IV SA/Gl 641/07

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga – Gajewska (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Janecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji. UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...], wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta S., na podstawie ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2001 r., Nr 71, poz. 734 z późn. zm.), po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 24 października 2006 r. sygn. akt IV SA/Gl 956/05, przyznano A.K. dodatek mieszkaniowy w wysokości [...] zł miesięcznie na okres od [...] do [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że przyznany dodatek mieszkaniowy w kwocie [...] zł. wypłacany będzie wnioskodawcy, a ryczałt w kwocie [...] zł. przekazywany będzie zarządcy - Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w S. Ustalono, że wnioskodawca prowadzi [...] gospodarstwo domowe i zajmuje lokal mieszkalny o powierzchni [...] m², z którego korzysta na podstawie umowy najmu z dnia [...]. Spełnia zatem wymogi do otrzymania dodatku mieszkaniowego z uwagi na powierzchnię zajmowanego lokalu oraz miesięczny dochód gospodarstwa domowego, który za okres trzech miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku wynosi [...] zł., co na jedną osobę w rodzinie stanowi [...] zł. i nie przekracza dopuszczalnego maksymalnego dochodu, który na dzień złożenia wniosku wynosi [...] zł. Jednocześnie wydatki na powierzchnię normatywną lokalu mieszkalnego wynoszą [...] zł., a po doliczeniu ryczałtów [...] zł., w tym ryczałt za brak ccw ([...] zł.) i ryczałt za brak gazu ([...] zł.). Wysokość przyznanego dodatku mieszkaniowego jest zatem różnicą pomiędzy wydatkami na mieszkanie ([...] zł.) a kwotą 10% łącznego dochodu ([...] zł.), co przy uwzględnieniu zapisu art. 6 ust. 10 ustawy o dodatkach mieszkaniowych stanowi kwotę [...] zł. Po otrzymaniu powołanej decyzji, A.K. odwołał się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. wnosząc o przyznanie mu dodatku mieszkaniowego w wyższej wysokości. Zdaniem odwołującego, organ administracji obliczając przyznany mu dodatek mieszkaniowy wziął pod uwagę niższy czynsz w wysokości [...] zł., a nie ustalony w umowie najmu w wysokości [...] zł. (czynsz [...] zł. + woda [...] zł.) i wadliwie wyliczył dodatek mieszkaniowy uwzględniając tylko [...]% wydatków ponoszonych na lokal mieszkalny, a nie [...]% tak jak wskazał ustawodawca. Dodatkowo odwołujący wyraził pogląd, że kwoty otrzymywane z pomocy społecznej na dożywianie jego dzieci nie stanowią dochodu rodziny, ale są przekazywane szkole. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] nr [...], wydaną na podstawie o art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, uchyliło decyzję organu pierwszej instancji w części przyznającej dodatek mieszkaniowy na okres od [...] do [...] w wysokości [...] zł. i przyznało ten dodatek na wskazany okres, w wysokości [...] zł. miesięcznie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia powołało się treść uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 24 października 2006 r. sygn. akt IV SA/Gl 956/05. Wyrok ten, w oparciu o orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 maja 2006r. sygn. akt P 4/05 uznał, że § 2 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 156, poz. 1817) jest nie zgodny z art. 6 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych oraz nakazał ponowne wydanie w przedmiotowej sprawie decyzji, opartej wyłącznie na akcie prawnym rangi ustawowej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podzieliło ustalenia organu pierwszej instancji co do wysokości zadeklarowanego przez odwołującego dochodu w okresie trzech miesięcy poprzedzających złożenie wniosku w wysokości [...] zł. miesięcznie na rodzinę (stanowi to [...] zł. na jedną osobę w rodzinie) i wskazało, że ten dochód nie przekracza maksymalnego dopuszczalnego ustawowego dochodu ([...] zł.) i jest niższy od [...]% kwoty najniższej emerytury ([...] zł.). Nadto wyjaśniło, iż pomoc na dożywianie, jak i zasiłki okresowe z pomocy społecznej nie zostały doliczone do dochodu odwołującego, a udział jego własny w pokryciu należności czynszowych wynosi [...] zł., tj. [...]% z kwoty [...] zł. Zdaniem Kolegium, z przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego wynika, że kwota zsumowanych wydatków czynszowych została błędnie wpisana przez osobę potwierdzającą wniosek i stanowi błąd w kolejności poszczególnych cyfr. Zatem prawidłowe wydatki odwołującego za miesiąc [...] wynoszą [...] zł. , a nie [...] zł. Tym samym zmianie uległy łączne wydatki stanowiące podstawę obliczenia dodatku mieszkaniowego powiększone o ryczałty z tytułu braku ciepłej wody ([...] zł.) i instalacji gazu przewodowego ([...] zł.), które stanowią łącznie [...] zł. Obliczony na ich podstawie dodatek mieszkaniowy wynosi [...] zł. ([...] zł.) oraz zgodnie z art. 6 ust. 10 obowiązującej ustawy nie może przekraczać [...]% faktycznych wydatków ponoszonych na lokal mieszkalny i stanowi kwotę [...] zł. (tj. [...]). Zdaniem Kolegium przyznanie dodatku mieszkaniowego w wysokości [...] zł. zamiast [...] zł. stanowi rażące naruszenie prawa (różnica wynosi [...] zł.) i przekracza granicę dopuszczalnego błędu, która nie może przekroczyć minimalnej kwoty przyznawanego dodatku, tj. [...]% kwoty najniższej emerytury, co wynika pośrednio z art. 7 ust. 6 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wskazało, że nawet przy zerowym dochodzie kwota przyznanego dodatku mieszkaniowego nie uległaby zmianie. Został on bowiem przyznany w maksymalnej wysokości, a jego podstawę stanowiły wydatki za ostatni miesiąc, tj. miesiąc, w którym składany był wniosek. Nie godząc się z rozstrzygnięciem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. A.K. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, w której ponowił swoje żądanie przyznania dodatku mieszkaniowego w wysokości wynikającej z opłat czynszowych ustalonych w aneksie do umowy najmu bez uwzględnienia potrąceń dokonanych z tytułu oszczędności w opłatach za centralne ogrzewanie za rok cieplny [...]. Podniósł, iż z tego tytułu bezskutecznie już od dnia [...] domaga się od spółdzielni kwoty w wysokości [...] zł. Spółdzielnia nie zwróciła tych pieniędzy, ale rozłożyła je na raty na cały rok [...], a w rezultacie obniżyła czynsz o około [...] zł. miesięcznie, co ma wpływ na wysokość należnego mu dodatku mieszkaniowego. Skarżący wywiódł, że opłata czynszowa od dnia [...] wynosi [...] zł. i około [...] zł. za wodę, co razem stanowi kwotę [...] zł., dlatego łączna ich kwota powinna być ujęta jako wydatki na lokal mieszkalny. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi {Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.}). Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. W myśl tego przepisu - organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji. W ocenie organu odwoławczego, po merytorycznym rozpoznaniu sprawy, podjęte przez organ pierwszej instancji rozstrzygnięcie było nieprawidłowe. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał, iż kwota zsumowanych wydatków czynszowych została błędnie wpisana przez osobę potwierdzającą wniosek skarżącego. W związku z tym przyznanie skarżącemu dodatku mieszkaniowego w wysokości [...] zł. zamiast [...] zł. stanowi rażące naruszenie prawa (różnica wynosi [...] zł.) i przekracza granicę dopuszczalnego błędu, która nie może przekroczyć minimalnej kwoty przyznawanego dodatku, tj. [...]% kwoty najniższej emerytury. Zdaniem Sądu z twierdzeniem tym nie można się zgodzić, bowiem organ odwoławczy nie wykazał, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji jest niezgodne z przepisami prawa materialnego lub przepisami prawa procesowego przez ich rażące naruszenie lub ich wadliwą wykładnię bądź też jest niezgodne z punktu widzenia celowości tego rozstrzygnięcia. Zaskarżone rozstrzygnięcie kształtuje na nowo obowiązki skarżącego i ma kompetencje merytoryczno-reformacyjne, bowiem w pierwszej instancji zapadło rozstrzygnięcie bardziej dla niego korzystne. W konsekwencji zaskarżone rozstrzygnięcie wydane zostało naruszeniem zakazu reformationis in peius (art. 139 K.p.a.). Stwierdzone naruszenie stanowi rażące naruszenie prawa. Zauważyć przyjdzie, że przy kwalifikowaniu naruszenia prawa do kategorii rażącego jego naruszenia zawsze chodzi nie o sam fakt zachowania się organu administracji, niezgodnie z normą prawną, lecz o jego skutki bezspornie występujące w niniejszej sprawie, których dotkliwości niczym nie można usprawiedliwiać. Organ odwoławczy dokonał bowiem merytorycznej oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy, a uchylając decyzję organu pierwszej instancji rozstrzygnął sprawę co do istoty na niekorzyść skarżącego. Działanie takie byłoby możliwe jedynie w razie wystąpienia jednej z wad wyliczonych w art. 156 § 1 K.p.a. W tym miejscu wskazać należy, że art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. nie zawęża rażącego naruszenia prawa, o jakim mowa w tym przepisie, do uregulowań materialnoprawnych i nie wyklucza przypisania decyzji wady nieważności w przypadku ujawnienia rażącego naruszenia przepisów proceduralnych, jeżeli naruszenie to pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2002 r., sygn. akt IV SA 2326/02, niepubl.; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2002 r., sygn. akt III SA 2643/01, niepubl.). W rozpoznawanej sprawie nie ma jednak podstaw do zarzucenia decyzji organu pierwszej instancji rażącego naruszenia prawa i kwalifikowanego przypadku naruszenia prawa wymienionego wyczerpująco w art. 145 § 1, art. 145a § 1 i art. 156 § 1 K.p.a. W tym miejscu zauważyć przyjdzie, iż instytucja zakazu reformationis in peius należy do podstawowych gwarancji procesowych prawa obrony strony. Tworzy swobodę w realizowaniu przyznanego prawa do odwołania się od decyzji organu pierwszej instancji w myśl przyjętej w postępowaniu administracyjnym zasady dwuinstancyjności. Istota bowiem tego zakazu polega na tym, że organ odwoławczy nie może zmienić rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu pierwszej instancji na niekorzyść odwołującej się strony tzn. dokonać mniej korzystnego dla strony przekształcenia praw i obowiązków. Znaczenie zakazu reformationis in peius podkreśla Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 24 czerwca 1993 r., III ARN 33/93 (PiP 1994, Nr 9, s.112): "Respektowanie zakazu reformationis in peius w postępowaniu odwoławczym należy uznać za jedną z fundamentalnych zasad prawa procesowego w demokratycznym państwie prawa. Posługiwanie się przez administrację art. 139 k.p.a. musi być przeto zawsze poddane niezwykle wnikliwej kontroli sądu". Organ odwoławczy, odstępując od powyższej zasady zakazu reformationis in peius, obowiązany jest w uzasadnieniu szczegółowo wykazać wystąpienie w decyzji organu pierwszej instancji rażącego naruszenia prawa lub rażącego naruszenia interesu społecznego, czego zdaniem Sądu nie uczynił. Dodatkowo zauważyć przyjdzie, że wzruszenie decyzji tworzącej prawa nabyte może być dokonane w każdym czasie za zgodą strony o ile przemawia za tym słuszny jej interes. Organ odwoławczy nie wykazał jednak, iż taka zgoda została mu udzielona. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja dotknięta jest wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., bowiem rażąco narusza zakaz reformationis in peius wynikający z art. 139 K.p.a. Niezależnie od powyższego należy mieć na uwadze, że zasady przyznawania dodatku mieszkaniowego, obowiązujące w dacie wydania zaskarżonej decyzji, uregulowane zostały w ustawie z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 z późn. zm.). Powołana ustawa reguluje zasady i tryb przyznawania i ustalania wysokości dodatków mieszkaniowych. Jest to świadczenie przyznawane przez organ wykonawczy gminy oraz wypłacane przez gminę ze środków publicznych, które przysługuje osobom fizycznym spełniającym przesłanki w ustawie tej określone. Wysokość dodatku mieszkaniowego stanowi, stosownie do postanowień art. 6 ust. 1 powołanej ustawy, różnicę między wydatkami, o których mowa w ust. 3-6 przypadającymi na normatywną powierzchnię użytkową zajmowanego lokalu mieszkalnego, a kwotą stanowiącą wydatki poniesione przez osobę otrzymującą z zastrzeżeniem ust. 2 dodatek w wysokości podanej w tej normie. Zgodnie z ust. 3 cytowanego art. 6 wydatkami poniesionymi przez osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy są świadczenia okresowe ponoszone przez gospodarstwo domowe w związku z zajmowaniem lokalu mieszkalnego. Wyliczenie tych wydatków zawiera ust. 4 art. 6 omawianej ustawy. Szczegółowy wykaz i wysokość wydatków na zajmowany lokal mieszkalny, stanowiący podstawę obliczania dodatku mieszkaniowego zawiera rozporządzenie Rady Ministrów z 21 czerwca 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 z późn. zm.). Odnosząc powyższe uwagi do żądania skarżącego, zaprezentowanego w skardze i odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, zaakcentować przyjdzie, że art. 6 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych pozwala na przyjęcie, iż wydatkami, które stanowią podstawę do obliczenia wysokości dodatku mieszkaniowego są faktycznie ponoszone okresowe świadczenia w związku z zajmowaniem lokalu mieszkalnego, a nie, jak twierdzić chce skarżący, świadczenia o ustalonej w umowie najmu wysokości, jednak obniżone z tytułu prawnie dopuszczalnych i akceptowanych przez obie strony umowy najmu odliczeń. Uregulowania zawarte w powołanym przepisie nie pozwalają zatem organowi administracji na dowolność w dokonywaniu obliczeń wysokości dodatku mieszkaniowego. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.