II SAB/Rz 92/19

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Ewa Partyka /spr./ Sędziowie WSA Piotr Godlewski WSA Marcin Kamiński po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 22 listopada 2019 r. sprawy ze skargi A. U. i L. U. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość I. zobowiązuje Wojewodę do wydania decyzji w terminie 30 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdza, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. przyznaje od Wojewody na rzecz skarżących A. U. i L. U. sumę pieniężną w wysokości po 1250 zł /słownie: tysiąc dwieście pięćdziesiąt złotych/ . IV. zasądza od Wojewody solidarnie na rzecz skarżących kwotę 614 zł / słownie: sześćset czternaście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie A.U. i L.U. (dalej zwani: skarżącymi) uczynili przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę [...] (dalej określanego jako: Wojewoda lub organ) postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Z akt sprawy wynika, że decyzją z [...] lipca 2014 r., nr [...] Wojewoda zezwolił na realizację inwestycji drogowej pn.: "Rozbudowa publicznej drogi krajowej Nr [...] ul. [...] relacji granica państwa ([...]-[...]) - granica państwa, w km od 601+458 do 601+665 z niezbędną infrastrukturą techniczną", m.in. na działce nr 1/20 położonej w [...] w obr. [...]. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności (ww decyzja dalej także nazywana w skrócie "decyzją ZRID" lub "ZRID"). Po rozpatrzeniu odwołania skarżących od w/w decyzji Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...] uchylił częściowo zaskarżoną decyzję Wojewody i orzekł w tym zakresie, a w pozostałej części utrzymał ją w mocy. Wyrokiem z dnia 26 listopada 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 1794/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wniesioną na tą decyzję skargę, a następnie skargę kasacyjną od powyższego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wyrokiem z dnia 1 lipca 2016 r. sygn. akt II OSK 891/16. W dniu [...] listopada 2014 r. Wojewoda, działając na podstawie art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, z późn. zm.), wydał decyzję nr [...], w której stwierdził, że Skarb Państwa nabył z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawo własności nieruchomości położonej w [...] obr. [...], oznaczonej jako działka 1/14 o pow. 0,0043 ha, która powstała z podziału działki nr 1/8, zajętej pod drogę publiczną krajową – ul. [...]. Od tej decyzji odwołanie skarżący wnieśli odwołanie, które zostało przesłane do Ministerstwa Infrastruktury za pismem z dnia 9 grudnia 2014 r. W wyniku rozpoznania wniesionego odwołania Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...] uchylił decyzję Wojewody i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Tymczasem wcześniej, bo w dniu 9 października 2014 r., nr [...] Wojewoda wszczął postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oznaczoną w operacie ewidencji gruntów miasta [...], obr. [...], jako działka nr 1/20 o pow. 0,0168 ha. Następnie postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...] Wojewoda zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania za w/w nieruchomość. Uzasadniając powyższe organ wskazał, że ostateczne rozstrzygnięcie kwestii nabycia działki nr 1/14, która pokrywa się z częścią działki nr 1/20 o pow. 0,0168 ha, w stosunku do której Wojewoda prowadzi postępowanie odszkodowawcze, stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2013 poz. 267 z późn. zm. - dalej: K.p.a.). W wyniku zażalenia wniesionego przez skarżących na w/w postanowienie, które do organu wpłynęło w dniu 23 grudnia 2014 r., natomiast do Ministerstwa zostało przekazane za pismem z dnia 29 grudnia 2014 r., Minister Infrastruktury i Budownictwa postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...] uchylił postanowienie Wojewody z [...] grudnia 2014 r. o zawieszeniu postępowania i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ wskazał, że w związku z wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji Wojewody z dnia [...] listopada 2014 r. o stwierdzającej nabycie z mocy prawa przez Skarb Państwa prawa własności wspomnianej nieruchomości oznaczonej jako działka 1/14, upadły przesłanki, dla których Wojewoda zawiesił postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka nr 1/20. Od w/w postanowienia Ministra skarżący wnieśli skargi. Pismem z dnia 11 lutego 2016 r. Ministerstwo zwróciło się do Wojewody o nadesłanie akt sprawy. Pismem z dnia 17 lutego 2016 r. Wojewoda przekazał przedmiotowe akta do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, o czym zawiadomił również strony postępowania. Następnie wyrokiem z dnia 27 września 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 448/16 WSA w Warszawie oddalił skargi. Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 marca 2019 r. sygn. akt I OSK 1127/17 oddalił wniesioną od w/w wyroku skargę kasacyjną. W uzasadnieniu wydanego orzeczenia NSA podkreślił, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, przesądza o podziale nieruchomości i jest podstawą do ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomość. Po wydaniu takiej decyzji nie istnieje kwestia ustalenia granicy nieruchomości, za którą przysługuje odszkodowanie. Tym samym nie istnieje powód, dla którego organ rozstrzygający sprawę o odszkodowanie miałby zawiesić to postępowanie. Wcześnie – bo dnia [...] lipca 2015 r. Wojewoda wydał decyzję, nr [...], ponownie stwierdzając, że Skarb Państwa z dniem 1 stycznia 1999 r. nabył z mocy prawa prawo własności opisanej już nieruchomości oznaczonej jako działka 1/14. Pismem z dnia 27 lipca 2015 r. skarżący zwrócili się do organu o uzupełnienie w/w decyzji. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r. Wojewoda odmówił uzupełnienia decyzji. Skarżący wnieśli odwołanie także od przedmiotowej decyzji. Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] maja 2016 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody. Natomiast wyrokiem z dnia 10 marca 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 1120/16, WSA w Warszawie oddalił skargi złożone przez skarżących na w/w decyzję Ministra. Wyrok stał się prawomocny w dniu 8 marca 2019 r., kiedy to Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem o sygn. akt I OSK 2067/17 oddalił wniesioną od tego wyroku skargę kasacyjną. Pismem z dnia 11 czerwca 2019 r. skarżący zwrócili się do Wojewody o podjęcie postępowania w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka nr 1/20, zawieszonego postanowieniem tego organu z dnia [...] grudnia 2014 r., wobec wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2019 r. sygn. akt I OSK 1127/17. Ministerstwo Inwestycji i Rozwoju zwróciło organowi po wykorzystaniu akta sprawy nr [...], przy piśmie z dnia 2 lipca 2019 r., które do organu wpłynęło w dniu 5 lipca 2019 r. Natomiast przy piśmie z dnia 15 lipca 2019 r., które do [...] Urzędu Wojewódzkiego wpłynęło w dniu 18 lipca 2019 r., zostały organowi zwrócone akta nr [...]. Pismem z dnia 24 lipca 2019 r. skarżący wnieśli zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Wojewodę oraz niezałatwienie w terminie sprawy w zakresie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka nr 1/20. Pismem z dnia 2 sierpnia 2019 r. Wojewoda przekazał zażalenie wraz z całością akt sprawy do Ministra Inwestycji i Rozwoju. Pismem z tej samej daty Wojewoda zwrócił się do Ministra o wszczęcie z urzędu postępowania o zmianę decyzji tego organu z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Ponadto zawiadomieniem - również z dnia 2 sierpnia 2019 r. - organ poinformował strony o nowym terminie załatwienia sprawy dotyczącej ustalenia odszkodowania za w/w nieruchomość, wskazując dzień 29 listopada 2019 r. Wyjaśnił, że powodem wyznaczenia nowego terminu jest konieczność wypowiedzenia się przez Ministra w przedmiocie za jaki należy ustalić odszkodowanie. Poinformował, że wyda decyzję w terminie dwóch miesięcy od uzyskania odpowiedzi w tej sprawie. Pismem z dnia 22 sierpnia 2019 r. A.U. ustosunkował się do w/w zawiadomienia organu, wnosząc o niezwłoczne wydanie decyzji w przedmiocie odszkodowania. Ponadto w dniu 27 sierpnia 2019 r. wyżej wymieniony stawił się osobiście w siedzibie organu prosząc o spotkanie z Wojewodą w sprawie wydania decyzji, na okoliczność czego sporządzono protokół. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2019 r. Minister uznał wniesione zażalenie za uzasadnione i wyznaczył Wojewodzie dodatkowy termin na załatwienie sprawy wynoszący 3 miesiące od dnia otrzymania przedmiotowego postanowienia. Wydane rozstrzygnięcie wpłynęło do organu w dniu 5 września 2019 r. Tymczasem pismem z dnia 13 sierpnia 2019 r. skarżący wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę [...] postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka nr 1/20. W złożonej skardze podnieśli, że prowadząc przewlekle postępowanie organ naruszył przepisy prawa, jak również uzasadniony interes strony, a to art. 12 ust. 4f - 4g ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 poz. 1474), art. 7, art. 35, art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2018 poz. 2096), gdyż organ winien rozpatrzyć daną sprawę bez zbędnej zwłoki, biorąc pod uwagę to, że decyzji z dnia 29 lipca 2014 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nadany został rygor natychmiastowej wykonalności. Zaznaczyli, że w tej sytuacji decyzję ustalającą wysokość odszkodowania należało wydać w terminie 60 dni od dnia nadania rygoru natychmiastowej wykonalności, czyli do dnia 27 września 2014 r., jednak pomimo upływu wskazanego terminu w sprawie nie są podejmowane konkretne czynności zmierzające do zakończenia toczącej się już od kilku lat sprawy i wydania w tym zakresie stosownej decyzji. Wobec powyższego wnieśli o: 1) zobowiązanie Wojewody do wydania decyzji w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2) stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, 3) stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 4) zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych, 5) na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze późn. zm. – dalej: P.p.s.a.) o przyznanie od organu na ich rzecz ustalonej przez sąd sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. W uzasadnieniu skargi skarżący szczegółowo przedstawili stan faktyczny sprawy. Przypomnieli, że pismem z dnia 11 czerwca 2019 r. wezwali organ do usunięcia naruszenia prawa poprzez podjęcie postępowania w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka nr 1/20, jednak nie otrzymali żadnej odpowiedzi. Nadmienili również, że pismem z dnia 3 lipca 2019 r. Prezydent Miasta [...] udzielając skarżącym informacji w przedmiocie ujawnienia w operacie ewidencji gruntów i budynków podziału działki 1/8 w obr. [...] na działki 1/20 i 1/21 w obr. [...], poinformował, że podział ten został wprowadzony w urzędu w dniu 14 lipca 2015 r. na podstawie wymienionych decyzji ZRID. Skarżący wskazali, że w związku ze złożonym przez nich zażaleniem w sprawie przewlekłego prowadzenia postępowania, Wojewoda przesłał im: zawiadomienie z dnia 2 sierpnia 2019 r., o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy, przy czym, jak zaznaczyli, jest to pierwsze tego typu zawiadomienie od czerwca 2015 r., kiedy to wydano ostateczną decyzję ze specustawy drogowej, wniosek Wojewody z tej samej daty skierowany do Ministra Inwestycji i Rozwoju o wszczęcie z urzędu postępowania o zmianę decyzji tego organu z dnia 1 czerwca 2015 r. oraz pismo Wojewody również z tej samej daty przesyłające Ministrowi zażalenia wraz z wyjaśnieniami organu. Dalej podnieśli, że Wojewoda poprzez swoje liczne zaniechania doprowadził i w dalszym doprowadza do nieuzasadnionej przewlekłości toczącego postępowania o ustalenie i wypłatę odszkodowania. Szeroko omówili definicję przewlekłości postępowania prezentowaną przez doktrynę i orzecznictwo, stwierdzając w oparciu o powyższe, że w niniejszej sprawie przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ przejawia się w formie mieszanej. Czas trwania postępowania przekroczył w ocenie skarżących rozsądne granice przy uwzględnieniu terminowości i prawidłowości czynności podjętych przez organ. Podnieśli, że wobec nadania decyzji ZRID rygoru natychmiastowej wykonalności organ miał 60 dni od tego momentu na wydanie decyzji w przedmiocie odszkodowania. Natomiast pierwsze czynności, po wydaniu decyzji ZRID zostały podjęte dopiero w dniu 9 października 2014 r. poprzez zawiadomienie skarżących o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania. Zdaniem skarżących czynność organu polegającą na zawieszeniu postępowania, w kontekście zapadłych w tej sprawie orzeczeń sądowych jak i poglądów doktryny (np. wyrok NSA z dnia 8 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1127/17), należy uznać za czynność pozorującą prowadzenie postępowania, bowiem żadna kwestia prejudycjalna w przedmiotowej sprawie w istocie nie występuje. Zdaniem skarżących w świetle powyższego stwierdzić należy niemal 5 letnią przewlekłość postępowania, która uzasadnia uznanie, że przewlekłe prowadzenie postępowania ma charakter rażący. Natomiast podjęte w ostatnim czasie, tj. w dniu 2 sierpnia 2019 r. działania organu administracyjnego zostały w ocenie skarżących wręcz przez nich "wymuszone", na skutek ich zażalenia na przewlekłe prowadzenie postępowania o ustalenie i wypłatę odszkodowania. Pomimo złożonego zażalenia z treści otrzymanej od organu korespondencji wyraźnie zdaniem skarżących wynika, że organ nadal nie dąży do zakończenia postępowania w przedmiocie wydania decyzji odszkodowawczej, lecz próbuje doprowadzić do wzruszenia decyzji ostatecznej z dnia 1 czerwca 2015 r. dotyczącej zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Uzasadniając wniosek o przyznanie od organu sumy pieniężnej skarżący wskazali, że w wyniku dokonanego wywłaszczenia i ograniczenia przez to korzystania z całości działki 1/8, z działających trzech podmiotów gospodarczych na tym terenie, jedynie jeden podmiot obecnie prowadzi działalność gospodarczą, tj. [...], natomiast dwa pozostałe podmioty gospodarcze tj. [...] oraz [...] w wyniku tych ograniczeń były zmuszone do zawieszenia prowadzenia działalności gospodarczej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ również opisał stan faktyczny sprawy. Następnie skonkludował, że nie ma możliwości ustalenia odszkodowania za działkę nr 1/20 o pow. 0,0168 ha, ponieważ jej część o pow. 0,0043 ha w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowiła już własność Skarbu Państwa. Wyjaśnił, że z tego względu wystąpił do Ministra Inwestycji i Rozwoju z wnioskiem o wszczęcie z urzędu postępowania o zmianę decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2015 r. w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Zdaniem organu w sprawie pojawiły się nowe okoliczności w postaci ostatecznej decyzji wydanej w oparciu o art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Tym samym należałoby rozważyć możliwość zmiany decyzji z [...] czerwca 2015 r. nr [...], w ten sposób, aby przedmiot decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2014 r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej był zgodny z rzeczywistym stanem prawnym. Zdaniem organu ustalenie odszkodowania za działkę nr 1/20 zgodnie z zatwierdzonym decyzją ZRID podziałem, w sytuacji kiedy część tej działki tj. działka nr 1/14 na dzień 1 stycznia 1999 r. stanowiła już własność Skarbu Państwa, stoi w sprzeczności z zasadą słusznego odszkodowania. Tym bardziej, że przed Prezydentem Miasta [...] toczy się postępowanie - w trybie art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną - o ustalenie odszkodowania za działkę nr 1/14 o pow. 0,0043 ha. Ustalenie odszkodowania za działkę nr 1/20 o pow. 0,0168 ha skutkowałoby więc podwójną rekompensatą za powierzchnię 0,0043 ha. Tym samym według organu zasadne wydaje się wszczęcie z urzędu przez Ministra Inwestycji i Rozwoju postępowania dotyczącego zmiany decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i dopiero po tej zmianie będzie możliwe ustalenie odszkodowania za działkę o powierzchni zgodnej z rzeczywistym stanem prawnym. Organ poinformował również, że w związku z postanowieniem Ministra z dnia 29 sierpnia 2019 r. dotyczącym przewlekłości prowadzenia sprawy w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka nr 1/20, powołano rzeczoznawcę majątkowego na biegłego w celu oszacowania wartości tej nieruchomości, a po sporządzeniu operatu szacunkowego organ podejmie dalsze czynności w sprawie. W piśmie z dnia 25 września 2019 r. A.U. ustosunkował się do udzielonej przez organ odpowiedzi na skargę. Podał, że Prezydent Miasta [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] zawiesił postępowanie o odszkodowanie za część działki nr 1/8 do czasu wydania przez Wojewodę ostatecznej decyzji o przejęciu z mocy prawa części w/w nieruchomości na Skarb Państwa. Wobec niepodjęcia jak dotąd tego postępowania, wbrew temu co twierdzi obecnie Wojewoda, takie postępowanie nie ma miejsca. Podniósł również, że obowiązujące przepisy zabezpieczają dostatecznie zasadę jednego odszkodowania, nie ma zatem obawy o wypłatę podwójnego odszkodowania. Odnośnie wniosku Wojewody o zmianę decyzji ZRID z dnia [...] czerwca 2015 r. skarżący podniósł, że na podstawie tej właśnie decyzji działka nr 1/20, która powstała w wyniku podziału działki nr 1/8 stała się własnością Skarbu Państwa. Podkreślił, że następnie Wojewoda decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. podzielił nieistniejącą już w rejestrze gruntów działkę nr 1/8 na działki nr 1/14 i 1/15 i stwierdził przejście z dniem 1 stycznia 1999 r. działki nr 1/14 na Skarb Państwa. Wydając tą decyzję organ nie wziął pod uwagę niedopuszczalności wywłaszczania na Skarb Państwa nieruchomości będącej już jego własnością. Takiej czynności zabrania przepis art. 113 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 46 poz. 543 ze późn. zm.). Skarżący podniósł, że postępowanie z art. 73 Wojewoda prowadził przez 15 lat, w trakcie którego wydał siedem decyzji, z których tylko ostatnia z dnia 21 lipca 2015 r. stała się ostateczna, w sytuacji gdy nie miało to już żadnego znaczenia, bowiem powierzchnia działki nr 1/14 objęta tym postępowaniem stała się wcześniej własnością Skarbu Państwa z dniem 1 czerwca 2015 r. Licząc od tego dnia, postępowanie z wnioskiem o wywłaszczenie części działki nr 1/8 na rzecz Skarbu Państwa było zdaniem skarżącego bezprzedmiotowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłość w przypadkach określonych w pkt 1-4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm. – dalej jako: P.p.s.a.) – o czym stanowi art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., jak również skarg na bezczynność i przewlekłość w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a.). Skarga ta stanowi zatem środek prawny mający na celu ochronę praw jednostki poprzez przymuszenie organu do podjęcia żądanego działania, a w następstwie czego likwidację stanu opieszałości występującą po stronie tego organu (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 września 2014 r., sygn. akt I SAB/Kr 13/14, LEX nr 1512583; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2008 r., sygn. akt I SAB/Wa 205/07, LEX nr 479291; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 31 stycznia 2008 r., sygn. akt III SAB/Łd 62/07, LEX nr 451159). Pojęcie przewlekłości postępowania zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. ("postępowanie jest prowadzone dłużej niż to jest niezbędne do załatwienia sprawy"). Nadto należy sięgnąć do ogólnych zasad postępowania administracyjnego i regulacji dotyczących terminów zakreślonych organom do załatwienia sprawy. Ocenie podlega zatem zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. i wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić więc trzeba, że w myśl art. 12 k.p.a. - organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. W orzecznictwie przyjmuje się, iż przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy wydał finalną decyzję, gdyż w odróżnieniu od bezczynności, jest ona zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych), pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia lub pozornych. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. W judykaturze wskazuje się, że oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Tym samym rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samej strony skarżącej i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego. W efekcie w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 34/13 stwierdził, że pojęcie przewlekłości postępowania obejmuje opieszałe, niesprawne, nieskuteczne działanie w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Można zatem stwierdzić, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności, ale również wówczas, gdy podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności i nie prowadzą do zakończenia postępowania. Ponadto wtedy, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowanego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Przepis art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Przy tak zdefiniowanym przedmiocie zaskarżenia, w pierwszej kolejności rozważenia wymaga zatem kwestia dopuszczalności skargi na przewlekłość. W tym zakresie wskazać przede wszystkim należy, że zgodnie z treścią art. 53 § 2b P.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Stosownie natomiast do treści art. 37 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm. – dalej jako: k.p.a.), stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). W kontrolowanej sprawie wniesienie skargi nie zostało poprzedzone ponagleniem lecz zażaleniem skarżących na przewlekłe prowadzenie sprawy przez Wojewodę. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2019 r. Minister Inwestycji i Rozwoju uznał zażalenie za uzasadnione i wyznaczył Wojewodzie [...] dodatkowy termin załatwienia sprawy wynoszący 3 miesiące od dnia otrzymania tego postanowienia. Zauważyć należy, że zgodnie z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935, dalej zwanej też ustawą zmieniającą), do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia tejże ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 (k.p.a.) w brzmieniu dotychczasowym, z tym że do tych postępowań stosuje się przepisy art. 96a – 96h ustawy zmienianej wynika z kolei w art. 1. Z art. 17 ust. 2 ustawy zmieniającej nakaz stosowania nowych przepisów art. 52 i art. 53 P.p.s.a. w brzmieniu nadanym tą ustawą zmieniającą do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie tej ustawy. Kontrolowane postępowanie zostało wszczęte przez organ w dniu 9 października 2014 r. Niezależnie jednak od tego czy zgodnie z brzmieniem ww art. 17 ust. 2 ustawy zmieniającej skarżący powinien złożyć ponaglenie, czy też zażalenie według treści art. 37 § 1 k.p.a. poprzednio obowiązującej, złożone przez pełnomocnika skarżących pismo z dnia 24 lipca 2019 r. kierowane do organu Ministra, zarzucało przewlekłe prowadzenie postępowania odszkodowawczego i niezałatwienie sprawy w terminie. W ocenie Sądu pismo to z uwagi na jego przedmiot spełniało formalne wymogi wyznaczone przez art. 53 § 2b P.p.s.a. Bez znaczenia przy tym dla wyniku niniejszej sprawy sądowej pozostawał sposób jego załatwienia przez Ministra. Skarga mogła więc zostać rozpoznana merytorycznie. Przedmiotem kontrolowanego postępowania jest odszkodowanie należne skarżącym jako konsekwencja decyzji ZRID wydanej przez Wojewodę [...] w dniu [...] lipca 2014 r., której - w jej treści - nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W ustawie z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1474), w art. 12 ust. 4g przewidziano, że jeżeli decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nadany został rygor natychmiastowej wykonalności, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 60 dni od dnia nadania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności. Zasadnie więc wskazują skarżący, że termin na wydanie decyzji ustalającej odszkodowanie za nieruchomość oznaczoną jako działka nr 1/20 położoną w [...] w obr. [...] upłynął jeszcze przed wszczęciem przez Wojewodę postępowania w kontrolowanej sprawie. W przedstawionych Sądowi aktach znajduje się operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego w dniu 30 września 2014 r. Mając na uwadze przedstawiony na wstępie tok postępowania w kontrolowanej sprawie nie ulega wątpliwości, że Wojewoda nie załatwił sprawy w terminie wynikającym z art. 12 ust. 4g ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Nie dość, że postępowanie zostało wszczęte już po upływie ustawowego terminu, to Wojewoda po jego wszczęciu podejmował bardzo nieliczne czynności, które w aktualnym stanie faktycznym nie można uznać za ukierunkowane na załatwienie sprawy. I tak: w dniu [...] grudnia 2014 r. postanowieniem organu zawiesił postępowanie z uwagi na toczące się przed nim inne postępowanie, którego przedmiotem jest nabycie z mocy art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) przez Skarb Państwa działki nr 1/14 pokrywającej się z częścią działki nr 1/20. Wobec złożenia przez skarżących zażalenia na to postanowienie, w dniu 29 grudnia 2014 r. akta zostały przedstawione Ministrowi, który postanowieniem z dnia 4 grudnia 2015 r. postanowienie to uchylił. Po zwrocie akt przez organ drugiej instancji, Wojewoda nie podjął żadnej czynności. Akta sprawy, na wezwanie Ministra zostały w dniu 17 lutego 2015 r. przez Wojewodę przesłane do WSA w Warszawie wobec złożenia skargi na postanowienie organu II instancji. WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 27 września 2016 r. skargę oddalił (sygn. akt IV SA/Wa 448/16), zaś skarga kasacyjna od tego wyroku została przez NSA oddalona wyrokiem z dnia 8 marca 2019 r. (I OSK 1127/17). Akta sprawy zostały zwrócone przez Ministra Wojewodzie w dniu 5 lipca 2019 r. Mimo tego, że ww postanowienie Ministra było ostateczne, Wojewoda nie sporządził na potrzeby dalszego prowadzenia sprawy kopii zwróconych mu akt i nie podejmował w sprawie żadnych czynności ukierunkowanych na jej rozstrzygnięcie. Tymczasem organ II instancji już ocenił, że postępowanie zostało zawieszone bezpodstawnie. Po niemal miesiącu po zwrocie akt sprawy Wojewoda sporządził w dniu 2 sierpnia 2019 r. trzy pisma z tej samej daty. Pierwszym zawiadomił skarżących o wyznaczeniu na 29 listopada 2019 r. nowego terminu załatwienia sprawy. Jak uzasadnił – powodem wyznaczenia nowego terminu jest konieczność wypowiedzenia się przez Ministra Inwestycji i Rozwoju w przedmiocie za jaki należy ustalić odszkodowanie. Drugim – zwrócił się do ww Ministra o wszczęcie z urzędu postępowania o zmianę decyzji Ministra z dnia [...] czerwca 2015 r. (decyzji, którą Minister Infrastruktury i Rozwoju, po rozpatrzeniu odwołania skarżących zmienił tylko 3 zapisy decyzji Wojewody ZRID z [...] lipca2014 r., w pozostałym zakresie utrzymał ją w mocy). Jak bowiem przedstawiono w części wstępnej, w odrębnym postępowaniu Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. orzekł o nabyciu z mocy prawa przez Skarb Państwa prawa własności działki nr ew. 1/14, Minister decyzją z dnia [...] maja 2016 r. utrzymał tę decyzję w mocy. Kontrola sądowa legalności tych decyzji zakończyła się wyrokiem NSA z dnia 8 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 2067/17, którym oddalona została skarga kasacyjna od wyroku WSA w Warszawie z dnia 10 marca 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 1120/16. Wojewoda, mimo uchylenia przez Ministra postanowienia o zawieszeniu postępowania uzasadnianego prejudycjalnością rozstrzygnięcia kwestii nabycia z mocy prawa przez Skarb Państwa prawa własności działki nr 1/14 w innym postępowaniu, nie podejmował więc do chwili sądowej kontroli żadnej czynności zmierzającej do rozstrzygnięcia sprawy należnego skarżącym odszkodowania. Jak wykazało postępowanie zażaleniowe i sądowa kontrola postanowienia Ministra z dnia [...] grudnia 2015 r. zawieszenie postępowania przez Wojewodę nie było zasadne. Umknęło przy tym uwadze Wojewody wiążące w świetle art. 153 oraz art. 170 P.p.s.a. wskazanie NSA, który w uzasadnieniu wyroku z dnia 8 marca 2019 r. podkreślił, że "w świetle art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przesądza o podziale nieruchomości i jest podstawą do ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomość. Po wydaniu takiej decyzji nie istnieje kwestia ustalenia granicy nieruchomości, za którą przysługuje odszkodowanie. Tym samym nie istnieje powód, dla którego organ rozstrzygający sprawę o odszkodowanie miałby zawiesić to postępowanie". Z akt sprawy nie wynika, aby ostateczna i prawomocna decyzja Ministra z dnia [....] czerwca 2015 r. została wzruszona w przewidziany przepisami prawa sposób, albo że toczy się jakiekolwiek postępowanie nadzwyczajne, więc Wojewoda nie ma żadnych podstaw, aby nie podejmować czynności i nie rozstrzygnąć sprawy o ustalenie odszkodowania. Zaznaczyć przy tym należy jeszcze raz, że w świetle art. 153 P.p.s.a. Wojewoda musi mieć na uwadze zacytowane wyżej stanowisko NSA przedstawione w uzasadnieniu wyroku z dnia 8 marca 2019 r. a w świetle pisma z dnia 2 sierpnia br. kierowanego do Ministra nie wydaje się, aby podejmowane czynności obiektywnie zmierzały do rozstrzygnięcia sprawy w rozsądnym terminie. Kontrolowane postępowanie trwa już ponad 5 lat, a przy tym zostało wszczęte po upływie terminu zakreślonego przez ustawodawcę dla wydania decyzji o odszkodowaniu. W toku tego postępowania Wojewoda nie podjął żadnej czynności, która zmierzałaby bezpośrednio do rozstrzygnięcia sprawy. Wbrew odpowiedzi na skargę w aktach nie ma śladu zwrócenia się do rzeczoznawcy celem sporządzenia nowego operatu szacunkowego, a sporządzony jeszcze przed wszczęciem postępowania operat szacunkowy utracił już swą aktualność. W świetle definicji przewlekłości postępowania zawartej w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. w przedstawionych okolicznościach nie ulega wątpliwości, że kontrolowane postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Nie jest przy tym żadną okolicznością "łagodzącą" ocenę takiego działania Wojewody, że oryginalne akta sprawy najpierw były przez około rok w dyspozycji Ministra, który ostatecznie negatywnie ocenił wskazane w postanowieniu o zawieszeniu postępowania podstawy. Wojewoda miał bowiem możliwość nawet już po uchyleniu postanowienia z dnia [...] grudnia 2014 r. przed przesłaniem akt na żądanie Ministra do WSA w Warszawie w związku ze złożoną skargą inicjującą postępowanie przed sądami administracyjnymi wykonania ich kopii. W świetle utrwalonego już orzecznictwa, do zadań organu należy zapewnienie sobie albo samych akt, albo ich kopii w razie konieczności przekazania tych akt innemu organowi lub sądowi. Bierne oczekiwanie na zwrot akt nie jest przesłanką uzasadniającą przewlekłość czy bezczynność (zob. m.in. wyroki NSA z dnia 19 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1503/10, z dnia 9 listopada 2007 r., sygn. akt I OSK 1533/06, postanowienie z dnia 20 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 552/13, wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 listopada 2006 r., sygn. akt I SAB/Wa 146/16 – www.orzeczenia.nsa.gov.pl – CBOSA, a także wyrok NSA z dnia 26 maja 1999 r., sygn. akt III SAB 83/98 – POP/4/108). W tych okolicznościach trzeba także zgodnie z dokonaną w wyrokach przez sądy oceną wskazać, że zawieszenie postepowania było bezzasadne. Brak jakiejkolwiek czynności mającej na celu pozyskanie choćby kopii akt sprawy, uzasadnia konieczność stwierdzenia, że organ prowadził przedmiotowe postępowanie przewlekle. Nawet w przypadku braku możliwości wypożyczenia przedmiotowych akt, organ mógł przejrzeć te akta we właściwym Sądzie, dokonać potwierdzenia wykonanych przez siebie kserokopii oraz ewentualnie wystąpić o wydanie stosownych kserokopii z akt sprawy (zob. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 1 października 2014 r., sygn. akt II SAB/Bd 86/14, CBOSA). Mając na uwadze rodzaj podjętych przez Wojewodę czynności w kontrolowanej sprawie, ich ilość, czas trwania postępowania, które nadal nie zostało zakończone przez Wojewodę a przy okazji datę jego wszczęcia (już po upływie ustawowego terminu) przyczyny takiego stanu rzeczy, w tym lekceważenie oceny zawieszenia postępowania dokonanej przez NSA, zdaniem Sądu stwierdzona przewlekłość ma charakter rażący. Wojewoda swoim działaniem nie zmierza bowiem do zakończenia sprawy w rozsądnym terminie. Dlatego Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a P.p.s.a. jak w pkt I i II wyroku. Biorąc pod uwagę wskazane wyżej okoliczności Sąd uwzględnił żądanie skarżących dotyczące przyznania im od organu sumy pieniężnej w oparciu o art. 149 § 2 P.p.s.a. Sąd jednakże miał w tym zakresie na uwadze cel tego rozwiązania przyjętego przez ustawodawcę, które ma wzmocnić instytucję przeciwdziałania przewlekłości prowadzonego postępowania. Ma ono pełnić przede wszystkim funkcję prewencyjną i pewnego zadośćuczynienia stronom braku podejmowania stosownych działań przez organ. Stanowi ono też wynik negatywnej oceny przez Sąd czynności Wojewody. Jest ono finansowym skutkiem stwierdzonej w konkretnych okolicznościach przewlekłości, która jednocześnie powinna skłonić organ do niezwłocznego podjęcia czynności skierowanych na rozstrzygnięcie sprawy. Nie jest to jednakże odszkodowanie, więc nie mogły mieć znaczenia okoliczności podniesione w skardze. W ocenie Sądu w tym konkretnym wypadku dolegliwość dla organu w postaci kwoty w sumie 2500 zł (po 1250 zł na każdego ze skarżących jako współwłaścicieli nieruchomości) jest adekwatna i wystarczająca. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. Na zasądzone koszty składają się: uiszczony wpis od skargi, wynagrodzenie pełnomocnika – radcy prawnego stosowne do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 265). Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 4 i art. 120 P.p.s.a.