I OSK 2683/12

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Kamińska po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku D. W. o zawieszenie postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w sprawie ze skargi kasacyjnej D. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Wr 552/09 w sprawie ze skargi D. W. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we Wrocławiu z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia wglądu do wyciągu zmian gruntowych działki nr A i B w Nowym Dworze postanowił: odmówić zawieszenia postępowania. Sygn. akt I OSK 2683/12 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 4 grudnia 2013 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Kamińska po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Wr 552/09 w sprawie ze skargi D. W. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we Wrocławiu z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia wglądu do wyciągu zmian gruntowych działki nr A i B w Nowym Dworze oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Uzasadnienie (do postanowienia) Wyrokiem z dnia 14 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 552/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę D. W. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we Wrocławiu, z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...], w przedmiocie udostępnienia wglądu do wyciągu zmian gruntowych działek nr A i B w N.. Skargę kasacyjną złożyła D. W. zastępowana przez adwokata. Zaskarżyła wyrok w całości. Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Zarzuciła: - naruszenie prawa materialnego art. 24 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w związku z art. 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (K.p.a.) przez błędne przyjęcie, że sprawa udostępnienia wglądu do wyciągu zmian gruntowych nie jest sprawą administracyjną; - naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie w toku dokonywanej kontroli sądowej decyzji. Pismem z dnia 28 listopada 2013 r. skarżąca wniosła o zawieszenie postępowania do czasu uzupełnienia materiału dowodowego przez Naczelny Sąd Administracyjny. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniosek o zawieszenie postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 192 P.p.s.a., z wyjątkiem wypadków określonych w art. 123-125, postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym ulega zawieszeniu jedynie na zgodny wniosek stron. Okoliczności wskazane w piśmie skarżącej z dnia 28 listopada 2013 r. nie stanowią żadnej z przesłanek zawieszenia postępowania, o których mowa w art. 123-125 P.p.s.a. Nie został także złożony zgodny wniosek stron o zawieszenie postępowania. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 193 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia. Uzasadnienie (do wyroku) Wyrokiem z dnia 14 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 552/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę D. W. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we Wrocławiu, z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...], w przedmiocie udostępnienia wglądu do wyciągu zmian gruntowych działek nr A i B w N. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...], Starosta T., powołując w podstawie prawnej przepis art. 219 K.p.a., odmówił D. W. udostępnienia wglądu do wyciągu zmian gruntowych działek nr A i B w N., tj. przed podziałem wyżej wymienionych działek i po podziale. Starosta wskazał, że kwestie dotyczące ewidencji gruntów i budynków oraz państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego reguluje ustawa z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027) oraz rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie określenia rodzajów materiałów stanowiących państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny, sposobu i trybu ich gromadzenia i wyłączenia z zasobu oraz udostępniania zasobu (Dz. U. Nr 49, poz. 493). Stwierdził, że zgodnie z § 4 ust. 3 rozporządzenia, ustalone są grupy funkcjonalne zasobu geodezyjnego, uwzględniające charakter, cel oraz sposób wykorzystywania jego materiałów: 1) zasób bazowy, który stanowią materiały źródłowe, służące za podstawę następnych opracowań gromadzonych w zasobie, 2) zasób użytkowy, który stanowią materiały służące do bezpośredniego i powszechnego udostępniania, 3) zasób przejściowy, który stanowią nie zakwalifikowane do zasobu bazowego i użytkowego materiały pomocnicze. Zauważył, że stosownie do przepisu § 4 ust. 3 rozporządzenia, wyciąg zmian gruntowych należy do zasobu bazowego. Starosta przyjął, że udostępnienie materiałów znajdujących się w zasobie bazowym następuje w sposób określony w § 10 ust. 1 przywołanego rozporządzenia. W myśl tego przepisu, udostępnienie zasobu polega na umożliwieniu wglądu do oryginałów materiałów lub sprzedaży ich kopii na podstawie zgłoszenia prac geodezyjnych i kartograficznych, zamówień na materiały do wykonania tych prac, a nie podlegających zgłoszeniu lub na podstawie zamówień na materiały do wykonania operatów szacunkowych nieruchomości (§ 10 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia). Następnie Starosta T. przytoczył treść przepisu art. 11 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, według którego, prace geodezyjne i kartograficzne wykonują podmioty prowadzące działalność gospodarczą, a także inne jednostki organizacyjne utworzone zgodnie z przepisami prawa, jeżeli przedmiot ich działania obejmuje prowadzenie tych prac. Organ odnotował również art. 12, zgodnie z którym, podmiot prowadzący działalność gospodarczą obejmującą prace geodezyjne i kartograficzne jest zobowiązany do dokonania zgłoszenia tych prac w powiatowym ośrodku dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej. Z uregulowań tych, zdaniem organu, wynika, że uprawnionym do zgłoszenia prac geodezyjnych i kartograficznych oraz złożenia zamówienia na materiały do tych prac jest wyłącznie podmiot prowadzący działalność gospodarczą obejmującą wykonywanie i prowadzenie prac geodezyjnych i kartograficznych. Zażalenie wniosła D. W.. Zarzuciła rażące naruszenie przepisów art. 7, 8, 9, 10, 11 i 12 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Ponadto, D. W. wskazała w zażaleniu, że nie żądała wydania zaświadczenia, tylko wglądu do wyciągu zmian gruntowych własnej działki, z której zostały utworzone działki nr A/1 i nr A/2. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, postanowieniem z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 K.p.a. oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, uchylił zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu przedstawił stan faktyczny sprawy. Następnie wskazał, że zgodnie z art. 20 ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące: 1) gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty; 2) budynków - ich położenia, przeznaczenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych; 3) lokali - ich położenia, funkcji użytkowych oraz powierzchni użytkowej. Ponadto na podstawie art. 20 ust. 2 tej ustawy, w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się także: 1) właściciela, a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych - inne osoby fizyczne lub prawne, w których władaniu znajdują się grunty i budynki lub ich części; 2) miejsce zamieszkania lub siedzibę osób wymienionych w pkt 1; 3) informacje o wpisaniu do rejestru zabytków; 4) wartość nieruchomości. Wojewódzki Inspektor stwierdził, że zgodnie z art. 24 powoływanej ustawy, informacje o gruntach, budynkach i lokalach, o których mowa w art. 20 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 3 i 4, są jawne i powszechnie dostępne. Uznał, że przepisy te, jako przepisy ustawy, mają pierwszeństwo nad przepisami rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie określenia materiałów stanowiących państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny, sposobu i trybu ich gromadzenia i wyłączania z zasobu oraz udostępniania zasobu (Dz. U. Nr 49 poz. 493). Zauważył, że zgodnie z art. 51 Konstytucji R.P., każdy ma prawo dostępu do dotyczących go urzędowych dokumentów i zbiorów danych. Ograniczenie tego prawa może określić ustawa. Zasady i tryb gromadzenia oraz udostępniania informacji określa ustawa. Wywodził, że również w przypadku udostępniania danych z zasobu geodezyjnego i kartograficznego, ograniczanie prawa obywatela do dostępu do danych jego dotyczących nie może być wywodzone z aktu niższej rangi, niż ustawa. W dalszej części uzasadnienia Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wskazał, że dokument, którego wglądu domaga się strona, jest dokumentem uzasadniającym wpis do operatu ewidencji gruntów i budynków. Zatem zgodnie z przepisem art. 24 ustawy, jest on jawny i powszechnie dostępny. Zdaniem organu zażaleniowego, wobec powyższych przepisów prawa, organ pierwszej instancji ma obowiązek udostępnić stronie wnioskowane dane z operatu ewidencji gruntów i budynków, w zakresie, do którego uprawniają te przepisy. Starosta T. winien udostępnić stronie wgląd do wykazu zmian gruntowych działek nr A/1 i nr A/2 (przed podziałem A), położonych w N., jako działek stanowiących między innymi własność skarżącej. Wgląd do wyciągu zmian gruntowych działki nr B/1 i nr B/2 (przed podziałem nr B) będzie podlegać udostępnieniu D. W., w zakresie ograniczonym ustawą, a więc z wyłączeniem właściciela i jego miejsca zamieszkania, z uwagi na to, że działki te nie stanowią i nie stanowiły jej własności. D. W. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Zarzuciła naruszenie jej praw materialnych i prawa do własności działki nr A/1 i A/2 w N.. Ponadto, zamieściła w skardze twierdzenia o ,,przerabianiu numerów działek, fałszowaniu dokumentów, przerysowywaniu map geodezyjnych z korzyścią dla siebie przez E. Z." oraz wskazała, że zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Starosty T. pozbawiło ją prawa do dokumentów. Zażądała również zmiany postanowienia oraz wyjaśnienia w trybie administracyjnym – z urzędu – ,,wątpliwości związanych z dokumentacją geodezyjną". W odpowiedzi na skargę Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko przyjęte w sprawie, akcentując, że zaskarżone postanowienie obliguje Starostę T.ego do uwzględnienia żądań zawartych w przedmiotowym wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny przypomniał, że zaskarżone postanowienie podjęte zostało na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 K.p.a. Wskazał, że art. 144 K.p.a. nakazuje odpowiednie stosowanie do zażaleń przepisów dotyczących odwołań, w zakresie których zawiera się przepis art. 138 § 2 K.p.a. Według Sądu, podejmowane w trybie tego przepisu rozstrzygnięcie stanowi szczególny rodzaj wydawanego w postępowaniu odwoławczym (zażaleniowym) orzeczenia kasacyjnego, powodującego przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Wobec obowiązującej w postępowaniu administracyjnym zasady dwuinstancyjności, której istotą jest powinność organu odwoławczego rozpoznania i merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy załatwionej w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, możliwość skorzystania przez organ odwoławczy z kompetencji do podjęcia orzeczenia kasacyjnego z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia została przez ustawodawcę wyraźnie ograniczona poprzez wskazanie konkretnych sytuacji uprawniających do wydania tego typu decyzji (postanowienia). Sąd pierwszej instancji odnotował, że organ odwoławczy ograniczył się do uchylenia zaskarżonego postanowienia, jednocześnie jednak w uzasadnieniu postanowienia w sposób konkretny określił czynności, jakie powinien podjąć Starosta T. w związku z wnioskiem złożonym przez Danutę W. w dniu 5 lutego 2009 r. Wskazując na obowiązek udostępnienia wnioskodawczyni wglądu do wykazu zmian gruntowych działki nr A/1 i nr A/2 położonych w N. oraz udostępnienia jej w ograniczonym zakresie wglądu do wyciągu zamian gruntowych działki nr B/1 i nr B/2, organ drugiej instancji wyjaśnił podstawę prawną powinności organu administracji geodezyjno-kartograficznej. W ocenie Sądu, zaskarżone postanowienie, podjęte przy zastosowaniu art. 138 § 2 w związku z art. 144 K.p.a., jest prawidłowe, a ograniczenie rozstrzygnięcia do uchylenia postanowienia organu pierwszej instancji poprzez odpowiednie zastosowanie w postępowaniu zażaleniowym przepisu art. 138 § 2 K.p.a. nie narusza prawa. Sąd argumentował, że organy właściwe w administracyjnym postępowaniu instancyjnym nie rozstrzygały sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 K.p.a. Nieuzasadnione zatem byłoby orzekanie przez organ odwoławczy o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Dodał, że uwzględnienie wniosku D. W. z dnia 5 lutego 2009 r. i zadośćuczynienie żądaniu w nim zawartemu nie wymaga wydania orzeczenia w trybie art. 104 K.p.a., ale dokonania czynności faktycznych, opisanych w uzasadnieniu postanowienia organu odwoławczego tzn. udostępnienia określonych danych zwartych w zasobie geodezyjno-kartograficznym. Skargę kasacyjną złożyła D. W. zastępowana przez adwokata. Zaskarżyła wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 552/09, w całości. Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów według norm przypisanych. Zarzuciła: - naruszenie prawa materialnego art. 24 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w związku z art. 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (K.p.a.) przez błędne przyjęcie, że sprawa udostępnienia wglądu do wyciągu zmian gruntowych nie jest sprawą administracyjną; - naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie w toku dokonywanej kontroli sądowej decyzji. Wskazała, że kwestię udostępnienia wglądu do informacji o gruntach, budynkach i lokalach reguluje prawo materialne w art. 24 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, a orzekając o odmowie udostępnienia wglądu organ I instancji załatwił sprawę administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt 1 K.p.a. Sprawa administracyjna nie zawsze wymaga załatwienia poprzez wydanie decyzji administracyjnej, ale sposobem jej załatwienia może być podjęcie konkretnej czynności o charakterze materialno-technicznym. Uprawniona jest konstatacja, że wydanie odmowy udostępnienia wglądu było prawnie niedopuszczalne. Dalszą konsekwencją naruszenia powyższego prawa materialnego jest naruszenia przepisów postępowania, ponieważ w sprawie organ II instancji powinien zastosować art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., tj. uchylić zaskarżoną decyzję organu I instancji i umorzyć postępowanie pierwszej instancji. Tylko takie orzeczenie zamykałoby drogę organowi I instancji do wydawania kolejnej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Z uwagi na to, że wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. okoliczności skutkujących nieważność zaskarżonego wyroku w niniejszej sprawie nie stwierdzono, należało ograniczyć się do podstaw kasacji. W razie podniesienia w skardze kasacyjnej zarówno zarzutu naruszenia prawa procesowego, jak i zarzutu naruszenia norm prawa materialnego, w pierwszej kolejności rozpoznać należy zarzut naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 2005 r., sygn. akt FSK 618/04, ONSA i wsa 2005/6/120). Rozważanie zasadności procesowej podstawy kasacji rozpocząć trzeba od uwagi, że w myśl art. 174 pkt 1 P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że w sentencji zaskarżonego postanowienia można było ograniczyć się do uchylenia postanowienia organu pierwszej instancji. Z mocy art. 144 K.p.a., regulacja art. 138 K.p.a. znajduje w postępowaniu zażaleniowym zastosowanie proste (por. Grzegorz Łaszczyca [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II", LEX 2010, teza 14 do art. 144). Oznacza to, że w razie zaistnienia przesłanek do uchylenia postanowienia z powodu przesłanek, o których mowa w art. 138 § 2 K.p.a., nie można ograniczać sentencji postanowienia do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Konieczne jest przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Dotyczy to także postanowień wydanych na podstawie art. 219 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 27 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 443/08, niepublikowany, treść [w:] CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Uchybienie polegające na ograniczeniu się do uchylenia postanowienia organu pierwszej instancji nie miało jednak wpływu na wynik sprawy. Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wskazał jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wyraźnie określił obowiązki organu pierwszej instancji wynikające ze złożenia wniosku. Z postanowienia organu odwoławczego wynikało zatem, że sprawa udostępnienia wglądu do wykazu zmian gruntowych ma być ponownie rozpatrzona. Na obowiązek wykonania przez organ pierwszej instancji określonych czynności procesowych wskazał także Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Nie jest zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 24 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne w związku z art. 1 pkt 1 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że sprawa udostępnienia wglądu do wykazu zmian gruntowych nie jest sprawa administracyjną. Sąd pierwszej instancji uznał, ze nie jest to sprawa administracyjna w rozumieniu art. 1 pkt 1 K.p.a. i jest to stanowisko trafne. Udostępnianie danych z ewidencji gruntów i budynków następuje w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.) oraz art. 217-219 K.p.a. W myśl art. 1 pkt 4 K.p.a., kodeks normuje postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń. Postępowanie to ma charakter administracyjny ze względu na rodzaj organów je prowadzących, jak też z uwagi na to, że czynności materialno-techniczne stanowią jedną z prawnych form działania administracji publicznej mających cechy władcze, ale nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu art. 1 pkt 1 K.p.a. (patrz: Janusz Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2008, s. 16; wyrok NSA z dnia 10 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 1097/09, niepublikowany, treść [w:] CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.