II SA/Sz 575/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 października 2020 r. sprawy ze skargi D. B. i K. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zmiany decyzji oddala skargę. UZASADNIENIE Prezydent Miasta S. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...], na podstawie art. 61 § 5 i 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), dalej zwanej "k.p.a.", po rozpatrzeniu wniosku D. B. i K. B., dalej zwanych "wnioskodawcami" lub "skarżącymi", odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zmiany decyzji w zakresie terminu do wykonania obowiązku nasadzeń zastępczych oraz o przesunięcie terminu odroczenia uiszczenia opłaty. Wnioskodawcy wnieśli zażalenie na postanowienie Prezydenta Miasta S., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zarzucili organowi I instancji naruszenie przepisu art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez uznanie, że postępowanie nie może być wszczęte, podczas gdy strony wniosły ponownie o zmianę decyzji administracyjnej w trybie art. 155 k.p.a. w zakresie wniosku, którego dotychczas strony nie formułowały. Skarżący zarzucili także naruszenie art. 155 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronom wnioskowania o zamianę decyzji bez jakiejkolwiek podstawy prawnej, a powołując się na otwarty katalog przyczyn określonych w art. 61a § 1 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., dalej przywoływane jako "Kolegium", postanowieniem z dnia [...] maja 2020 r., nr [...], na podstawie art. 138 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 155 i w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. oraz art. 83c ust. 3 i art. 84 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 55), dalej zwanej "u.o.p.", utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium wskazało, że decyzją z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...] Prezydent Miasta S., na podstawie art. 83c ust. 3 u.o.p., udzielił wnioskodawcom zezwolenia na usunięcie drzew z terenu nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] oraz nr [...] obręb [...] w S.. Za usunięcie drzew została ustalona opłata, której uiszczenie zostało odroczone do dnia [...] grudnia 2020 r., tj. po trzech latach od terminu dokonania nasadzeń zastępczych, który został wyznaczony do dnia [...] grudnia 2017 r. Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2018 r. skarżący wystąpili o przesunięcie terminu dokonania nasadzeń zastępczych, wynikającego z powołanej wyżej decyzji, do dnia [...] grudnia 2019 r. - w trybie zmiany decyzji w oparciu o przepis art. 155 k.p.a. Decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...], Prezydent Miasta S. orzekł o odmowie zmiany decyzji administracyjnej nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r. w zakresie przesunięcia terminu dla wykonania nasadzeń zastępczych ustalonego na dzień [...] grudnia 2017 r. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...] Decyzja ta jako ostateczna funkcjonuje w obrocie prawnym. Strona wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Kolejnym wnioskiem z dnia [...] grudnia 2019 r. strony wystąpiły o zmianę decyzji nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r. poprzez przedłużenie terminu do wykonania nasadzeń zastępczych do dnia [...] grudnia 2021 r., a w konsekwencji również poprzez odroczenie terminu uiszczenia opłaty, określonego w punkcie 6. decyzji zezwalającej na usunięcie drzew z dnia [...] maja 2016 r. - do dnia [...] grudnia 2024 r. Dalej Kolegium argumentowało, że zarówno osądzony powołaną wyżej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...] wniosek z dnia [...] kwietnia 2019 r., jak też aktualnie rozpatrywany wniosek z dnia [...] grudnia 2019 r. złożone zostały po upływie okresu dokonania nasadzeń zastępczych wyznaczonego decyzją zezwalającą na usunięcie drzew z dnia [...] lutego 2016 r. - na dzień [...] grudnia 2017 r. W tych zatem granicach zachodzi tożsamość sprawy, istotny bowiem fakt prawotwórczy, stanowiący przeszkodę w zastosowaniu wnioskowanej zmiany został już ostatecznie osądzony. Kwestia terminu, do którego strona wnioskuje przesunięcie jest w obliczu uznanej przeszkody drugorzędną, pozbawioną waloru prawotwórczego, nie mającą znaczenia dla oceny zasadności uznania powagi rzeczy osądzonej. W tym kontekście, przy uwzględnieniu stanu faktycznego sprawy już ocenionego, istotnym jest wyłącznie moment wnioskowania o przesunięcie terminu dokonania nasadzeń zastępczych w realizacji do wyznaczonego decyzją zezwalającą na usunięcie drzew, a nie termin, do którego mają być dokonane nasadzenia. Konsekwencją tego założenia jest także słuszność odmowy wszczęcia postępowania w odniesieniu do części wniosku odnoszącej się do żądania przesunięcia terminu odroczenia uiszczenia opłaty za usunięcie drzew, które to stanowi ustawową konsekwencję wyznaczenia terminu wykonania nasadzeń zastępczych. Zgodnie bowiem z art. 84 ust. 3 u.o.p., w sytuacji przesunięcia terminu wykonania nasadzeń zastępczych termin uiszczenia opłaty jest odroczony na okres 3 lat od dnia upływu terminu wykonania nasadzeń zastępczych - ewentualnie zmienionego w trybie art. 155 k.p.a. Powyższe stanowi konieczny element oceny terminowości uiszczenia opłaty za usunięcie drzew, niezależny i nie wymagający wniosku strony w tym zakresie, uwzględniający ewentualną zmianę terminu wykonania nasadzeń zastępczych. Zdaniem Kolegium, powyższe nie stanowi zatem o braku tożsamości stanu faktycznego sprawy ocenionego ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...], z wnioskowanym przez stronę skarżącą w dniu [...] grudnia 2019 r., ale przeciwnie przesądza o słuszności nieuzasadnionego wnioskowania w sprawie już rozstrzygniętej ostateczną decyzją organu administracji publicznej, właściwego w sprawie poddanej jego kognicji, której meritum stanowi spóźniony, bo złożony po upływie wyznaczonego ostateczną decyzją administracyjną terminu dokonania nasadzeń zastępczych, wniosek adresata obowiązku o przesunięcie tego terminu. Kolegium dodało, iż wypływająca z art. 16 § 1 k.p.a. zasada trwałości decyzji administracyjnych w swoim formalnym aspekcie wyraża się w tym, że ostateczne decyzje obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną uchylone lub zmienione przez nową decyzję opartą na odpowiednim przepisie prawnym. Z uwagi na swoją doniosłość zasada ta, zapewniająca stabilizację i pewność obrotu prawnego, została zabezpieczona sankcją nieważności (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.) - tzw. res iudicata, przed ponownym rozstrzygnięciem tożsamej sprawy. Wyjaśniająco Kolegium zauważyło, iż w razie uchylenia decyzji ostatecznej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie strona będzie mogła modyfikować swoje żądanie z dnia [...] kwietnia 2019 r., w tym także, w zakresie terminu wykonania nasadzeń zastępczych. W skardze na powyższe postanowienie D. B. i K. B. wnieśli o jego uchylenie oraz uchylenie postanowienia Prezydenta Miasta S. z dnia [...] stycznia 2020 r. Orzeczeniu zarzucili naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 61a § 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że organ I instancji słusznie odmówił im wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] grudnia 2020 r. w sytuacji, kiedy wszystkie okoliczności sprawy w sposób oczywisty przemawiają za zastosowaniem przez organ II instancji instytucji uchylenia postanowienia organu I instancji. W uzasadnieniu skargi podnieśli, że wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 3 czerwca 2020 r., sygn. akt: II SA/Sz 1181/19, obie wskazane przez Kolegium decyzje zostały w całości uchylone. Nie ma zatem racji organ II instancji, że w obrocie prawnym istnieje ostateczna decyzja, nie ma też racji twierdząc, że zachodzi tożsamość sprawy, bo oba wnioski złożone zostały po upływie terminu na wykonanie nasadzeń zastępczych. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że nie dyskwalifikuje to ich wniosku, który winien zostać rozpoznany. To, że termin na wykonanie nasadzeń zastępczych upłynął nie powoduje, że decyzja nie może ulec zmianie. Stąd nie można mówić o powadze rzeczy osądzonej. Skarżący argumentowali, że biorąc pod uwagę stanowcze twierdzenia organów, iż nie mogą wnioskować o zmianę terminu wykonania nasadzeń zastępczych mają prawo obawiać się, iż modyfikacja wniosku w ramach postępowania przed organem I instancji nie będzie możliwa, albo zostanie im skutecznie utrudniona, jak całe dotychczasowe postępowanie. Uważają zatem, że nic nie stoi na przeszkodzie aby organ rozpoznał pierwotny wniosek zgodnie z zaleceniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, a następnie ten drugi, złożony w grudniu 2019 r. i w konsekwencji przedłużył termin na wykonanie nasadzeń zastępczych do dnia [...] grudnia 2021 r. Co więcej, nic nie stoi na przeszkodzie, aby organ oba wnioski rozpoznał łącznie i połączył sprawy do wspólnego rozpoznania. Z pewnością nie powinien odmawiać wszczęcia postępowania, bez słusznej podstawy prawnej. Na koniec wskazali, że nie mamy do czynienia z rozstrzygnięciem tożsamej sprawy, nadto, że wnosili również o zmianę terminu odroczenia uiszczenia opłaty. Nie jest zaś takie oczywiste dla organu I instancji, że norma wskazana w art. 84 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody ma charakter normy bezwzględnie obowiązującej, bowiem organ I instancji wydał już decyzję o pobraniu tej opłaty, mimo że została ona odroczona do końca 2020 r. Ta okoliczność również świadczy o tym, że nie można mówić o tożsamości przedmiotowej obu spraw, wbrew stanowisku organów I i II instancji. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując w całości argumentację przytoczoną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Na wstępie wskazać należy, że na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 – j.t. ze zm.), dalej jako "P.p.s.a.", sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 - j.t. ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast zgodnie z art. 135 P.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przeprowadzona w granicach wyżej określonej kognicji sądowa kontrola legalności zaskarżonego postanowienia, a także - z mocy art. 135 P.p.s.a. - poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji, wykazała, że akty te nie zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania uzasadniającym ich uchylenie. Skarga zatem nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do art. 61a § 1 k.p.a. odmowa wszczęcia postępowania następuje w drodze postanowienia. Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania wydaje się, jeżeli zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub gdy z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Ocena legalności zaskarżonego aktu wymagała zatem ustalenia, czy organ dokonał prawidłowego zastosowania art. 61a k.p.a. Na tle przytoczonej regulacji zauważa się, że jej zastosowanie może mieć miejsce na wstępnym etapie badania wniosku, tj. gdy w sprawie nie trzeba przeprowadzić postępowania wyjaśniającego po to, by stwierdzić, że sprawa wywołana konkretnym wnioskiem powinna zakończyć się odmową wszczęcia postępowania administracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 5 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 1609/13; LEX nr 1665665). Co równie istotne, ustawodawca wprowadził w art. 61a § 1 k.p.a. dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Pierwszą z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą - zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w wymienionym przepisie skonkretyzowane jednakże nie ulega wątpliwości, że dotyczy to sytuacji, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Z taką sytuacją będziemy mieli do czynienia np. gdy żądanie wszczęcia postępowania dotyczy sprawy, w której prowadzone jest już postępowanie, wydano w sprawie rozstrzygnięcie, albo brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia zgłoszonego żądania (wyrok NSA z dnia 7 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 2159/12; LEX nr 1497293). Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy zauważyć, że wniosek skarżących z dnia [...] grudnia 2019 r. dotyczył zmiany decyzji w zakresie terminu wykonania nasadzeń zastępczych oraz przesunięcia terminu odroczenia uiszczenia opłaty ustalonych decyzją Prezydenta Miasta S. z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...] udzielającą skarżącym zezwolenia na usunięcie drzew z terenu nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] oraz nr [...] obręb [...] w S. oraz ustalającą termin dokonania nasadzeń zastępczych do dnia [...] grudnia 2017 r. Za usunięcie drzew została ustalona opłata, której uiszczenie zostało odroczone do dnia [...] grudnia 2020 r., to jest po trzech latach od dokonania nasadzeń zastępczych. Tymczasem - jak słusznie ustaliły organy obu instancji - kwestia przesunięcia terminu wykonania nasadzeń zastępczych była już przedmiotem rozstrzygnięć zarówno organów administracyjnych, jak i tut. Sądu. Jak wynika z akt sprawy, a czego nie kwestionują skarżący, w odpowiedzi na ich wniosek z dnia [...] kwietnia 2018 r., decyzją z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...] Prezydent Miasta S., w trybie art. 155 k.p.a., odmówił zmiany decyzji administracyjnej nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r. w zakresie przesunięcia terminu dla wykonania nasadzeń zastępczych ustalonego na dzień [...] grudnia 2017 r. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...] Skarżący wnieśli skargę na powyższą decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, który wyrokiem z dnia 3 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Sz 1181/19, uchylił decyzje organów obu instancji. Z powyższego wynika, że wnioskiem z dnia [...] grudnia 2019 r. skarżący ponownie wystąpili o zmianę decyzji Prezydenta Miasta S. nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r. w tożsamym zakresie. Zgodzić bowiem należy się ze stanowiskiem Kolegium, że sam fakt, iż skarżący we wniosku z dnia [...] kwietnia 2018 r. nie wskazali, że wniosek dotyczy również przesunięcia daty odroczenia płatności ustalonej opłaty za usuniecie drzew, nie świadczy o braku tożsamości wniosku. Trafnie Kolegium wskazało na treść art. 84 ust. 3 u.o.p., zgodnie z którym w przypadku naliczenia opłaty za usunięcie drzewa lub krzewu oraz uzależnienia wydania zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu od przesadzenia tego drzewa lub krzewu albo wykonania nasadzeń zastępczych, organ właściwy do wydania zezwolenia odracza termin uiszczenia opłaty za jego usunięcie na okres 3 lat od dnia upływu terminu wskazanego w zezwoleniu na jego przesadzenie lub wykonanie nasadzeń zastępczych. Wobec takiego brzmienia przepisu stwierdzić należy, że w przypadku przesunięcia terminu wykonania nasadzeń zastępczych organ zobowiązany jest do jednoczesnej zmiany terminu uiszczenia naliczonej opłaty, nawet jeżeli strona o to nie wniosła. Nie podważa również legalności zaskarżonego postanowienia zarzut skarżących, że skoro wyrokiem z dnia 3 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Sz 1181/19, tut. Sądu uchylił w całości decyzje organów obu instancji w przedmiocie odmowy zmiany decyzji Prezydenta Miasta S nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r., to nie mamy do czynienia z istnieniem ostatecznej decyzji w obrocie prawnym, a zatem nie mamy do czynienia z tożsamością sprawy. W tym zakresie Sąd wskazuje, że kontrola działalności administracji publicznej dokonywana jest w oparciu o stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydawania zaskarżonego aktu. Sąd nie może brać pod uwagę okoliczności, które wystąpiły po wydaniu zaskarżonego aktu. W rozpoznawanej sprawie na dzień orzekania przez Kolegium w obrocie prawnym funkcjonowała ostateczna decyzja odmawiająca skarżącym zmiany decyzji Prezydenta Miasta S. nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r. Zasadnie zatem Kolegium przyjęło, że wniosek z dnia [...] grudnia 2019 r. dotyczy sprawy już rozstrzygniętej ostateczną decyzją organu administracji publicznej. Za pozbawione podstaw uznać należy oczekiwanie skarżących aby Sąd uchylił zaskarżone postanowienie w celu łącznego rozpoznania obu wniosków, bowiem obwijają się, iż organ I instancji utrudni, a wręcz uniemożliwi im modyfikację wcześniej złożonego wniosku co do daty wykonania nasadzeń zastępczych. Pomijając okoliczność, że trudno sobie wyobrazić sytuację, w której organ odmawia przyjęcia od strony jakiegokolwiek podania, to wskazać należy, iż obawy skarżących nie stanowią wystarczającego uzasadnienia do wyeliminowania z obrotu prawnego legalnie wydanego postanowienia. Nadto zauważyć należy, że ponownie rozpoznając sprawę z wniosku skarżących z dnia [...] kwietnia 2018 r. organy związane będą stanowiskiem tut. Sądu wyrażonym w wyroku z dnia 3 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Sz 1181/19. W związku z tym Sąd uznał, że okoliczności niniejszej sprawy przedstawione w orzeczeniach organów obu instancji dawały podstawę do zastosowania przepisu art. 61a § 1 k.p.a., co skutkować musiało oddaleniem skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a.