II GSK 1640/11

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędziowie NSA Anna Robotowska Jan Bała (spr.) Protokolant Sylwia Nerkowska po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 6 maja 2011 r. sygn. akt V SA/Wa 2112/10 w sprawie ze skargi M. W. na decyzję Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania jednolitej płatności obszarowej i nałożenia sankcji 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.; 2. zasądza od M. W. na rzecz Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. 220 (dwieście dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 6 maja 2011 r., sygn. akt V SA/Wa 2112/10, uchylił decyzję Dyrektora M. Oddziału Regionalnego ARiMR w W. z [...] lipca 2010 r., nr [...], znak [...], w przedmiocie odmowy przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Podstawę wyroku stanowiły następujące okoliczności faktyczne. M. W. [...] maja 2007 r. wystąpił o przyznanie płatności do gruntów rolnych oraz pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2007. Decyzją z [...] maja 2008 r., nr [...], Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. (dalej: Kierownik Biura) odmówił przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na rok 2007 i nałożył sankcję pieniężną. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż stwierdzono różnicę (zawyżenie) pomiędzy zadeklarowaną sumą powierzchni działek rolnych a powierzchnią stwierdzoną w ramach kontroli na miejscu oraz nieprowadzenie działalności rolniczej na jednej z działek. Od tej decyzji skarżący wniósł odwołanie do Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. (dalej: Dyrektor Oddziału), który to decyzją z [...] listopada 2008 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Od decyzji Dyrektora Oddziału z [...] listopada 2008 r. skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., który wyrokiem z [...] kwietnia 2009 r., sygn. akt V SA/Wa 55/09, uchylił decyzję z [...] listopada 2008 r. i przekazał sprawę organowi II instancji do ponownego rozpoznania. Sąd zwrócił uwagę, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie przedstawia w sposób pełny stanu prawnego i faktycznego sprawy. W szczególności nie wynika z niego, by organ II instancji przeprowadził ponowne postępowanie wyjaśniające. Zdaniem Sądu I instancji było to niezbędne m.in. ze względu na konieczność ustalenia, jakie znaczenie w sprawie ma powoływana przez skarżącego okoliczność objęcia należących do niego działek rolnych formami ochrony przyrody. Dyrektor Oddziału, po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z [...] sierpnia 2009 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura z [...] maja 2008 r., nr [...]. Organ II instancji ponownie rozpoznając sprawę uznał, iż jedynie część z zadeklarowanych gruntów rolnych można uznać za działki, na których prowadzona była działalność rolnicza. Ponadto stwierdził, że fakt, iż gospodarstwo skarżącego znajduje się na obszarach, objętych formami ochrony przyrody nie ma wpływu na przyznanie płatności ONW, gdyż rolnik winien ubiegać się o objęcie tych terenów programem rolnośrodowiskowym. Powyższa decyzja została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 25 stycznia 2010 r. sygn. akt V SA/Wa 1743/09. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że Dyrektor Oddziału nie uwzględnił wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 29 kwietnia 2009 r., sygn. akt V SA/Wa 55/09. Dyrektor Oddziału, po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z [...] lipca 2010 r. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura z [...] maja 2008 r. Organ II instancji w uzasadnieniu decyzji zacytował i obszernie wyjaśnił zawarte w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 11 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013 (Dz. U. Nr 68, poz. 448 ze zm.) przepisy regulujące uprawnienia do otrzymania przewidzianej nim pomocy finansowej. Organ II instancji przedstawił także pojęcie działalności rolniczej, o którym mowa w § 2 ust. 2 lit. c/ rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 11 kwietnia 2007 r., oraz przesłanki przyznania dodatków wyrównawczych przewidziane przez art. 14 ust. 2 tiret drugie rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 z 17 maja 1999 r. (Dz. U. UE L Nr 160, poz. 80 ze zm.). W szczególności zaś organ odwoławczy zwrócił uwagę na treść § 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 11 marca 2007 r. w sprawie minimalnych norm (Dz. U. Nr 406, poz. 306), stosownie do którego grunty orne utrzymywane zgodnie z normami nie powinny być porośnięte drzewami i krzewami, z wyjątkiem drzew i krzewów wskazanych w tym przepisie. Organ zwrócił także uwagę w tym kontekście na treść § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 11 kwietnia 2007 r., zgodnie z którym rolnikowi przysługuje płatność ONW, jeżeli wszystkie grunty rolne są utrzymywane zgodnie z minimalnymi wymaganiami utrzymywania gruntów rolnych określonymi w stosownych przepisach. Analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz przywołanych wyżej przepisów doprowadziła organ do przyjęcia, że jedynie część z zadeklarowanych gruntów rolnych można zakwalifikować jako działki, na których prowadzona była działalność rolnicza. Ponadto uznał, że drzewa porastające działki rolne (w liczbie przekraczającej 50 sztuk na hektar) wpływałyby na prowadzoną na tych gruntach produkcję rolną, a także miejscami całkowicie ją uniemożliwiały. Organ podkreślił również, że sam fakt, iż gospodarstwo skarżącego znajduje się w strefie źródliskowej dorzecza Krutyni na chronionych przyrodniczo terenach: obszarze Natura 2000 O. P. oraz w Z. P.-K. R. B. i J. B., nie ma wpływu na przyznanie płatności ONW, ponieważ skarżący powinien ubiegać się o objęcie tych terenów programem rolnośrodowiskowym, a nie występować o dopłaty z tytułu ONW. Od decyzji Dyrektora Oddziału z [...] lipca 2010 r. M. W.i wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., podnosząc, że Dyrektor Oddziału rozpoznając po raz kolejny sprawę, nie uwzględnił wskazań zawartych w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z [...] kwietnia 2009 r., sygn. akt V SA 55/09 oraz z 25 stycznia 2010 r., sygn. akt V SA 1743/09. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z [...] maja 2011 r., sygn. akt V SA/Wa 2112/10, uchylił decyzję Dyrektora Oddziału z [...] lipca 2010 r. Sąd I instancji wskazał, że uzasadnienie decyzji organu II instancji poza obszernym opisem stanu faktycznego sprawy nie zawiera wszystkich elementów, które były wskazywane w wyrokach uchylających. Zdaniem Sądu, nadal brak w nich wskazania, czy zadeklarowane przez skarżącego do płatności działki faktycznie znajdują się na terenach, do których stosuje się przepisy o ochronie przyrody. Organ nie przeprowadził również analizy przepisów, na podstawie których wydał rozstrzygnięcie w świetle ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Ponadto Sąd zauważył, że kwestie wskazane przez organ w odpowiedzi na skargę zawierają elementy, które powinny znaleźć się w uzasadnieniu decyzji. Podkreślił przy tym, że odpowiedź na skargę nie może zastępować uzasadnienia decyzji. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. skargę kasacyjną wniósł Dyrektor Oddziału, domagając się jego uchylenia w całości, przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Kasator oparł skargę kasacyjną na obu podstawach przewidzianych przez art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.). Skarżący zarzucił kwestionowanemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego w zw. z § 1 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 12 marca 2007 r. w sprawie minimalnych wymagań utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej (Dz. U. Nr 46, poz. 306) poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niezastosowanie, co doprowadziło do błędnego wniosku, iż powyższy przepis nie ma zastosowania do zadeklarowanych przez beneficjenta działek, gdy znajdują się one na terenie obszaru N. 2000; 2) art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051 ze zm.) poprzez jego niezastosowanie. Ponadto, kasator zarzucił ww. wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1) art. 233 § 1 ustawy z 1 grudnia 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a poprzez jego błędne zastosowanie polegające na pominięciu istotnego dla sprawy dowodu z dokumentu prywatnego, jakim jest wniosek złożony przez M. W. i w konsekwencji pominięcia okoliczności, że wnosił on o przyznanie płatności w ramach ONW, nie zaś programów rolnośrodowiskowych, realizacji przedsięwzięć lub o pomoc finansową w ramach działania płatności dla obszarów N. 2000; 2) art. 245 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji pominięcie dowodu z dokumentu prywatnego, jakim jest wniosek złożony przez M. W., co doprowadziło do pominięcia okoliczności, o jaki rodzaj płatności wnosił M. W.; 3) art. 229 k.p.c. i 299 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji pominięcie dowodu z przesłuchania stron – M. W. na okoliczność złożenia przez niego wniosku o płatności w ramach ONW i nieskładania wniosku o przyznanie płatności lub pomoc finansową, o których mowa w § 1 ust. 1 pkt 2 a-c rozporządzenia, o którym mowa w pkt 1 skargi kasacyjnej; 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. poprzez ich błędną wykładnię oraz nieprawidłowe zastosowanie polegające przyjęciu, że doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej kasator podniósł, że przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie położenia działek M. W. na obszarze N. 2000 w niniejszej sprawie pozostaje bez znaczenia. Okoliczność ta mogłaby być istotna tylko w sytuacji wystąpienia przez stronę o płatności w ramach programu rolnośrodowiskowego. W przedmiotowej sprawie nie miało to jednak miejsca. Zdaniem kasatora, zgłoszone przez M. W. działki nie kwalifikują się do przyznania pomocy ONW, ponieważ nie spełniają one minimalnych wymagań utrzymania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej, określonych w § 1 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 12 marca 2007 r. w sprawie minimalnych wymagań utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej (Dz. U. Nr 46, poz. 306 ze zm.), tj. w szczególności nakazu, by okrywa roślinna była koszona i usuwana co najmniej raz w roku, w terminie do dnia 31 lipca. Podkreślił, że wymogu tego nie wyłącza fakt, że zgłoszone grunty ze względu na objęcie ich ochroną nie mogą być koszone (wypasane) w taki sposób jak typowe łąki i pastwiska. Ponadto, kasator zwrócił uwagę, że gdyby Sąd I instancji wszechstronnie zbadał i ocenił zgromadzony materiał dowodowy, zwłaszcza zaś dokument prywatny – oświadczenie M. W., na jaki rodzaj płatności został zgłoszony wniosek, to musiałby dojść do przekonania, że w niniejszej sprawie nie ma znaczenia, czy zadeklarowane grunty znajdują się na obszarze N. 2000. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, mimo iż nie wszystkie jej zarzuty znajdują uzasadnienie w powołanych w tej skardze przepisach prawa w powiązaniu z treścią uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sądu I instancji. I tak, Sąd I instancji na naruszył i nie mógł naruszyć powołanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego, a to art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz § 1 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2007 r. w sprawie minimalnych wymagań utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej, skoro tych przepisów nie stosował, gdyż w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ograniczył się jedynie do stwierdzenia, iż doszło do naruszenia przepisów postępowania, gdyż organ nie zastosował się do zaleceń zawartych we wcześniejszych wyrokach WSA w Warszawie z dnia 29 kwietnia 2009 r., sygn. akt V§SA/Wa 55/09 oraz z dnia 25 stycznia 2010 r., sygn. akt V SA 1743/09. Sad I instancji nie mógł też naruszyć art. 233 § 1 k.p.c., art. 245 k.p.c. oraz art. 229 i 299 k.p.c. w związku z art. 106 § 5 p.p.s.a., skoro nie przeprowadzał postępowania dowodowego o jakim mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. Zauważyć bowiem należy, iż art. 106 § 5 p.p.s.a. nie dotyczy jakiegokolwiek postępowania dowodowego lecz tylko postępowania dowodowego o jakim mowa w art. 105 § 3 p.p.s.a. Zgodnie bowiem z tym ostatnim przepisem, do postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. W myśl zaś art. 106 § 3 p.p.s.a., Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W przedmiotowej sprawie wniosek M. W. o przyznanie płatności w ramach ONW nie był zaś żadnym "dokumentem prywatnym", z którego to dokumentu – zdaniem kasatora – Sąd I instancji powinien przeprowadzić dowód, skoro postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało zainicjowane na skutek tego właśnie wniosku i w konsekwencji została wydana zaskarżona decyzja. Wniosek ten znajduje się w aktach sprawy i był znany zarówno organowi, jak i Sądowi I instancji. Za całkowicie niezrozumiałe należy więc uznać zarzuty kasatora, iż Sąd I instancji powinien przeprowadzić dowód z tego wniosku, a nawet przesłuchać na tę okoliczność samego skarżącego. Na uwzględnienie zasługują natomiast zarzuty skargi, iż wbrew poglądowi Sądu I instancji organ II instancji zastosował się do zaleceń zawartych w wyrokach WSA w Warszawie z dnia 29 kwietnia 2009 r. oraz z dnia 25 stycznia 2010 r. Sąd I instancji uznał, iż organ II instancji nie wskazał czy zadeklarowane przez skarżącego do płatności działki faktycznie znajdują się na terenach, do których stosuje się przepisy o ochronie przyrody, a nadto, że organ nie przeprowadził analizy przepisów, na podstawie których wydał rozstrzygnięcie w świetle ustalonego w sprawie stanu faktycznego. O tym, że organ II instancji w zaskarżonej do Sądu I instancji decyzji z dnia 12 lipca 2010 r. dokonał analizy przepisów, na podstawie których wydał rozstrzygnięcie, świadczy uzasadnienie tej decyzji. Rzeczą zaś Sądu I instancji było zapoznanie się z treścią tego uzasadnienia i ocena czy powołane przez organ przepisy mają w sprawie zastosowanie oraz czy organ dokonał prawidłowej wykładni tych przepisów, a nie ograniczenie się do gołosłownego stwierdzenia, iż "organ nie przeprowadził również analizy przepisów, na podstawie których wydał rozstrzygnięcie". Z kolei, jeżeli chodzi o stwierdzenie Sądu I instancji, iż organ nie wskazał, czy zadeklarowane przez skarżącego do płatności działki faktycznie znajdują się na terenach, do których stosuje się przepisy o ochronie przyrody, to organ na str. 7, 8 i 9 uzasadnienia zaskarżonej decyzji jednoznacznie do tej kwestii się ustosunkował. Organ podał bowiem m.in., iż fakt, że gospodarstwo znajduje się na obszarach chronionych nie ma wpływu na przyznanie płatności ONW. Składając wniosek o przyznanie płatności ONW, rolnik winien spełniać warunki do przyznania tejże płatności, a odwołujący sam przyznał, że zgłosił działki niekwalifikujące się do przyznania płatności ONW lecz do programów rolnośrodowiskowych, do których zamierza dopiero przystąpić. Fakt, że "(...) grunty są objęte ochroną, są cenne przyrodniczo i nie mogą być koszone (wypasane) w sposób taki jak typowe łąki i pastwiska, nie może mieć dla ustalenia prawa do płatności ONW żadnego znaczenia. Wsparcia dla takich obszarów można szukać wyłącznie w ramach programów rolnośrodowiskowych (wyrok WSA z dnia 03.06.2009 r., sygn. akt V SA/Wa 59/09 (...)". Wprawdzie w skardze kasacyjnej nie powołano się na to, iż Sąd I instancji, mimo iż już po raz trzeci rozpoznawał sprawę, w sposób rażący naruszył art. 153 p.p.s.a., gdyż – jak to już podano – bezpodstawnie zarzucił organowi, iż nie zastosował się do wytycznych zawartych we wcześniejszych wyrokach tego Sądu, to zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, gdyż takim postępowaniem Sąd I instancji w istocie uchylił się od kontroli działalności administracji publicznej (art. 3 § 1 p.p.s.a.) i nie dokonał tej kontroli pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych). Kasator trafnie przy tym powołał się na art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którym organy władzy publicznej działają na podstawie prawa i w granicach prawa oraz na art. 6 k.p.a., w myśl którego organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 tej ostatniej ustawy.