II SA/Rz 1295/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Joanna Zdrzałka /spr./ Sędziowie WSA Paweł Zaborniak AWSA Karina Gniewek - Berezowska Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na dysponowanie gruntem oraz lokalizację zjazdu - skargę oddala - UZASADNIENIE II SA/Rz 1295/21 UZASADNIENIE Przedmiotem skargi W.S. jest, wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm. – zwana dalej "k.p.a.") decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na dysponowanie gruntem i lokalizację zjazdu. Jak wynika z akt sprawy wnioskiem z [...] marca 2021 r. W.S. zwrócił się do Zarządu Dróg Powiatowych w [...] o wydanie decyzji zezwalającej na lokalizację zjazdu publicznego z drogi powiatowej [...] w miejscowości Z. do nieruchomości oznaczonej jako działki nr ewid. 928/2 i 927/2 których jest właścicielem. Wyjaśnił, że działki te wykorzystywane są rolniczo, a zjazd służyć ma obsłudze komunikacyjnej dla mającej powstać firmy budowlanej i składu materiałów budowlanych. Po przeprowadzeniu postępowania Zarząd Powiatu [...] decyzją z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] odmówił wydania W.S. zezwolenia na dysponowanie gruntem oraz lokalizację zjazdu o parametrach zjazdu publicznego z drogi powiatowej Nr [...] [...], działki nr 699, 928/1 w m. Z. na działki nr 927/2, 928/2. W uzasadnieniu powołując się na art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 1376 ze zm.) oraz § 77 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r., poz. 124 ze zm. – zwane dalej "rozporządzeniem") wyjaśnił, że powodem odmowy wydania zezwolenia jest fakt, że zjazd publiczny projektowany jest w ciągu zatoki autobusowej. Wskazał na brak możliwości przebudowy zatoki autobusowej wraz ze ścieżką rowerową, z uwagi na zrealizowany projekt na przedmiotowym odcinku drogi pn. "Trasy rowerowe w Polsce Wschodniej - województwo [...]", którego okres trwałości kończy się w czerwcu 2021 r. Nadto usytuowanie zjazdu publicznego w ciągu zatoki autobusowej wpłynie negatywnie na funkcjonowanie układu drogowego oraz zagrażać będzie bezpieczeństwu ruchu drogowego pojazdów i osób korzystających z regularnego publicznego transportu drogowego, a także włączających się do ruchu przez projektowany zjazd. Zlokalizowanie zjazdu publicznego w ciągu zatoki autobusowej uniemożliwia wykonanie bezpiecznego zjazdu w świetle wymagań technicznych. Odwołanie od tej decyzji złożył W.S. wnioskując o jej uchylenie. Zarzucił niezasadne przyjęcie, że lokalizacja zjazdu publicznego spowoduje zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym oraz ograniczenie jego płynności. Istnieje bowiem chodnik dla pieszych po stronie ulicy z planowanym zjazdem, obowiązuje ograniczenie prędkości do 50 km/h, istnieją zjazdy do nieruchomości mieszkalnych po tej samej stronie jezdni w kierunku centrum wsi Z. Powyższe stanowi o naruszeniu art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych. Zdaniem odwołującego organ nie uwzględnił także brzmienia § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia poprzez pominięcie, że dostęp do drogi publicznej z działki odwołującego nie jest możliwy. Zarzucił naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. i pominięcie jego uzasadnionego, indywidualnego interesu. Wskutek usytuowania zatoki autobusowej nie ma dostępu do swojej działki. Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Cytując art. 24 ust. 1 i 4 ustawy od drogach publicznych oraz § 9 rozporządzenia Kolegium wyjaśniło, że zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest podstawowym kryterium wyrażania zgody na wykonanie zjazdów z dróg publicznych. Zarządca drogi wydający zgodę na lokalizację zjazdu (zmianę jego charakteru) dokonuje własnych i samodzielnych ustaleń faktycznych w zakresie podejmowanych rozstrzygnięć, gdyż jest podmiotem ponoszącym odpowiedzialność za zapewnienie bezpieczeństwa na zarządzanej przez siebie drodze. Z § 113 ust. 7 rozporządzenia wynika, że wyjazd z drogi i wjazd na drogę nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego. SKO zgodziło się ze stanowiskiem organu I instancji, że zagrożenie takie powoduje usytuowanie zjazdu w rejonie istniejącej zatoki autobusowej przy przystanku z którego korzystają pojazdy linii autobusowych. W rejonie takiej zatoki płynność ruchu pojazdów ulega systematycznemu zakłóceniu na skutek zatrzymywania i włączania się do ruchu autobusów korzystających z zatoki. Zakłócenie to byłoby dodatkowo potęgowane, gdyby w miejscu istniejącej zatoki miał być usytuowany dodatkowo wnioskowany zjazd na działkę odwołującego. Nadto skorzystanie z tego zjazdu przez pojazdy wjeżdżające i wyjeżdżające na i z nieruchomości odwołującego byłoby niemożliwe gdyby właśnie w danym czasie ta część zatoki była zajęta przez autobus. Z kolei autobus nie mógłby wjechać na zatokę gdyby na proponowanym zjeździe znajdowały się w danym momencie korzystające z niego pojazdy. W konsekwencji pojazdy lub autobus przed wjazdem na proponowany wjazd musiałby się zatrzymać na czynnym pasie ruchu drogi. SKO zaznaczyło, że ustalonego w sprawie stanu faktycznego wynika, że droga publiczna to droga klasy L, szer. jezdni 5m, na zjeździe znajduje się ciąg pieszo-rowerowy. Szerokość zatoki autobusowej z wiatą przystankową 3m, długość 55 m. Położenie wskazuje na bliskość skrzyżowania z drogą krajową nr 19. Obowiązuje ograniczenie tonażu pojazdów do 10 t. Przeprowadzone badanie natężenie ruchu pojazdów na przedmiotowym odcinku drogi wskazuje, że jest ono duże - 3056 pojazdów na dobę. Zdaniem Kolegium organ I instancji prawidłowo odmówił wydania zezwolenia uznając rejon zatoki autobusowej za miejsce szczególne, z uwagi na specyfikę odbywającego się ruchu, które klasyfikuje się jako inne stwarzające niebezpieczeństwo w ruchu drogowym, niż wskazane w § 113 ust. 7 rozporządzenia. Powszechnie przyjmowany jest bowiem prymat zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym nad słusznym interesem wnioskodawcy. Planowany zjazd miałby być zlokalizowany właśnie w obszarze istniejącej i funkcjonującej zatoki autobusowej z głębokim rowem przydrożnym. Kolegium zauważyło też, że decyzja w sprawie zezwolenia na lokalizację zjazdu ma charakter uznaniowy, co oznacza, że organ może, ale nie musi udzielić zezwolenia. Decyzje podejmuje po wyjaśnieniu wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. Takich prawidłowych ustaleń stanu faktycznego i prawidłowej jego oceny dokonał organ I instancji. Za wydaniem zgody nie może także przemawiać okoliczność istnienia innych zjazdów i wydanych zezwoleń. Z przepisów prawa nie wynika także obowiązek zapewnienia przez zarządcę drogi każdemu właścicielowi dostępu do sieci dróg publicznych w sposób najbardziej odpowiadający realizacji interesów właściciela. W.S. zaskarżył tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. Wniósł także o dopuszczenie dowodu z dokumentów w postaci fotografii rozkładu jazdy umieszczonego na przystanku autobusowym dla wykazania ilości linii autobusowych kursujących na tej trasie oraz niewielkiego natężenia ruchu w tym miejscu. Kwestionowanej decyzji zarzucił: 1) rażące naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, pomimo braku wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz zgromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego, jak i braku wszechstronnego rozpatrzenia całokształtu okoliczności sprawy. Kolegium nie odniosło się do istotnych dla sprawy kwestii, a w szczególności braku dowodów dla poparcia tez przedstawionych przez organ I instancji tj. braku przeprowadzenia profesjonalnej analizy stopnia zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym na danym odcinku drogi i w zatoce autobusowej wykonanej przez podmiot legitymujący się w tym zakresie fachowymi uprawnieniami (np. dowód z opinii biegłego z zakresu bezpieczeństwa ruchu drogowego). Powyższe doprowadziło do poczynienia przez organ całkowicie dowolnych i nieuprawnionych ustaleń faktycznych; 2) rażące naruszenie art. 136 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Nie zostały wyjaśnione wszelkie istotne okoliczności w szczególności, że usytuowanie zjazdu w rejonie istniejącej zatoki autobusowej przy przystanku, stanowi zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Brak opinii biegłego z zakresu bezpieczeństwa ruchu drogowego (ewentualnie innej, podobnej specjalności) uniemożliwia uznanie materiałów zgromadzonych w sprawie za pełne i jasne, a jednocześnie uniemożliwia zrozumienie stanowiska organu, co godzi w art. 8 k.p.a. Brak oględzin przedmiotu postępowania spowodował pominięcie kluczowej dla sprawy kwestii braku dostępu nieruchomości do drogi publicznej; 3) rażące naruszenie art. 107 § 1 pkt 6 oraz § 3 k.p.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonej decyzji z którego nie wynika co stanowiło podstawę uznania, że zlokalizowanie zjazdu we wnioskowanym miejscu zwiększy zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym (brak wskazania dowodów). Uzasadnienie jako lakoniczne i ogólnikowe, nie zawiera precyzyjnego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej decyzji. Skarżący zarzucił nadto naruszenie art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych poprzez odmowę wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne - podczas gdy względy techniczne, a w szczególności względy bezpieczeństwa - nie sprzeciwiają się ustaleniu zjazdu we wnioskowanym miejscu. Zarzucił nieuwzględnienie treści § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia a tym samym nieustalenie i pominięcie, że dostęp do drogi publicznej z jego działki nie jest możliwy w inny sposób. W uzasadnieniu W.S. zarzucił, że analiza zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu nie została wykonana przez profesjonalny podmiot, posiadający stosowne uprawnienia. Wykonano analizę natężenia ruchu na drodze, z pominięciem analizy ruchu na przystanku. Nie dokonano analizy ilości punktów kolizyjnych. Podał, że częstotliwość ruchu na tej trasie jest minimalna – 2 dziennie. Nadto wniosek dotyczył fragmentu zatoki autobusowej, nie zaś całej drogi. Z tej przyczyny jako niezasadne i niecelowe uznał badanie natężenia ruchu drogowego na całej drodze. Zaznaczył, że nowo otwarta obwodnica N. i S. (droga S77) stanowi odciążenie dla drogi będącej przedmiotem postępowania. Aktualnie istnieje możliwość dokonania przebudowy zatoki autobusowej wraz z ścieżką rowerową. Okres trwałości projektu zakończył się w czerwcu 2021 r. Zdaniem skarżącego usytuowanie zjazdu we wnioskowanym miejscu nie będzie stanowiło zagrożenia w zakresie bezpieczeństwa ruchu drogowego, gdyż: natężenie ruchu w zatoce autobusowej przylegającej do działki skarżącego jest niewielkie - 2 kursy dziennie; natężenie ruchu na drodze w miejscu usytuowania zjazdu jest nieduże - nieruchomość skarżącego położona jest na wsi (a nie w mieście) a wybudowana obwodnica N. i S. odciążyła w sposób istotny ruch na przedmiotowej drodze; zagrożenie dla bezpieczeństwa nie występuje z uwagi na ograniczenie prędkości do 50 km/ha; na drodze istnieją analogiczne zjazdy do nieruchomości po tej samej stronie ulicy; istnieje chodnik dla pieszych po stronie ulicy z planowanym zjazdem. Skarżący stwierdził, że słuszny interes indywidualny strony został zmarginalizowany a organ nie wyjaśnił czy istnieje inna możliwość dojazdu do działki skarżącego. Uzasadnienie decyzji jest lakoniczne i nie poddaje się weryfikacji i kontroli instancyjnej. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie i podtrzymało argumentację faktyczną i prawną zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 – zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi skutkujące wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji lub postanowienia z obrotu prawnego w ramach sądowej kontroli może nastąpić wyłącznie przy spełnieniu warunków określonych w art. 145 § 1 P.p.s.a. Przepis ten obliguje Sąd do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub gdy zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności wymienione w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja wskazanych wyżej wad i uchybień nie zawiera. Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2021 r., poz. 1376 – "u.d.p."), budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. Stanowi on, że w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi. Stosownie zaś do art. 29 ust. 4 powołanej ustawy, ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenia na lokalizację zjazdu na czas określony. Jednocześnie, w § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, w calu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego określono m.in. warunki stosowania zjazdów. Przepis ten wymaga, by na drodze klasy G ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę. W orzecznictwie podkreśla się, że naczelną zasadą przy wyrażaniu zgody na lokalizację zjazdu jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczać uprawnienia właściciela w swobodnym korzystaniu z nieruchomości. Spełnienie wymagań dotyczących konieczności zapewnienia bezpieczeństwa ruchu realizowane jest przez zapewnienie zgodności planowanej lokalizacji zjazdu z wymogami formalnymi wynikającymi z przepisów rozporządzenia. Wymogi te zostały określone w sposób zapewniający bezpieczeństwo użytkowania, oraz zgodność z pozostałymi parametrami, o których mowa w § 1 ust. 3 rozporządzenia z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (zob. np. wyrok WSA w Krakowie z 11 kwietnia 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 137/18). Decyzja wydawana na podstawie art. 29 ust. 4 u.d.p. ma charakter uznaniowy, a jako taka powinna zawierać szczególnie staranne uzasadnienie prawne i faktyczne, umożliwiające jej właściwą kontrolę. Granice uznania są określane przez interes społeczny i słuszny interes wnioskodawcy ubiegającego się o uzyskanie zgody na lokalizację zjazdu (wjazdu) z drogi, a także obowiązujące przepisy. Jak wynika z powołanego art. 29 ust. 4 u.d.p., luz decyzyjny organu w zakresie zgody na budowę zjazdu jest w istocie zdeterminowany ograniczeniami wynikającymi z warunków technicznych, zawartych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Przepisy zawarte w tym rozporządzeniu oraz w ustawie o drogach publicznych nie pozostawiają wątpliwości, że decyzja organu w przedmiocie ustanowienia zjazdu musi uwzględniać normy bezpieczeństwa ruchu drogowego. Luz decyzyjny organu w zakresie zgody na lokalizację zjazdu jest zatem pochodną przepisów w zakresie bezpieczeństwa ruchu drogowego i oceny faktycznego usytuowania nieruchomości względem której wydawana jest owa decyzja. W orzecznictwie sądów administracyjnych jednoznacznie przyjęto, że w przypadku konfliktu interesów w postępowaniu w przedmiocie wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu należy przyznać prymat zasadzie bezpieczeństwa w ruchu drogowym nad interesem wnioskodawcy. Zatem naczelną zasadą przy wyrażaniu zgody na wykonanie nowego zjazdu z drogi jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności (por. wyrok NSA z dnia 11.09.2020 r., I OSK 232/20). Z akt administracyjnych sprawy wynika, że planowany zjazd jest usytuowany w istniejącej i funkcjonującej zatoce autobusowej (z wiatą przystankową) i znajdującej się tuż za nią projektowanej ścieżce rowerowej. W toku postępowania organ I instancji zasięgnął opinii audytora bezpieczeństwa ruchu drogowego, którego ocena końcowa jest jednoznaczna - "budowa zjazdu publicznego w miejscu istniejącej zatoki autobusowej w ciągu drogi powiatowej Nr [...] w miejscowości Z., na której odbywa się ruch kołowy o dużym natężeniu oraz brak warunków ze względu na zagospodarowanie pasa drogowego, istniejącej zatoki autobusowej, małej szerokości jezdni, usytuowania ścieżki pieszo – rowerowej, przechodzącej przez projektowany zjazd, może realnie wpływać na pogorszenie warunków ruchu i bezpieczeństwo wszystkich uczestników ruchu drogowego". W świetle tej opinii i treści art. 29 ust. 4 w zw. z § 113 ust. 7 rozporządzenia stanowisko organów jest w pełni uzasadnione. Sąd podziela przy tym wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji pogląd, że wskazane w § 113 ust. 7 rozporządzenia miejsca zagrażające bezpieczeństwu ruchu drogowego zostały wymienione przykładowo ("w szczególności"), a zatoka autobusowa, choć w przepisie tym nie wymieniona, stanowi niewątpliwie takie właśnie miejsce. W ocenie Sądu nie ma przy tym znaczenia ile autobusów dziennie zatrzymuje się na przystanku, istotne jest, że zatoka jest wykorzystywana, a ilość pojazdów z niej korzystających może się w każdej chwili zwiększyć. Nie są także zasadne argumenty skargi, że istnieją zjazdy zlokalizowane w zatokach przystankowych. Sąd orzeka w granicach sprawy i obejmuje kontrolą legalności konkretny przypadek, co oznacza, że nie może wypowiadać się co do legalności usytuowania innych zjazdów. Reasumując Sąd uznał, że stanowisko organów co do odmowy lokalizacji zjazdu z uwagi na wymogi wynikające z warunków technicznych - § 113 ust. 7 – usytuowanie zjazdu w miejscu zagrażającym bezpieczeństwu ruchu drogowego, jest prawidłowe i zostało należycie umotywowane. Z tego względu Sąd nie znalazł podstaw do wyeliminowania wydanych w sprawie decyzji z obrotu prawnego i w oparciu o art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.