I SA/Wa 2236/19

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Sawa Sędziowie: WSA Iwona Kosińska WSA Bożena Marciniak (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 października 2020 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. UZASADNIENIE Decyzją z [...] sierpnia 2019 r., nr [...], Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po rozpatrzeniu wniosku Gminy [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję tego samego organu z [...] kwietnia 2019 r., nr [...], w odmowie stwierdzenia nieważności decyzji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji złożyła Gmina [...]. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z [...] grudnia 1992 r., [...], działając na podstawie art. 5 ust. 3 ustawy z 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm), Wojewoda [...] orzekł w pkt 1 o przekazaniu Międzygminnemu Związkowi Komunikacji Pasażerskiej z siedzibą w [...] oraz gminom: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] następujących składników mienia państwowego należącego do Przedsiębiorstwa Komunikacji Miejskiej w [...]: (i) nieruchomości gruntowe, obejmujące działki wymienione w załączniku nr [...] do tej decyzji, (ii) środki trwałe, według zestawienia stanowiącego załącznik nr [...] do tej decyzji, zaktualizowanego między stronami na dzień jej wydania, (iii) prawa i zobowiązania wynikające z postanowień § 12 ust. 5 załącznika do zarządzenia Wojewody [...] nr [...] z 28 kwietnia 1992 r. w sprawie przydzielenia środków majątkowych dla Przedsiębiorstwa Komunikacji Miejskiej w [...], (iv) inne prawa i zobowiązania związane z przekazywanym majątkiem według stanu na dzień wydania decyzji. W pkt 2 powyższej decyzji Wojewoda orzekł, że majątek, o którym mowa w pkt 1 stanowi, zgodnie z zasadami wynikającymi z porozumienia komunalnego zawartego [...] września 1992 r. w [...], współwłasność gmin, które porozumienie zawarły, w następujących częściach: (a) Międzygminny Związek Komunikacji Pasażerskiej z siedzibą w [...] - 64,0 %, (b) [...] -18,4 %, (c) [...] i - 7,1 %, (d) [...] 4,4 %, (e) [...] -2,0 %, (f) [...] - 1,3 %, (g) [...] -1,1%, (h) [...] -0,9%, (i) [...] - 0,2 %, (j) [...] -0,3% oraz (k) [...] -0,2%. Zgodnie zaś z pkt 3 powyższej decyzji, przystanki autobusowe i punkty dyspozytorskie traktowane są jako mienie podzielne i stanowią własność gmin, na terenie których są zlokalizowane. Decyzją z [...] kwietnia 1993 r., nr [...], Wojewoda [...] zmienił decyzję z [...] grudnia 1992 r. w ten sposób, że w pkt 1 decyzji skreślono wyraz "[...] ", zaś w pkt 2 ppkt a), w miejsce liczby "64,0 %" wpisano liczbę "68,4%", a ppkt d) skreślono. Decyzją z [...] stycznia 1994 r., nr [...], Wojewoda [...] zmienił decyzję z [...] grudnia 1992 r. w ten sposób, że w pkt 6 załącznika nr 1 do decyzji skreślono oznaczenie pkt szóstego i dalsze zapisy ujęte w tej pozycji, w punkcie 152 załącznika nr 1 do decyzji w miejsce dotychczasowych wpisów wpisano w rubryce "numer działki" - numer [...], w rubryce "powierzchnia" - liczbę 5061 mkw., a w rubryce "księga wieczysta" - numer [...]. Ponadto, w treści załącznika nr 2 do decyzji dodano zapis w brzmieniu "Protokół zdawczo-odbiorczy stanowi integralną część załącznika nr 2". Decyzją z [...] lutego 1998 r., Nr [...], Wojewoda [...] zmienił decyzję komunalizacyjną w ten sposób, że w pkt 2 ppkt a) sentencji decyzji zamiast "68,4%" wpisano "68,5%". Wnioskiem z [...] kwietnia 2013 r. Gmina [...] wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 1992 r., zmienionej decyzjami z [...] kwietnia 1993 r., [...] stycznia 1994 r. i [...] lutego 1998 r. Decyzją z [...] kwietnia 2019 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w pkt 1 odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 1992 r., zmienionej decyzjami Wojewody [...] z [...] kwietnia 1993 r., [...] stycznia 1994 r. i [...] lutego 1998 r., w części dotyczącej działek nr [...] i nr [...] (powstałych w wyniku podziału działki nr [...]), położonych w [...], zaś w pkt 2 umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody [...] w pozostałej części. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższą decyzją złożyła Gmina [...]. Decyzją z [...] sierpnia 2019 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy decyzję tego samego organu z [...] kwietnia 2019 r. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ wskazał, że z zebranej dokumentacji nie wynika aby Gmina [...] posiadała tytuł prawnorzeczowy do skomunalizowanego mienia w części dotyczącej działek nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] położonych w [...] (działka nr [...] została podzielona na działki nr [...] i nr [...], a działka nr [...] została podzielona na działki nr [...] i nr [...] - zgodnie z wykazem zmian danych ewidencyjnych) oraz działki nr [...] położonej w [...]. Posiadania przez Gminę przedmiotowego tytułu nie potwierdza w szczególności treść przesłanych na wezwanie organu pierwszej instancji ksiąg wieczystych. Z księgi wieczystej nr [...] wynika bowiem, że jest ona prowadzona dla innych nieruchomości niż objęte decyzją z [...] grudnia 1992 r. Natomiast w księgach wieczystych: nr [...] (prowadzonej dla działki nr [...]), Nr [...] (prowadzonej dla działki nr [...]), Nr [...] (prowadzonej dla działek nr [...], nr [...] i nr [...]), Nr [...] (prowadzonej dla działki nr [...]) oraz Nr [...] (prowadzonej dla działki nr [...]) jako właściciela nieruchomości ujawniono Przedsiębiorstwo Komunikacji Miejskiej Międzygminna Sp. z o.o. Organ wskazał również, że Gmina nie była stroną postępowania zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji. Stronami tego postępowania były bowiem Międzygminny Związek Komunikacji Pasażerskiej z siedzibą w [...] oraz gminy [...],[...] , [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...]. Ponadto, zdaniem Ministra, prawidłowo uznał organ pierwszej instancji, że w części dotyczącej działek nr [...] i nr [...] (powstałych w wyniku podziału działki nr [...]), położonych w [...] nie zaistniały przesłanki stwierdzenia nieważności określone w art. 156 § 1 kpa. Z zebranej dokumentacji wynika, że objęta decyzją Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1992 r. działka nr [...] stanowiła własność Skarbu Państwa (vide: karta inwentaryzacyjna sporządzona dla tej działki, w której wskazano zaświadczenie Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w [...] jako dokument, na mocy którego Skarb Państwa stał się właścicielem ww. nieruchomości na zasadzie dekretu z 24 sierpnia 1945 r.). Bezsporne jest również, że w dacie [...] maja 1990 r. działka nr [...] znajdowała się w zarządzie Wojewódzkiego Przedsiębiorstwa Komunikacyjnego w [...] na podstawie decyzji Urzędu Miejskiego w [...] z [...] stycznia 1990 r. Minister wskazał również, że w dacie wydania kwestionowanej decyzji przedmiotowa nieruchomość, w związku z podziałem ww. Przedsiębiorstwa, znajdowała się w zarządzie Przedsiębiorstwa Komunikacji Miejskiej w [...]. Przedsiębiorstwo to zostało utworzone na mocy zarządzenia Wojewody [...] Nr [...] z [...] września 1991 r. Zgodnie z ww. zarządzeniem, z dniem 1 października 1991 r. utworzono Przedsiębiorstwo Komunikacji Miejskiej w [...] jako przedsiębiorstwo użyteczności publicznej, którego przedmiotem działania jest realizacja publicznego transportu pasażerskiego. Z kolei postanowieniem z [...] października 1991 r. Sąd Rejonowy w [...], Wydział X Rejestrowy, wpisał Przedsiębiorstwo Komunikacji Miejskiej w [...] do rejestru przedsiębiorstw państwowych. W ocenie organu nadzoru, prawidłowo zatem ustalił Wojewoda [...], że spełnione zostały przesłanki określone w art. 5 ust. 3 ustawy z 10 maja 1990 r. Przedmiotowe mienie stanowiło bowiem mienie ogólnonarodowe służące użyteczności publicznej, należące w dniu 27 maja 1990 r. oraz w dniu wydania kwestionowanej decyzji do przedsiębiorstwa państwowego, dla którego terenowy organ administracji państwowej stopnia wojewódzkiego pełnił funkcję organu założycielskiego. Z decyzji Urzędu Miejskiego w [...] z [...] stycznia 1990 r. wynika również, że działka nr [...] stanowiła wydzielony dworzec autobusowy. Stad, przedmiotowe mienie posiadało cechę niezbędności do wykonywania zadań Międzygminnego Związku Komunikacji Pasażerskiej z siedzibą w [...]. Organ nadzoru nie podzielił stanowiska Gminy, że przy wydaniu kwestionowanej decyzji nie zastosowano odpowiedniej procedury związanej z komunalizacją mienia. Jak bowiem wynika z akt sprawy, a w szczególności z treści uzasadnienia decyzji komunalizacyjnej, przekazanie majątku nastąpiło w oparciu o karty inwentaryzacyjne mienia przewidzianego do komunalizacji, sporządzone przez Przedsiębiorstwo Komunikacji Miejskiej w [...]. Karty te stanowiły załącznik nr 2 do decyzji komunalizacyjnej. Z uwagi na fakt, że do dnia wydania decyzji nie został sporządzony protokół zdawczo-odbiorczy pomiędzy Przedsiębiorstwem a zainteresowanymi gminami, postanowiono oprzeć się na materiale dostarczonym przez Przedsiębiorstwo Komunikacji Miejskiej w [...]. Jak jednak zaznaczono w uzasadnieniu decyzji komunalizacyjnej zgromadzony na dzień wydania tej decyzji materiał musi zostać zaktualizowany na dzień wydania przedmiotowej decyzji. Przy tym, w ocenie Wojewody [...] "nie powoduje się tym komplikacji w pracach Komisji Inwentaryzacyjnej, o której mowa w par. 3 Części I porozumienia komunalnego z 23 września 1992 r., ani nie narusza praw zainteresowanych gmin do komunalizowanego majątku". Organ wskazał, że z zebranej dokumentacji wynika, że kwestionowana decyzja została wydana w trakcie prac Komisji Inwentaryzacyjnej. Natomiast protokół końcowy z prac tej Komisji (Protokół Końcowy przekazania mienia Skarbu Państwa będącego w zarządzie Przedsiębiorstwa Komunikacji Miejskiej w [...] na rzecz Międzygminnego Związku Komunikacji Pasażerskiej w [...] oraz Miast i Gmin spoza Związku), według stanu zaktualizowanego na dzień wydania decyzji, został sporządzony i podpisany 15 grudnia 1992 r. W ocenie organu nadzoru, opisane wyżej okoliczności dotyczące trybu postępowania Wojewody [...] w ramach procedury poprzedzającej wydanie kwestionowanej decyzji nie stanowią rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W szczególności nie stanowi rażącego naruszenia prawa wydanie decyzji komunalizacyjnej w sytuacji załączenia do niej, stanowiących jej integralną część, kart inwentaryzacyjnych opisujących szczegółowo mienie podlegające przekazaniu. Natomiast ewentualne odstępstwa od niemającego charakteru ius cogens przepisu przewidującego określony termin na publikację protokołów - w świetle decyzji komunalizacyjnej sporządzonej w kontrolowanej części w sposób logiczny, spójny i na podstawie obowiązującego przepisu prawa materialnego - nie mogą być traktowane jako rażące naruszenie prawa procesowego, które miało wpływ na rozstrzygnięcie. Końcowo Minister podniósł, że wskazana przez Gminę konieczność badania czy decyzja, której dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności, wywołała nieodwracalne skutki prawne, staje się aktualna dopiero w chwili ustalenia, że badana decyzja jest dotknięta wadą uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wniosła Gmina [...] zarzucając tej decyzji naruszenie: 1) art. 138 § 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 104 § 1 i 2 kpa, poprzez rozstrzygnięcie o pierwotnym żądaniu strony (stwierdzenie nieważności decyzji) pomimo, że zostało ono zmienione w toku postępowania pismem z 30 czerwca 2015 r. (stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa), 2) naruszenie art. 138 w zw. z art. 105 kpa, przez uznanie, że w części żądania strony wydanie decyzji jest bezprzedmiotowe z uwagi na brak przymiotu strony postępowania, co wiąże się z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 79 kpa, 3) błędną interpretację i niezastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 156 § 2 kpa w związku z art. 5 ust. 3 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym oraz ustawę o pracownikach samorządowych, poprzez uznanie, że skomunalizowane mienie było mieniem niezbędnym dla realizacji zadań dla wszystkich gmin, na rzecz których zostało skomunalizowane, 4) błędną interpretację i niezastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 i art. 156 § 2 kpa w zw. z art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczeniu nieruchomości, na skutek braku rozważenia wpływu tej ostatniej regulacji na dopuszczalność komunalizacji mienia przez przyznanie własności na rzecz związku międzygminnego i gmin, 5) błędną interpretację i niezastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 156 § 2 kpa w zw. z art. 17 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym oraz ustawę o pracownikach samorządowych, poprzez uznanie, że postępowanie komunalizacyjne nie było przeprowadzone z rażącym naruszeniem prawa. Wskazując na powyższe naruszenia skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W obszernym uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentację na poparcie podniesionych w niej zarzutów. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, którą organ nadzoru utrzymał w mocy własną decyzję z [...] kwietnia 2019 r. w pkt 1 odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 1992 r., zmienionej decyzjami Wojewody [...] z [...] kwietnia 1993 r., [...] stycznia 1994 r. i [...] lutego 1998 r., w części dotyczącej działek nr [...] i nr [...] (powstałych w wyniku podziału działki nr [...]), położonych w [...], zaś w pkt 2 orzekającą o umorzeniu postępowania o stwierdzenie nieważności ww. decyzji w pozostałej części Powyższe rozstrzygnięcie organu zakwestionowała skarżąca zarówno w części dotyczącej umorzenia postępowania, jak też w części dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Odnosząc się w pierwszej kolejności do prawidłowości umorzenia przedmiotowego postępowania podnieść trzeba, że zgodnie z art. 157 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256), dalej zwanej "k.p.a., wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności może nastąpić na żądanie strony bądź z urzędu. Z kolei przymiot strony organ ustala w oparciu o art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną postępowania jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie lub kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się jednolicie, że interes prawny ma charakter materialnoprawny. Jest on zatem oparty na normach administracyjnego prawa materialnego, gdzie musi istnieć norma przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co wskazać przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania (art. 28 k.p.a.). Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot (osoba) jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Postępowanie zakończone kwestionowaną decyzją Wojewody [...] z [...] grudnia 1992 r. prowadzone było, jak wynika z jej treści, na podstawie art. 5 ust. 3 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, dalej zwanej "ustawą z 10 maja 1990 r.". Wyjaśnić trzeba, że wydawane w tym trybie decyzje nie są deklaratoryjne, jak w przypadku art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z 10 maja 1990 r., lecz mają charakter konstytutywny. Oznacza to, że przekazanie mienia na ich podstawie następuje z datą uprawomocnienia się decyzji. Powoduje to istotne konsekwencje, gdyż musi być spełniony wymóg, aby mienie w chwili jego przekazania odpowiadało warunkom określonym w art. 5 ust. 3, czyli zarówno w dacie wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, jak i w dacie wydania decyzji komunalizacyjnej musi to być mienie ogólnonarodowe (państwowe). W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych słusznie przyjmuje się również, że stronami postępowania komunalizacyjnego są Skarb Państwa jako dotychczasowy właściciel mienia i właściwa gmina, ponieważ postępowanie komunalizacyjne dotyczy interesu prawnego tych podmiotów. W powyższym postępowaniu organ rozstrzyga bowiem kwestię nabycia własności mienia Skarbu Państwa przez właściwą gminę wraz ze wszystkimi obciążeniami i prawami osób trzecich (art. 9 ustawy z 10 maja 1990 r.). Aby zatem uznać inny podmiot za stronę przedmiotowego postępowania niezbędne jest wykazanie się przez ten podmiot tytułem prawnorzeczowym do mienia będącego przedmiotem komunalizacji. Po analizie zebranego materiału dowodowego Sąd podzielił ocenę organu, że Gminie Piekary Śląskie nie przysługuje tytuł prawnorzeczowy do skomunalizowanego mienia – w części dotyczącej działek nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] oraz nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] (powstałych w wyniku podziału dziatek nr [...] i nr [...]), położonych w [...] u oraz działki nr [...] położonej w [...]. W szczególności, posiadania omawianego tytułu do mienia objętego komunalizacją nie potwierdzają przedłożone przez skarżącą na wezwanie organu odpisy ksiąg wieczystych. Z treści tych ksiąg wynika, że są prowadzone dla innych nieruchomości niż objęte kwestionowaną decyzją ([...]) lub jako właściciela nieruchomości ujawniono w nich [...] ([...],[...],[...],[...] i [...]). Z akt sprawy nie wynika również aby skarżąca była stroną postępowania zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji. Stronami tego postępowania były bowiem wyłącznie Międzygminny Związek Komunikacji Pasażerskiej z siedzibą w [...] oraz gminy: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] , [...],[...] i [...]. Wbrew stanowisku skarżącej, jej tytułu prawnorzeczowego do spornego mienia nie można również wywodzić z tego, że była ona członkiem Międzygminnego Związku Komunalizacji Pasażerskiej, w konsekwencji czego stan majątkowy tego Związku wpływał bezpośrednio na jej prawa i obowiązki. Jak już wskazano powyżej, tylko przepis prawa materialnego stanowi podstawę do uznania istnienia interesu prawnego i tylko taki przepis stwarza dla określonego podmiotu legitymację materialnoprawną do udziału w postępowaniu lub żądaniu jego wszczęcia. Dlatego też naruszenie art. 28 k.p.a. można wywieść tylko łącznie z regulacją przewidzianą w ustawach materialnoprawnych. W sytuacji zaś kwestionowania prawa własności Skarbu Państwa, bez przedstawienia własnego tytułu prawnorzeczowego do skomunalizowanego mienia, interes skarżącej w stwierdzeniu nieważności decyzji komunalizacyjnej jest interesem wyłącznie faktycznym, a nie prawnym. Skoro zatem we wszczętym na wniosek skarżącej postępowaniu nieważnościowym, po analizie zebranej dokumentacji, organ ustalił brak przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., to zasadnie postępowanie to, w części dotyczącej działek nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] oraz nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] (powstałych w wyniku podziału dziatek nr [...] i nr [...]), położonych w [...] oraz działki nr [...] położonej w [...], organ umorzył na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Zgodnie bowiem z powołanym przepisem, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Prawidłowo również orzekł organ nadzoru o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 1992 r., zmienionej decyzjami Wojewody [...] z [...] kwietnia 1993 r., z [...] stycznia 1994 r. i z [...] lutego 1998 r. - w części dotyczącej działek nr [...] i nr [...] (powstałych w wyniku podziału działki nr [...]), położonych w [...]. Wyjaśnić trzeba, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Postępowanie nadzorcze prowadzone jest na podstawie art. 156-158 k.p.a. i podlega takim samym regułom procesowym jak postępowanie zwykłe, z tym że odmienny jest przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga sprawę merytorycznie, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja (z reguły ostateczna) i ustalenie, czy została ona wydana z kwalifikowanymi wadami, o których stanowi art. 156 § 1 k.p.a. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały określone enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a. W przypadku ich ustalenia organ ma obowiązek stwierdzić nieważność decyzji, chyba że zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Z uwagi jednak na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a., może ono mieć miejsce tylko wtedy gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Z tego też powodu wykładnia tych przesłanek winna mieć charakter ścieśniający. Powyższe oznacza, że nie każdy (nawet uzasadniony) zarzut naruszenia prawa może być skuteczną podstawą wzruszenia decyzji w tym trybie. Jak już wskazano powyżej, kwestionowana decyzja została wydana na podstawie art. 5 ust. 3 ustawy z 10 maja 1990 r. Zgodnie z powołanym przepisem, w wersji obowiązującej w dacie wydania tej decyzji, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) służące użyteczności publicznej, należące w dniu wejścia w życie ustawy do: i) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia wojewódzkiego, ii) przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego, iii) zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1 - przekazuje się jako mienie komunalne gminom i związkom gmin, jeżeli jest ono niezbędne do wykonywania ich zadań. W ocenie Sądu, prawidłowo ustalił organ nadzoru, że wymienione w powołanym przepisie przesłanki zostały w niniejszej sprawie spełnione. Akta sprawy potwierdzają bowiem ustalenia Ministra, że skomunalizowane mienie stanowiło mienie ogólnonarodowe służące użyteczności publicznej, należące zarówno w dniu [...] maja 1990 r., jak też w dniu wydania kwestionowanej decyzji do przedsiębiorstwa państwowego, dla którego terenowy organ administracji państwowej stopnia wojewódzkiego pełnił funkcję organu założycielskiego. Ponadto, jak wynika ze znajdującej się w aktach decyzji Urzędu Miejskiego w [...] z [...] stycznia 1990 r., działka nr [...] stanowiła wydzielony dworzec autobusowy. Prawidłowo zatem ocenił organ, że sporne mienie posiadało cechę niezbędności do wykonywania zadań Międzygminnego Związku Komunikacji Pasażerskiej z siedzibą w [...]. Tym samym, za niezasadny uznać trzeba zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 156 § 2 k.p.a. w związku z art. 5 ust. 3 ustawy z 10 maja 1990 r. Sąd nie podzielił również zarzutu rażącego naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 156 § 2 k.p.a. w związku z art. 17 ustawy z 10 maja 1990 r. poprzez nieprzeprowadzenie odpowiedniej procedury związanej z komunalizacją mienia. W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych słusznie przyjmuje się, że za decyzję rażąco naruszającą prawo można uznać tylko taką decyzję, której treść pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 października 1992 r., V SA 86/92 i 436-466/92, ONSA 1993, nr 1, poz. 23). Ponadto, zgodnie z poglądami tego orzecznictwa, przez "rażące naruszenie prawa", o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., należy rozumieć naruszenie wyraźnej, niebudzącej wątpliwości interpretacyjnych normy prawa materialnego. Chodzi tu zatem o takie sytuacje, gdy zestawienie treści aktu prawnego z treścią przepisu prowadzi w sposób nie budzący wątpliwości do wniosku, że pozostają one w sprzeczności. Rażące naruszenie prawa musi zatem tkwić w treści decyzji administracyjnej, a nie w postępowaniu, w którym decyzja ta została wydana. W przedmiotowej sprawie nie można uznać aby przy wydaniu kwestionowanej decyzji doszło do rażącego naruszenia procedury związanej z komunalizacją mienia. Stanowisku temu przeczą, co trafnie podniósł organ, okoliczności dotyczące trybu postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie kwestionowanej decyzji. W szczególności, nie stanowi rażącego naruszenia prawa wydanie kwestionowanej decyzji w sytuacji gdy załączono do niej, stanowiące jej integralną część, karty inwentaryzacyjne opisujące szczegółowo mienie podlegające przekazaniu. Jak prawidłowo wskazał organ, nie mogą być również traktowane, jako rażące naruszenie prawa procesowego, które miało wpływ na rozstrzygnięcie, ewentualne odstępstwa od przepisu (niemającego charakteru normy bezwzględnie wiążącej) przewidującego określony termin na publikację protokołów, w sytuacji gdy kwestionowana decyzja została sporządzona w kontrolowanej części w sposób logiczny, spójny i na podstawie obowiązującego przepisu prawa materialnego. Ponadto, niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 156 § 2 k.p.a. w związku z art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z 29 września 1990 r. Jak wynika z akt sprawy, w odniesieniu do mienia objętego kwestionowaną decyzją nie odnaleziono decyzji uwłaszczeniowych wydanych na rzecz istniejącego w dniu 5 grudnia 1990 r. przedsiębiorstwa państwowego (por. pismo Wojewody [...] do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] sierpnia 2019 r.). Sąd nie podzielił również zarzutu naruszenia art. 138 § 1 i 2 w zw. z art. 104 § 1 i 2 k.p.a. Jak prawidłowo wyjaśnił organ nadzoru, konieczność badania czy decyzja, której dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności, wywołała nieodwracalne skutki prawne, staje się aktualna dopiero w chwili ustalenia, że kwestionowana decyzja dotknięta jest wadą uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności. Takie zaś ustalenie nie miało miejsca w rozpoznawanej sprawie. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.).