpośrednie i odbywają się w głosowaniu tajnym. W związku z tym uzupełnienia składu rady poprzez wstąpienie o którym mowa w art. 194 ust. 1 Ordynacji, nie można utożsamiać z wyborami uzupełniającymi, jest ono alternatywnym do wyborów sposobem obsadzania mandatu radnego. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda w całości podtrzymał swoje stanowisko zawarte w rozstrzygnięciu nadzorczym i wniósł o oddalenie skargi. Uzasadniając swoje stanowisko wskazał, że nie można przyjąć, iż Wicewojewoda działający w zastępstwie Wojewody nie był uprawniony do podpisania zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, bowiem właściwość wicewojewody do zastępowania wojewody w zakresie wszystkich kompetencji wojewody jeżeli nie pełni on obowiązków służbowych, wynika z przepisu art. 28 ust 3 ustawy o administracji rządowej w województwie, a także z postanowień § 5 ust. 3 statutu [...] Urzędu Wojewódzkiego , według którego, jeżeli wojewoda nie może pełnić obowiązków służbowych zakres zastępstwa wicewojewody rozciąga się na wszystkie zadania i kompetencje wojewody. Ponadto, teza wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego na który powołuje się strona skarżąca odnosi się do sytuacji, gdy rozstrzygnięcie nadzorcze wydał z upoważnienia wojewody dyrektor Wydziału Prawnego i Nadzoru Urzędu Wojewódzkiego. W sprawie będącej przedmiotem skargi nie występuje zatem kwestionowana przez NSA dekoncentracja kompetencji wojewody na pracowników urzędu wojewódzkiego gdyż, wicewojewoda nie jest pracownikiem ,[...] Urzędu Wojewódzkiego. W związku z powyższym, bezzasadne jest stanowisko strony skarżącej, iż podpisanie Sygn. akt. SA/Sz 1988/02 4 rozstrzygnięcia nadzorczego przez Wicewojewodę działającego w zastępstwie Wojewody skutkuje stwierdzeniem, że rozstrzygnięcie w istocie nie zostało wydane przez Wojewodę , co dodatkowo narusza art. 86 i 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.). Wojewoda wskazał, że u podstaw rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały Rady Miasta leżało uznanie przez organ nadzoru, że regulacje zawarte w przepisach art. 194 ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw przewidują, iż obsadzenie wygasłego mandatu radnego poprzez wstąpienie w jego miejsce kolejnego kandydata z tej samej listy nie powinno mieć miejsca w sytuacji, gdy do końca kadencji danej rady pozostało mniej niż 6 miesięcy. Zdaniem Wojewody, nie sposób podzielić twierdzeń strony skarżącej, iż instytucja wstąpienia kandydata z tej samej listy oraz wybory uzupełniające są rodzajowo odmiennymi formami obsadzania mandatów radnych, a w związku z tym uzupełnienia składu rady poprzez wstąpienie o którym mowa w art. 194 ust. 1 Ordynacji, nie można utożsamiać z wyborami uzupełniającymi. Istotą wyborów pierwotnych czy uzupełniających jest ustalenie składu rady- organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. W przypadku gmin liczących do [...] mieszkańców zasadą jest każdorazowe bezpośrednie takie ustalanie składu rady. W przypadku gmin liczących powyżej [...] mieszkańców ustawodawca dopuścił możliwość ustalenia składu rady, to jest wyboru rady, niejako na przyszłość w sytuacji gdy nastąpiłoby wygaśnięcie mandatu konkretnego radnego. Podjęcie przez radę uchwały o wstąpieniu na miejsce dotychczasowego radnego kolejnego kandydata z tej samej listy stanowi de facto usankcjonowanie już dokonanego wyboru. Jest to jednak także i w tym przypadku wybór uzupełniający skład rady. Taka uchwała rady nie przekreśla konstytucyjnej zasady powszechności, równości i tajności wyboru do rad. Wyborcy w gminach liczących powyżej [...] mieszkańców jednorazowo w trakcie wyborów do rady jednostki samorządu terytorialnego przesądzają o składzie rady, także na wypadek wygaśnięcia części mandatów, głosując na listy kandydatów. Zdaniem Wojewody, o prawidłowości przyjętej przez organ nadzoru wykładni art. 194 Ordynacji świadczy przyjęty przez ustawodawcę kierunek zmian przepisów obowiązujących w dniu wydania rozstrzygnięcia. W dniu podejmowania przez Radę Miasta uchwały [...] ustawa Ordynacja wyborcza (...) Sygn. akt. SA/Sz 1988/02 5 przewidywała w art. 194 ust. 1, że w przypadku wygaśnięcia mandatu radnego wybranego w okręgu wyborczym dla wyboru rady w gminie liczącej powyżej [...] mieszkańców oraz mandatu radnego powiatu lub województwa, właściwa rada, po stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu radnego, podejmuje na następnej sesji uchwałę o wstąpieniu na jego miejsce kandydata z tej samej listy, który w wyborach uzyskał kolejno największą liczbę głosów, a nie utracił prawa wybieralności. Przy równej liczbie głosów decyduje kolejność umieszczenia nazwiska kandydata na liście. Natomiast, w uchwalonej przez parlament i podpisanej przez Prezydenta ustawie z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. Nr 113 poz. 984 ze zm.) w art. 82 pkt 15 wprowadzono zmianę art. 194 ust. 1 Ordynacji m.in. poprzez dodanie zdania trzeciego w brzmieniu " Przepis art. 193 ust. 4 stosuje się odpowiednio". Z treści art. 193 ust. 4 wynika, że wyborów uzupełniających nie przeprowadza się, jeżeli ich data przypadłaby w okresie 6 miesięcy przed zakończeniem kadencji rad. Zdaniem Wojewody, powyższe zmiany legislacyjne potwierdzają stanowisko organu nadzoru zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięci nadzorczym. W piśmie procesowym z dnia [...] r. strona skarżąca podniosła dodatkowo, że nie do przyjęcia jest wywód Wojewody argumentujący, iż zmiana art. 194 ust. 1 Ordynacji wyborczej poprzez dodanie zdania trzeciego w brzmieniu "Przepis art. 193 ust. 4 stosuje się odpowiednio" potwierdza stanowisko zawarte w rozstrzygnięciu nadzorczym. Wprowadzenie powyższej zmiany wręcz odwrotnie wskazuje, że dopiero od dnia 4 sierpnia 2002 r. (data wejścia w życie ustawy o bezpośrednim wyborze, burmistrza i prezydenta miasta; Dz. U. Nr 113 poz. 984) ma odpowiednie zastosowanie art. 194 ust 4, zaś do dnia 3 sierpnia 2002 r. podjęcie uchwały o wstąpieniu radnego w trybie art. 194 ust. 1 mogło być dokonane również w okresie [...] miesięcy przed końcem kadencji rady. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na podstawie art. 85 i art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1271 ze zm.) do rozpoznania niniejszej skargi właściwy jest Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o Sygn. akt. SA/Sz 1988/02 6 postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270; zm. Dz. U z 2004 r. Nr 162 poz. 1692). Skarga jest zasadna. Stosownie do art. 85 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.) nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż [...] dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 ustawy o samorządzie gminnym (art. 91 ust. 1). Organ nadzoru bada zgodność uchwały i zarządzenia z przepisami prawa obowiązującymi w dniu podjęcia uchwały lub zarządzenia. W dniu [...] r., a wiec w dniu podjęcia przez Radę Miasta uchwały Nr [...] w sprawie uzupełnienia składu Rady, art. 194 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. Nr 95 poz. 602 ze zm.) brzmiał następująco: "W przypadku wygaśnięcia mandatu radnego wybranego w okręgu wyborczym dla wyboru rady w gminie liczącej powyżej [...] mieszkańców oraz mandatu radnego powiatu lub województwa, właściwa rada, po stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu radnego, podejmuje na następnej sesji uchwałę o wstąpieniu na jego miejsce kandydata z tej samej listy, który w wyborach uzyskał kolejno największą liczbę głosów, a nie utracił prawa wybieralności. Przy równej liczbie głosów decyduje kolejność umieszczenia nazwiska kandydata na liście." Zatem, w dniu podjęcia uchwały Nr [...] w sprawie uzupełnienia składu rady, Ordynacja wyborcza nie zabraniała uzupełnienia składu rady w gminie liczącej powyżej [...] mieszkańców, przez podjęcie uchwały o wstąpieniu kolejnego kandydata z tej samej listy. Zakaz przeprowadzania wyborów uzupełniających, jeżeli ich data przypadłaby w okresie [...] miesięcy przed zakończeniem kadencji rad, wynikający z art. art. 193 ust. 4 Ordynacji, dotyczy gmin do [...] mieszkańców w których uzupełnienie składu rady odbywa się przez przeprowadzenie wyborów uzupełniających. Przepis ten zatem nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie. Także art. 194 ust. 3 Ordynacji, który Wojewoda wskazał jako podstawę prawną rozstrzygnięcia nadzorczego, nie znajduje zastosowania w przedmiotowej sprawie. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli wskutek wygaśnięcia mandatów, których obsadzenie w trybie ust. 1 i 2 art. 194 nie było Sygn. akt. SA/Sz 1988/02 7 możliwe, skład rady zmniejszył się więcej niż o [...], przeprowadza się wybory uzupełniające do danej rady, chyba że do zakończenia kadencji rady zostało mniej niż [...] miesięcy. Późniejsza zmiana art. 194 ust. 1 Ordynacji (z dniem 4 sierpnia 2002 r. przez art. 82 pkt 15 b ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta; Dz. U. Nr 113 poz. 984 ze zm.) poprzez dodanie zdania trzeciego w brzmieniu "Przepis art. 193 ust. 4 stosuje się odpowiednio", nie ma wpływu na ocenę legalności rozstrzygnięcia nadzorczego będącego przedmiotem skargi. Należy też podzielić pogląd strony skarżącej, że zawarty w art. 194 ust. 1 Ordynacji, obowiązek podjęcia przez radę jednostki samorządu terytorialnego uchwały o wstąpieniu kolejnego kandydata z tej samej listy na następnej sesji po sesji na której stwierdzono wygaśnięcie mandatu radnego oznacza, że uchwałę taką można podjąć najwcześniej na następnej sesji. W przeciwnym razie, jak to słusznie podniosła strona skarżąca, rada gminy miałaby tylko jedną szansę na uzupełnienie składu _ rady, co kłóciłoby się z zasadą racjonalnego ustawodawcy oraz celem regulacji prawno - ustrojowych samorządu terytorialnego. Pogląd przeciwny nie znajduje też oparcia w przepisach Ordynacji. Natomiast zarzut skargi, iż rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane przez osobę nieuprawnioną, tj. Wicewojewodę nie jest zasadny. Stosownie do art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 80 poz. 872 ze zm.), jeżeli wojewoda nie pełni obowiązków służbowych, zakres zastępstwa I wicewojewody rozciąga się na wszystkie kompetencje wojewody. Zatem, w razie zaistnienia okoliczności określonych w powyższym przepisie, zakres zastępstwa I wicewojewody rozciąga się na wszystkie kompetencje wojewody, także w zakresie nadzoru nad jednostkami samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru, uchyla ten akt. Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku wynika z regulacji zawartej w art. 152 w/w ustawy. Z powyższych względów orzeczono jak w sentencji.