I GSK 426/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska, Sędzia NSA Elżbieta Kowalik-Grzanka, Sędzia WSA (del.) Piotr Kraczowski (spr.), Protokolant Marta Woźniak, po rozpoznaniu w dniu 16 października 2020 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Z. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 czerwca 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 2986/16 w sprawie ze skargi Z. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA) wyrokiem z 22 czerwca 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 2986/16 oddalił skargę Z. M. (dalej: skarżący) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. (dalej: SKO) z [...] sierpnia 2016 r. nr [...]w przedmiocie uznania zarzutów zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym za nieuzasadnione. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy. SKO postanowieniem z [...] sierpnia 2016 r. utrzymało w mocy postanowienie P. z [...] lutego 2016 r. nr [...] o nieuznaniu wniesionych zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym. Zaskarżonym wyrokiem WSA oddalił skargę na powyższe postanowienie. Sąd wskazał, że 26 października 2014 r. strażnicy miejscy ujawnili wykroczenie z art. 92 § 1 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (Dz. U. 2015 r. poz. 1094 ze zm.; dalej: kw) popełnione przez kierowcę pojazdu marki F. nr rejestracyjny [...], polegające na zaparkowaniu pojazdu przy ul. [...], w miejscu obowiązywania znaku drogowego B-36 (zakaz zatrzymywania się). Do skarżącego 13 listopada 2014 r. skierowano wezwanie wraz z drukami A, B, i C oświadczeń. W punkcie 1 wezwania wysokość kwoty 100 zł została omyłkowo określona na 0 zł wraz z jednym punktem karnym. W części A załącznika widniała poprawna kwota 100 zł oraz 1 punkt karny. Formularz oświadczenia A został wypełniony i podpisany przez skarżącego i odesłany do Straży Miejskiej. Wezwanie zawierało pouczenie o prawie odmowy przyjęcia mandatu karnego kredytowanego. WSA zaznaczył, że zgodnie z § 4a rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 22 lutego 2002 r. w sprawie nakładania grzywien w drodze mandatu karnego (Dz. U. Nr 20 poz. 201), jeżeli sprawca wykroczenia został pouczony, zgodnie z § 6 i pisemnie wyraził zgodę na przyjęcie mandatu karnego kredytowanego w określonej wysokości, odcinki A, B i C formularza mogą zostać mu doręczone przesyłką poleconą za zwrotnym poświadczeniem odbioru. W takim przypadku potwierdzeniem przyjęcia mandatu jest załączona do odcinka D pisemna zgoda sprawcy wykroczenia na jego przyjęcie wraz ze zwrotnym poświadczeniem doręczenia przesyłki zawierającej mandat. Za datę przyjęcia mandatu przyjmuje się dzień jego doręczenia. W sprawie mandat karny został wystawiony [...] grudnia 2014 r. nr [...]na 100 zł, został doręczony skarżącemu 29 grudnia 2014 r. i stał się prawomocny. WSA, po uprzednim przedstawieniu treści art. 33 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. 2016, poz. 599 ze zm.; dalej: upea), uznał za niezasadne zarzuty skargi. WSA stwierdził, że organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zgłaszanych zastrzeżeń co do zakresu obowiązku stanowiącego podstawę tytułu wykonawczego. Przy czym podkreślił, że obowiązek istnieje, gdyż skarżący pisemnie wyraził zgodę na przyjęcie mandatu karnego kredytowanego w wysokości 100 zł. W przesłanym wezwaniu nastąpiła oczywista omyłka w pouczeniu polegająca na tym, że nie została wpisana kwota mandatu. Pozostałe druki oświadczeń zostały sporządzone prawidłowo, zgodnie ze wskazaną kwotą mandatu w wysokości 100 zł. Zostały one przesłane skarżącemu. Zdaniem WSA również zarzut braku wymagalności obowiązku nie jest prawidłowy, gdyż brak jest zdarzeń lub okoliczności, które mogłyby stanowić podstawę takiego zarzutu. Sąd za chybiony uznał także zarzut błędu co do zobowiązanego, gdyż w mandacie karnym, oprócz imienia i nazwiska, wskazano nr PESEL, ten sam, który wskazano w tytule wykonawczym wystawionym na podstawie przedmiotowego mandatu karnego. Zarówno mandat, jak i tytuł wystawiono na skarżącego. W konsekwencji WSA za chybioną uznał argumentację, że określenie egzekwowanego obowiązku jest niezgodne z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia (art. 33 § 1 pkt 3 upea) oraz, że zachodzi niedopuszczalność zastosowanego środka egzekucyjnego (art. 33 § 1 pkt 6 upea). WSA podniósł, że egzekucja mogła być wszczęta bez uprzedniego doręczenia upomnienia, co wynika z § 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 30 października 2014 r. w sprawie określenia należności pieniężnych, których egzekucja może być wszczęta bez uprzedniego doręczenia upomnienia (Dz. U. z 2014 r., poz. 1494). Skargą kasacyjną skarżący zaskarżył wyrok WSA w całości, wniósł o jego uchylenie wraz z postanowieniami, a także zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm prawem przewidzianym. Na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej: ppsa) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1) prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 2, art. 7, art. 32, art. 87, art. 184 Konstytucji RP w zw. z art. 92 § 1 kw, poprzez przyjęcie, że skarżący popełnił wykroczenie polegające na zaparkowaniu pojazdu marki F. nr rej. [...] przy ul. [...], w miejscu obowiązywania znaku drogowego B-36 (zakaz zatrzymywania się), a mianowicie gdy faktycznie skarżący nie zaparkował ww. samochodu, pomimo że w pasie drogi na chodniku były ustawione parkomaty do parkowania, co jednoznacznie wskazuje, że zarządca drogi nie dopełnił obowiązku odpowiedniego oznakowania drogi przez właściwe organy administracji, które miało wpływ na wynik sprawy; 2) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 ppsa w zw. z art. 2, art. 32, art. 184 Konstytucji RP i art. 34 § 1 w zw. z art. 33 § 1 pkt 1 upea, poprzez wydanie postanowienia, w którym wierzyciel nie ustosunkował się co do błędu nieistnienia obowiązku co do osoby zobowiązanej do zapłaty należności - grzywny, - art. 138 § 1 w zw. z art. 124 § 2 kpa, poprzez zaniechanie merytorycznego odniesienia do zarzutów zawartych w skardze do WSA oraz zażaleniu z 23 lutego 2016 r., - art. 138 § 1 pkt 1 kpa, poprzez wydanie rozstrzygnięcia utrzymującego w mocy zaskarżone postanowienie sprzecznego z zebranym materiałem dowodowym i orzekanie na podstawie wybranych kserokopii dokumentów dołączonych do akt sprawy; - art. 7, art. 77, art. 80, art. 10 § 1 i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 kpa i art. 18 upea, poprzez zaniechanie przez WSA oraz organy wszechstronnego zebrania i rozważenia materiału dowodowego, kto i w jakim trybie, oraz na jakiej podstawie prawnej zmienił wysokość mandatu karnego w wysokości: 0 zł, oraz na jakiej podstawie prawnej przyjął WSA, że nastąpiła pomyłka w wezwaniu, a nie w części A i D, oraz przez błędne przyjęcie, że nastąpiło doręczenie mandatu skarżącemu. SKO nie złożyło odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że sąd jest związany podstawami określonymi w art. 174 ppsa i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 ppsa. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 ppsa, które w rozpoznawanej sprawie nie występuje. Ponadto podkreślić należy, że skarga kasacyjna jest środkiem zaskarżenia znacząco sformalizowanym. Aby mogła odnieść skutek w postaci jej uwzględnienia niezbędne jest jej sporządzenie w sposób zgodny z regułami ją normującymi, w szczególności podstawy kasacyjne muszą być tak skonstruowane, ażeby była możliwość odniesienia się poprzez ich treść do zaskarżonego orzeczenia. Wynika to z tego, że Naczelny Sąd Administracyjny – w przeciwieństwie do wojewódzkiego sądu administracyjnego – nie dokonuje kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego w całokształcie, lecz operuje w granicach zarzutów skargi kasacyjnej. Bowiem przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wyrok sądu pierwszej instancji, a za jego pośrednictwem – zaskarżony akt administracyjny (w rozpoznawanej sprawie postanowienie). Ze względu na wymogi formalne, jakie musi spełniać skarga kasacyjna, a także skutki niedochowania tych wymogów, ustawodawca ustanowił w art. 175 ppsa, obowiązek sporządzania skargi kasacyjnej przez osoby mające odpowiednie przygotowanie zawodowe (m.in. radca prawny, adwokat), które powinny zagwarantować przygotowanie tego wysoko sformalizowanego środka odwoławczego. Wskazać również należy, że zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 ppsa – skargę kasacyjną można oprzeć na: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), lub naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). W art. 174 pkt 1 ppsa wymieniono dwie formy naruszenia prawa materialnego umożliwiające zaskarżenie orzeczenia sądu administracyjnego pierwszej instancji: błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. W przypadku błędnej wykładni przyjmuje się, że przejawia się ona w nieprawidłowym zrekonstruowaniu normy prawnej z konkretnego przepisu polegającym na mylnym zrozumieniu jej treści lub znaczenia albo na niezrozumieniu intencji prawodawcy, bądź też zastosowaniu normy nieobowiązującej. Natomiast naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, tj. błędnym uznaniu stanu faktycznego ustalonego w sprawie za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w mającej zastosowanie w sprawie normie prawnej. W orzecznictwie zwraca się uwagę, że jakkolwiek te dwie postacie naruszenia prawa materialnego w procesie stosowania prawa mogą pozostawać ze sobą w funkcjonalnym związku, to jednak nie powinny być utożsamiane, tym bardziej że ustawodawca wyraźnie je wyodrębnił. Zrównanie tych pojęć powoduje niejasność, na czym konkretnie wytknięte naruszenia polegają. Dlatego stawiając w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego, strona powinna określić, czy naruszenie to nastąpiło przez błędną wykładnię lub jego niewłaściwe zastosowanie. W pierwszym przypadku należy wskazać, jak naruszony przepis zinterpretował sąd pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu, a jaka, zdaniem strony, powinna być jego prawidłowa wykładnia. Wskazując na drugą postać naruszenia prawa materialnego, wnoszący skargę kasacyjną zobowiązany jest do wyjaśnienia, dlaczego przepis, który sąd pierwszej instancji przyjął za mający zastosowanie w sprawie, "nie przystaje" do stanu faktycznego ustalonego w sprawie i jaki przepis powinien mieć zastosowanie. Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego wymaga wykazania i wyjaśnienia, jak dany przepis prawa powinien być stosowany ze względu na stan faktyczny sprawy albo dlaczego ze względu na ten stan faktyczny nie powinien być on stosowany, a w przypadku zarzutu niezastosowania tego przepisu, dlaczego powinien być on w sprawie zastosowany. Zastrzec trzeba, że poprzez zarzut naruszenia prawa materialnego (w tym niewłaściwego jego zastosowania) nie można zwalczać ustaleń faktycznych przyjętych przez sąd pierwszej instancji za miarodajne. Kwestie dotyczące ustalenia stanu faktycznego podważać można za pomocą zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w powiązaniu z odpowiednimi przepisami postępowania. Poczynienie tych uwag było niezbędne z uwagi na sposób sporządzenia skargi kasacyjnej, który istotnie ogranicza sądowi kasacyjnemu przeprowadzenie kontroli instancyjnej. Przede wszystkim postawionych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów nie uzasadniano w sposób powyżej wskazany ani nie powiązano z odpowiednimi przepisami Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. I tak – naruszenie prawa materialnego wykazywać można poprzez zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ppsa w powiązaniu z przepisami prawa materialnego lub zarzut naruszenia prawa materialnego. Tymczasem skarżący kasacyjnie poprzez zarzut naruszenia prawa materialnego próbuje zwalczać ustalenia faktyczne przyjęte przez WSA za miarodajne, co jest działaniem błędnym i jako takim nieskutecznym. Przy czym nie wskazuje na przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ppsa. Z kolei kwestie dotyczące ustalenia stanu faktycznego podważać można za pomocą zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w powiązaniu z odpowiednimi przepisami prawa administracyjnego, czego skarżący kasacyjnie także nie czyni. Pamiętać bowiem należy, że WSA nie stosuje w sprawie wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania, tj. art. 18, art. 33 § 1 pkt art. 34 § 1 upea oraz art. 7, art. 10 § 1, art. 77, art. 80, art. 107 § 3, art. 124 § 2, art. 126, art. 138 § 1 pkt 1 kpa, a jedynie dokonuje prawidłowości ich zastosowania przez organ. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca również uwagę, że skarżący kasacyjnie w istocie polemizuje ze stanowiskiem WSA powtarzając argumentację zawartą w skardze. Przy czym zarzucając WSA zaniechanie odniesienia się do zarzutów skargi, nie czyni tego przez skonstruowanie odpowiedniego zarzutu. Jeżeli skarżący kasacyjnie uważa bowiem, że WSA nieprawidłowo (w sposób niepełny), uzasadnił zaskarżony wyrok, powinien postawić zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa dotyczący tej kwestii, czego środek zaskarżenia nie zawiera. Niezrozumiałe są także zarzuty dotyczące orzekania "na podstawie wybranych kserokopii dokumentów dołączonych do akt sprawy". Pomijając wyżej opisane braki formalne skargi kasacyjnej, wskazać należy, że znajdujące się w aktach administracyjnych dokumenty zostały potwierdzone za zgodność z oryginałem przez pracownika organu, a równocześnie brak jest jakichkolwiek przesłanek poddających w wątpliwość ich prawdziwość. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że WSA prawidłowo zaaprobował właściwie ustalony przez organy stan faktyczny sprawy. Z którego w sposób niewątpliwy wynika, że egzekwowany od skarżącego obowiązek istnieje, ponieważ skarżący pisemnie wyraził zgodę na przyjęcie mandatu karnego kredytowanego w wysokości 100 zł. Wprawdzie w przesłanym wezwaniu nastąpiła oczywista omyłka w pouczeniu polegająca na tym, że nie została wpisana kwota mandatu, jednak pozostałe druki oświadczeń zostały sporządzone prawidłowo, zgodnie ze wskazaną kwotą mandatu w wysokości 100 zł, który następnie został prawidłowo doręczony skarżącemu. Skarżący potwierdził przecież własnoręcznym podpisem odbiór mandatu, a więc nie zachodzi błąd co do osoby zobowiązanego. Co więcej, nałożony na skarżącego prawomocny mandat karny nie został uchylony przez sąd w trybie art. 101 § 1 i § 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 r. Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia (Dz. U. z 2016 r. poz. 1713 ze zm.). Argument zaś skarżącego, że w treści uzasadnienia postanowienia Prezydenta m.st. Warszawy z 10 grudnia 2016 r. znalazło się błędne imię skarżącego, tj. Zbigniew zamiast Zdzisław, stanowi oczywistą omyłkę pisarską bez znaczenia dla istoty sprawy. Tym bardziej, że samo postanowienie zostało prawidłowo zaadresowane. Odnosząc się zaś do argumentacji dotyczącej powodu wystawienia mandatu, tj. samego zdarzenia parkowania, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że kwestię tą skarżący kasacyjnie mógł podważać poprzez odmowę przyjęcia mandatu, a nie na etapie postępowania egzekucyjnego. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa, skargę kasacyjną oddalił.