II OSK 1009/08

SENTENCJA Dnia 8 października 2008 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Wiesław Kisiel po rozpoznaniu w dniu 8 października 2008 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy G. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 18 marca 2008 r., sygn. akt II SA/Wr 142/08, w sprawie ze skargi Gminy G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego postanawia: oddalić skargę kasacyjną UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia 18 marca 2008 r., sygn. akt II SA/Wr 142/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odrzucił skargę Gminy G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego. Uzasadnieniem takiego rozstrzygnięcia było uznanie przez Sąd, że Gmina G. nie posiadała legitymacji (w rozumieniu art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. nr 153, poz.1270, ze zm. dalej P.p.s.a.) do złożenia skargi na rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego o uchyleniu decyzji wydanej w I. instancji przez Wójta Gminy G. W skardze kasacyjnej na powyższe postanowienie Gmina G. wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie: 1. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 50 § 1 P.p.s.a. poprzez błędną wykładnie i niewłaściwe zastosowanie w sprawie, - art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. w związku z art. 184 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez ich pominięcie i odmowę w istocie kontroli sądowej przedmiotowej w sprawie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L., - art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i odrzucenie bezzasadnie skargi, 2. przepisów materialnych: art. 36 i art. 37 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez ich pominięcie. 3. zasad naczelnych określonych w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej tj. zasady równości podmiotów wobec prawa (art. 32 ust. 1), z art. 77 ust. 2 poprzez zamknięcie drogi sądowej skarżącemu do dochodzenia swoich praw, oraz pozbawienia prawa skarżącego do sądu zagwarantowanego w art. 45 ust. 1 Konstytucji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że oparcie legitymacji do złożenia skargi na kryterium interesu prawnego zgodnie z art. 50 § 1 P.p.s.a., oznacza, że akt lub czynność zaskarżona przez konkretny podmiot do wojewódzkiego sądu administracyjnego musi dotyczyć jego interesu prawnego. O tym czy konkretny podmiot ma w danej sprawie chroniony interes prawny, przesądza przepis prawa. W ocenie Gminy, interes ten, uwzględniając wykładnię językową, należy traktować szerzej niż przyjął to Sąd I instancji w zaskarżonym postanowieniu. Istnienie interesu prawnego może wynikać nie tylko z przepisu prawa materialnego, ale również procesowych i ustrojowych. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych Gmina podniosła, że na podstawie przepisów procesowych legitymację do złożenia skargi będzie miał na przykład podmiot, który nie był stroną, a organ administracji publicznej skierował do niego decyzję. Przyznanie statusu strony osobie fizycznej bądź jednostce organizacyjnej przez organ prowadzący postępowanie umożliwia korzystanie z wszelkich uprawnień procesowych przewidzianych w postępowaniu administracyjnym, jak i sądowoadmministracyjnym. W przypadku niniejszego postępowania Gmina G. została potraktowana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze jako strona postępowania co potwierdza zarówno doręczenie jej decyzji organu II instancji jak i pouczenie o prawie i sposobie złożenia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Skarżąca Gmina wskazuje również, że art. 50 P.p.s.a. realizuje postanowienia art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, zgodnie z którym ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw oraz wynikających z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasadę równości wobec prawa. Kwestionując w związku z tym stanowisko Sądu I instancji należało uznać, że żaden przepis prawa nie wyłącza uprawnienia jednostki samorządu terytorialnego do wniesienia skargi na decyzję organu odwoławczego w sprawie, w której jej organ wykonawczy wydał decyzję w pierwszej instancji, jeśli posiada ona w tym interes prawny. Gmina bowiem w takiej sprawie występuje jako osoba prawna, której taki przymiot wynika wprost z art. 165 Konstytucji RP i posiada interes prawny w sprawie. Odrzucenie jej skargi przez Sąd I instancji stanowi naruszenie art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 184 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym sąd administracyjny ma obowiązek dokonywania kontroli działalności administracji publicznej. Odmowa dokonania kontroli decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego poprzez nierozpatrzenie skargi Gminy G. stanowi naruszenie art. 24 ust. 1 Konstytucji, a mianowicie prawa do sądu. W ocenie skarżącej na wadliwość dokonanej przez Sąd I instancji interpretacji art. 50 P.p.s.a. wskazuje także wykładnia systemowa, ponieważ interpretacja ta jest sprzeczna ze znaczeniem przepisów art. 32 ust. 1, art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, a także z uwagi na przedmiot decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego - art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, zgodnie z którym prawa majątkowe podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej. W przedmiotowej sprawie postępowanie administracyjne prowadził i decyzję wydał jako organ pierwszej instancji Wójt Gminy w zakresie wyłącznie ustalenia zgodnie z art. 36 ust 4 w związku z art. 37 ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2005 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wysokości opłaty tzw. planistycznej. Wójt działał jako organ administracji samorządowej i w jego postępowaniu przejawiało się tzw. władztwo administracyjne w ramach tzw. imperium. Od tego postępowania zdaniem skarżącej Gminy, należy odróżnić uprawnienie samej gminy do dochodzenia roszczeń z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w dodatku w takim samym terminie jak działający na drodze cywilnoprawnej właściciel. Zgodnie z art. 36 opłata stanowi dochód gminy, zaś Gmina na podstawie art. 37 ust 3 i 4 może dochodzić jej zwrotu w ciągu 5 lat. Z uwagi na powołane wyżej przepisy, zdaniem skarżącej, Gmina posiada interes prawny, bo może żądać zwrotu takiej opłaty i stanowi to roszczenie o charakterze cywilnoprawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Stosownie do regulacji art. 173 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uprawnionym do wniesienia skargi kasacyjnej jest strona, prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Przymiotu strony w rozumieniu przywołanej regulacji prawnej nie ma organ jednostki samorządu terytorialnego, orzekający w sprawie w pierwszej instancji. W myśl utrwalającego się orzecznictwa sądowego (zob. uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z 19 maja 2003 r., OPS 1/03, ONSA 2003, nr 4, poz. 115 oraz wyrok NSA z 16 lutego 2005 r., OSK 1017/04, niepubl.) powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego. W tej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnych do wojewódzkiego sądu administracyjnego ani też legitymowanym do wystąpienia ze skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Należy w pełni zgodzić się z wyrażonym w powołanych wyżej orzeczeniach NSA poglądem, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa pozytywnego. Może być ona - jako osoba prawna - stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy k.p.a. przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Wtedy będzie on "bronił" interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Z tego względu powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego, a ochronę interesów prawnych jednostki w sytuacji, gdy jej organy zostały powołane do orzekania w drodze decyzji administracyjnych należy przenieść na płaszczyznę zasady praworządności i przyjąć tryb weryfikacji decyzji naruszających prawo na podstawie przepisów normujących udział prokuratora w postępowaniu administracyjnym i postępowaniu sądowoadministracyjnym. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.