IV SA/Po 579/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędziowie WSA Maciej Busz WSA Józef Maleszewski (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 października 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Poznaniu na uchwałę Rady Miejskiej w Wolsztynie z dnia 23 lutego 2022 r. nr XXXVIII/487/2022 w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Wolsztyn w 2022 roku" stwierdza nieważność § 6 załącznika do zaskarżonej uchwały. UZASADNIENIE Prokurator Okręgowy w Poznaniu (dalej również jako: "Prokurator", "Skarżący") pismem z 5 sierpnia 2022 r. wniósł skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Wolsztynie z 23 lutego 2022 r. nr XXXVlII/487/2022 w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Wolsztyn w 2022 r. (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 1 marca 2022 r. poz. 1609). Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił istotne naruszenie prawa tj. art. 11a ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 572 – dalej u.o.z.) polegające na braku precyzyjnego określenia w treści § 6 załącznika do zaskarżonej uchwały, sposobu wydatkowania środków przeznaczonych na realizację poszczególnych celów programu, a także sposobu ich wydatkowania. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 6 załącznika do uchwały oraz o rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 Ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 - dalej jako p.p.s.a.). W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej uchwały stanowią przepisy u.o.z., a w szczególności art. 11a u.o.z. Prokurator wskazał, że w orzeczeniach sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego, konsekwentnie wyrażany jest pogląd wskazujący na konieczność precyzyjnego określenia w uchwale sposobu wydatkowania środków na realizację "programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt". W orzeczeniach tych podkreślano, że upoważnienie ustawowe wynikające z art. 11a ust. 5 u.o.z. nakłada obowiązek wskazania w programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, zarówno wysokości środków finansowych na jego realizację, jak i odrębnego uregulowania sposobu ich wydatkowania. W § 6 załącznika do zaskarżonej uchwały, Rada Miejska w Wolsztynie wskazała, że w budżecie gminy Wolsztyn na rok 2022 r. zabezpieczono środki w wysokości 130.000,00 zł na realizację zadań wynikających z przyjętego Programu. Zgodnie z ust. 2 tego paragrafu środki te wydatkowane będą na odławianie i zapewnienie schronienia bezdomnym zwierzętom, opiekę weterynaryjną i sterylizację oraz kastrację bezdomnych zwierząt w kwocie 125.000,00 zł oraz na opiekę nad wolno żyjącymi kotami w kwocie 5.000,00 zł. Prokurator wyjaśnił, że w przepisie art. 11a ust. 5 u.o.z. ustawodawca użył sformułowania: "program zawiera", co jednoznacznie wskazuje na konieczność zamieszczenia obu wymienionych w tym przepisie elementów w treści uchwalanego przez organ gminy, programu. Jest to więc norma o charakterze iuris cogentis i jej pominięcie lub niewłaściwe zastosowanie w uchwale, prowadzić musi do wyeliminowania uchybienia z porządku prawnego. W ocenie Prokuratora lokalny prawodawca zobowiązany został przepisem art. 11a ust. 5 u.o.z. do wskazania wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację zadań programu, ale także do określenia konkretnego sposobu ich wydatkowania. Użyty przez ustawodawcę zwrot: "sposób wydatkowania" środków finansowych, oznacza przypisanie w programie, jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Tym samym, tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania, przy jednoczesnym skonkretyzowaniu wydatków na poszczególne cele, pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktyczne wykonywanie poszczególnych zadań, które są liczne, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami. Program powinien rozdzielać środki finansowe na wszystkie usługi i materiały objęte jego zakresem, tak aby wiadomo było, czy i jakie środki finansowe przewidziano na poszczególne cele. Przenosząc powyższe na grunt przedmiotowej sprawy, Prokurator stwierdził, że treść § 6 załącznika do zaskarżonej uchwały nie spełnia opisanych wymagań. Wprawdzie określono w niej wysokość środków zabezpieczonych w budżecie gminy na realizację wynikających z Programu zadań w kwocie 130.000,00 zł, a nawet wskazano, że na odławianie i zapewnienie schronienia bezdomnym zwierzętom, opiekę weterynaryjną i sterylizację oraz kastrację bezdomnych zwierząt przeznacza się 125.000,00 zł, a na opiekę nad wolno żyjącymi kotami przeznacza się 5.000,00 zł, jednakże nie jest to wystarczające do uznania, że dotrzymano obowiązujących standardów. Prokurator zauważył, że kwota 125.000 zł została przeznaczona na szereg zadań, odpowiadających celom określonych w art. 11a ust. 2 pkt 1, 4 i 5 u.o.z., a nie na konkretne, wyszczególnione zadanie. Prowadzi to do tego, że w rzeczywistości nie da się stwierdzić jakie kwoty przeznaczono na konkretne zadania. Skarżący wskazał, że plan finansowania przyjętego Programu nie przewiduje nadto zabezpieczenia żadnych środków na usypianie ślepych miotów, współpracę z gospodarstwem rolnym zapewniającym miejsce dla zwierząt gospodarskich), zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt, a także działania edukacyjne. Taka regulacja skutkuje pozostawieniem organowi wykonawczemu nadmiernej swobody w zakresie wydatkowania środków zabezpieczonych na realizację omawianego Programu. Obecna regulacja pozwala bowiem burmistrzowi na swobodny podział środków w kwocie 125.000 zł na działania obejmujące realizację co najmniej trzech odrębnych celów wynikających z Programu. Zapis taki nie pozwala na zweryfikowanie tego, czy środki te będą przeznaczane w sposób racjonalny i wystarczający dla realizacji poszczególnych celów. Mając to na uwadze, nie można mieć wątpliwości co do tego, że przyjęte w załączniku do uchwały uregulowanie stało w sprzeczności z treścią i celem przepisu art. 11 a ust. 5 u.o.z., albowiem nie określało w sposób należyty sposobów wydatkowania wskazanych w uchwale środków finansowych. Jednocześnie Prokurator wskazał, że faktem jest, że precyzyjne określenie w ramach omawianego programu wysokości środków przeznaczanych na poszczególne cele może być trudne, ale szacunkowe przypisanie wartości na realizację konkretnych zadań wynikających z przyjmowanego programu oraz ewentualnej rezerwy, a tym samym dookreślenie sposobu wydatkowania środków, nie powinno nastręczać nadmiernej trudności. Nie sposób bowiem przyjąć, że przy określaniu całkowitej rocznej wysokości środków finansowych na realizację zadań wynikających z przyjętego programu Rada nie analizowała poszczególnych danych składowych i określiła pulę przeznaczonych na realizację tego programu środków finansowych na 2022 r. w kwocie 130.000 zł bez uwzględnienia dotychczasowego doświadczenia przy realizacji konkretnych zadań - i wartości usług lub towarów dla każdego z celów programem przewidzianych (por.: wyrok WSA w Szczecinie z dnia 1 kwietnia 2021r. sygn. akt II SA/Sz 83/21). W odpowiedzi na skargę Burmistrz Wolsztyna wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazał, że Gmina Wolsztyn jeszcze przed uchwaleniem ww. Programu zawarła umowę ze Stowarzyszeniem "Inicjatywa dla Zwierząt" w Zielonej Górze, które w ramach tej umowy realizować będzie wszystkie obowiązki wymienione w art. 11 a ust. 2 pkt. 1 – 6 oraz 8 u.o.z. Zgodnie z § 4 umowy zawartej między Stowarzyszeniem a Gminą, szacunkowa wartość zamówienia, określona została na kwotę 130 000,00 zł, co również jest spójne ze wskazaną kwotą w § 6 załącznika do uchwały. Wynagrodzenie za wykonywane usługi wymienione w Programie ustalane jest na podstawie cen jednostkowych scalonych, za wykonanie konkretnej czynności lub zabiegu, Wykaz cen jednostkowych stanowi załącznik do ww. umowy. Ilość niezbędnych czynności wykonywanych przez Zleceniobiorcę wynika z konkretnych potrzeb, wymienionych w art. 11 a ust. 2 pkt. 1 - 6 i 8 u.o.z. W celu realizacji obowiązku wynikającego z art. 11a ust. 7 u.o.z., podpisano porozumienie z osobą fizyczną, która zobowiązała się do nieodpłatnego przyjmowania zwierząt gospodarskich, nie posiadających właściciela, które zostaną znalezione i odłowione na terenie gminy Wolsztyn. Wobec czego opieka nad zwierzętami gospodarskimi nie będziecie generowała kosztów. Jednocześnie Burmistrz zauważył, że gmina nie jest w stanie jednoznacznie sprecyzować kwot na poszczególne cele. Kwoty te są zmienne i zależą od czynników zewnętrznych, niezależnych od gminy. Termin "sposób wydatkowania" w sytuacji, gdy z przyczyn niezależnych od gminy nie można przewidzieć konkretnego zakresu ilościowego danego celu, nie powinien być interpretowany w ten sposób, iż oznacza konieczności wskazania konkretnej kwoty dla danego celu. Określenie sposobu wydatkowania przez wskazanie zasad i mechanizmów w takiej sytuacji winno być wystarczające, gdyż pozwala na zachowanie elastyczności w wydatkowaniu środków w ramach całego Programu, co pozwala na skuteczniejszą i pełniejszą jego realizację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Stosownie zaś do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2021, poz. 137) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kognicji Sąd zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. powołany został do orzekania w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g., stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie sprzeczności z prawem w rozumieniu art. 91 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego. W judykaturze do istotnych naruszeń prawa zalicza się naruszenie przepisów dotyczących kompetencji do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego – poprzez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998r. sygn. akt II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998, nr 3, poz. 79). W niniejszej sprawie Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym zgodnie z wnioskiem strony skarżącej na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosowanie do art. 120 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze wskazać należy, że przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie jest § 6 załącznika do uchwały Rady Miejskiej w Wolsztynie z 23 lutego 2022r. nr XXXVlII/487/2022 w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Wolsztyn w 2022 r. Uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z 1 marca 2022r. poz. 1609 i weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia (§ 3 uchwały). Zgodnie z art. 11a ust. 1 u.o.z., corocznie do dnia 31 marca, rada gminy ma obowiązek uchwalenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Stosownie do art. 11a ust. 2 u.o.z. program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Program może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie, jak również plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają (art. 11a ust. 3 i ust. 3a u.o.z.). Natomiast zgodnie z treścią art. 11a ust. 5 u.o.z. program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Przedmiotem oceny Sądu w sprawie podlega § 6 załącznika do uchwały, w którym Rada Miejska w Wolsztynie wskazała, że w budżecie gminy Wolsztyn na rok 2022 r. zabezpieczono środki w wysokości 130.000,00 zł na realizację zadań wynikających z przyjętego Programu. Zgodnie z ust. 2 tego paragrafu środki te wydatkowane będą na odławianie i zapewnienie schronienia bezdomnym zwierzętom, opiekę weterynaryjną i sterylizację oraz kastrację bezdomnych zwierząt w kwocie 125.000,00 zł oraz na opiekę nad wolno żyjącymi kotami w kwocie 5.000,00 zł. Prokurator zajął stanowisko, że przeznaczenie kwoty 125.000 zł na szereg zadań, odpowiadających celom określonych w art. 11a ust. 2 pkt 1, 4 i 5 u.o.z., a nie na konkretne, wyszczególnione zadanie. Prowadzi to do tego, że w rzeczywistości nie da się stwierdzić jakie kwoty przeznaczono na konkretne zadania. Skarżący wskazał, że plan finansowania przyjętego Programu nie przewiduje nadto zabezpieczenia żadnych środków na usypianie ślepych miotów, współpracę z gospodarstwem rolnym zapewniającym miejsce dla zwierząt gospodarskie), zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt, a także działania edukacyjne. Taka regulacja skutkuje pozostawieniem organowi wykonawczemu nadmiernej swobody w zakresie wydatkowania środków zabezpieczonych na realizację omawianego Programu. Obecna regulacja pozwala bowiem burmistrzowi na swobodny podział środków w kwocie 125.000 zł na działania obejmujące realizację co najmniej trzech odrębnych celów wynikających z Programu. Zapis taki nie pozwala na zweryfikowanie tego, czy środki te będą przeznaczane w sposób racjonalny i wystarczający dla realizacji poszczególnych celów. Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów jednostek samorządu terytorialnego do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (tak m.in.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 12 grudnia 2019 r., sygn. akt III SA/Gd 747/19, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 24 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 1139/18 – dostępne CBOSA oraz wcześniejsze orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, publ. OwSS 1996/3/90 oraz z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS 1998/3/79, a także Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 9 grudnia 2003 r., sygn. akt P 9/02). W ocenie Sądu Prokurator trafnie zarzucił zaskarżonej Uchwale istotne naruszenie art. 11a ust. 5 u.o.z. poprzez pominięcie w jej treści wskazania wysokości środków przeznaczonych na realizację poszczególnych celów programu, a w konsekwencji brak wskazania, czy i jakie środki na dany cel przeznaczono. Oceny tej Sąd dokonał w oparciu o dotychczasowe orzecznictwo, które wykształciło jednolity pogląd, że istnieje konieczność precyzyjnego i wyraźnego sposobu wydatkowania środków finansowych w uchwale o charakterze "programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt". Użyte przez ustawodawcę określenie: "sposób wydatkowania" środków finansowych, oznacza przedstawienie w programie, jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Czym innym jest wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu. Przez określenie sposobów wydatkowania należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu (tak: Wyrok NSA z 29 sierpnia 2020 r., sygn. akt II OSK 997/20, LEX nr 3064568). W orzecznictwie podkreśla się, na co zwrócił uwagę Prokurator w skardze, że czym innym jest wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu. Przez określenie sposobów wydatkowania należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 września 2020 r., II OSK 1087/20, CBOSA). Sąd dokonując oceny treści zaskarżonej uchwały dostrzegł, że tego typu rozlokowania (konkretnego i precyzyjnego) środków nie zawiera jednak zaskarżona uchwała. Ponadto, jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 703/20 (CBOSA), który również przywołał w skardze Prokurator, użyty przez ustawodawcę zwrot: "sposób wydatkowania" środków finansowych, oznacza przedstawienie w programie, jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Takich postanowień dotyczących rozdysponowania ("przydzielenia" – przyporządkowania poszczególnych środków w określonych wysokościach, do określonych kategorii zadań) nie zawiera zaskarżona uchwała. Dlatego też zaskarżona uchwała nie zawiera w swojej treści elementu, który jest obligatoryjny. W ocenie Sądu nie spełnia tego wymogu § 6 załącznika do uchwały, gdyż brak w nim przyporządkowania konkretnych kwot do danych celów. Zgodzić należy się bowiem z Prokuratorem, że przeznaczenie kwoty 125.000 zł na szereg zadań, odpowiadających celom określonych w art. 11a ust. 2 pkt 1, 4 i 5 u.o.z., a nie na konkretne, wyszczególnione zadanie. Nie da się zatem stwierdzić jakie kwoty przeznaczono na konkretne zadania. Jak słusznie wskazał Skarżący plan finansowania przyjętego Programu nie przewiduje również zabezpieczenia żadnych środków na usypianie ślepych miotów, współpracę z gospodarstwem rolnym zapewniającym miejsce dla zwierząt gospodarskie), zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt, a także działania edukacyjne. Taka regulacja skutkuje pozostawieniem organowi wykonawczemu nadmiernej swobody w zakresie wydatkowania środków zabezpieczonych na realizację omawianego Programu. Jednoznaczna treść przepisu art. 11a ust. 1 i 2 u.o.z. nie pozwala zaakceptować uzależnienia pełnego wykonania zawartych w nim unormowań od podpisania przez organy gminy umowy. Przyjęcie, że wskazanie konkretnych podmiotów realizujących obowiązki wymienione w uchwale nastąpi dopiero w drodze umów cywilnoprawnych zawieranych z konkretnymi podmiotami, nie mieści się bowiem w granicach ustawowej podstawy (tak: Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 2020 r., II OSK 1087/20, CBOSA). W konsekwencji, w ocenie Sądu, należało przyjąć, że w analizowanej uchwale pominięcie określenia konkretnej wysokości środków przeznaczonych na realizację (sfinansowanie) poszczególnych celów wskazanych w uchwalonym zaskarżoną uchwałą, a w konsekwencji brak wskazania sposobu wydatkowania tych środków na realizację tego programu, stanowi istotne naruszenie prawa, ponieważ kwestia określenia sposobu wydatkowania kwot na poszczególne zadania objęte programem ma zasadnicze znaczenie dla realizacji programu. Zaskarżony § 6 załącznika do uchwały nie zawiera unormowań, które organ uchwałodawczy zobowiązany był w nim zamieścić i stanowi to takie naruszenie art. 11a ust. 5 u.o.z., które przesądza o wadliwości postanowienia skutkującej koniecznością stwierdzenia nieważności § 6 załącznika do uchwały. Mając na uwadze powyższe Sąd rozpoznający niniejszą sprawę uznał, iż zasadnym jest stwierdzenie nieważności § 6 załącznika do uchwały na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., o czym orzeczono w sentencji wyroku.