II OSK 1495/09

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie sędzia NSA Jerzy Bujko sędzia NSA Jerzy Stelmasiak ( spr.) Protokolant Krzysztof Tomaszewski po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Stowarzyszenia A. z siedzibą w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 czerwca 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 224/09 w sprawie ze skargi S.K. i Stowarzyszenia A. z siedzibą w Ł. na postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. oddala skargę kasacyjną 2. odstępuję od orzekania o kosztach postępowania kasacyjnego UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 2 czerwca 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi S.K. i Stowarzyszenia A. z siedzibą w Ł., na postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] grudnia 2008 r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał, że przedmiotem skarg wniesionych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie było postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] grudnia 2008 r. umarzające postępowanie odwoławcze od postanowienia Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Łodzi z dnia [...] czerwca 2008 r., dotyczącego uzgodnienia w zakresie wymagań higienicznych i zdrowotnych przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia, polegającego na budowie autostrady A1 na odcinku od węzła Stryków-I (bez węzła) w km 298+850 do granicy województw łódzkiego/śląskiego w km 399+742,51. W związku z wnioskiem Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Łodzi z dnia 15 lutego 2008 r. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji wskazanego wyżej przedsięwzięcia, Wojewoda Łódzki zwrócił się do Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Łodzi o dokonanie uzgodnienia w trybie art. 48 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.). Postanowieniem z [...] czerwca 2008 r. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Łodzi, uzgodnił warunki realizacji przedsięwzięcia w zakresie wymagań higienicznych i zdrowotnych odnośnie klimatu akustycznego w fazie budowy oraz w fazie eksploatacji, a także odnośnie ochrony środowiska gruntowo-wodnego w fazie eksploatacji w sposób opisany w sentencji tego postanowienia. Zażalenia na powyższe postanowienie wnieśli skarżący, tj. S.K. i Stowarzyszenie A.. Główny Inspektor Sanitarny zaskarżonym postanowieniem umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podniósł, że przedmiotowe przedsięwzięcie należy do kategorii przedsięwzięć wymienionych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.) i wymaga przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko opisanego w rozdziale 2 działu VI tytułu I ustawy Prawo ochrony środowiska. Ponadto stwierdził, że w dniu 15 listopada 2008 r., weszła w życie ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227, zwana dalej u.o.u.i.o.ś.), która w zasadniczy sposób zmienia zasady przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko planowanych przedsięwzięć, w tym w art. 144 pkt 9 uchyla m.in. przywołany wyżej dział VI ustawy Prawo ochrony środowiska. Organ orzekł również, że zgodnie z art. 153 ust. 1 cyt. ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku do spraw wszczętych na podstawie przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska przed dniem 15 listopada 2008 r., a nie zakończonych decyzją ostateczną stosuje się, z zastrzeżeniem art. 154 ust. 1, przepisy dotychczasowe z tym, że na postanowienia wydane przez m.in. organy państwowej inspekcji sanitarnej nie przysługuje zażalenie. W związku z powyższym organ wskazał, że dalsze prowadzenie postępowania odwoławczego jest bezprzedmiotowe i jako takie podlega umorzeniu. W skardze na powyższe postanowienie skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Łodzi z [...] grudnia 2008 r. zarzucając, że w przedmiotowej sprawie nie było podstaw do umorzenia postępowania zażaleniowego. W ich ocenie organ dokonał błędnej interpretacji przepisu art. 153 cyt. ustawy z dnia 3 października 2008 r., przez co pozbawił strony prawa do merytorycznego rozpatrzenia wniesionych legalnie zażaleń. Zaznaczyli również, że organ drugiej instancji nie rozpatrzył zażaleń w ustawowym terminie określonym w art. 35 K.p.a. i świadomie przedłużał postępowanie zażaleniowe, czekając na wejście w życie przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. Oddalając skargi Sąd pierwszej instancji wskazał, że przepis art. 153 ust. 1 u.o.u.i.o.ś. odnosi się do postępowań głównych, prowadzonych na podstawie ustawy – Prawo ochrony środowiska, czyli w sprawie niniejszej do postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia, wszczętego na podstawie art. 46 ustawy Prawo ochrony środowiska w brzmieniu obowiązującym do dnia 15 listopada 2008 r. Jak wynika z akt sprawy, postępowanie to nie zostało zakończone ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 3 października 2008 r. Oznacza to, że zgodnie art. 153 ust. 1 tej ustawy, będzie ono dalej prowadzone na podstawie przepisów dotychczasowych. Przepis art. 153 ust. 1 u.o.u.i.o.ś. nie odnosi się natomiast do postępowań prowadzonych przez organ współdziałający w wydaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a więc w trybie uzgodnieniowym, na podstawie art. 106 K.p.a. Zgodnie z art. 106 § 5 K.p.a. zajęcie stanowiska przez organ uzgadniający następuje w formie postanowienia, na które służy stronie zażalenie. W świetle jednak art. 153 ust. 2 u.o.u.i.o.ś. taka możliwość została wyłączona w stosunku do postanowień wydanych przez organy wskazane w tym przepisie, w tym organy inspekcji sanitarnej. Zdaniem Sądu dotyczy to zarówno spraw, w których postanowienie takie wydane zostało przez organ współdziałający po dacie wejścia w życie u.o.u.i.o.ś. (na gruncie nowych przepisów), jak i przed tą datą, w sytuacji, kiedy jak w przedmiotowej sprawie zażalenie wniesione na podstawie uchylonych przepisów nie zostało rozpoznane przez organ odwoławczy przed datą wejścia w życie art. 153 ust. 2 u.o.u.i.o.ś. Natomiast w tej sprawie, postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Łodzi, uzgadniające przedmiotowe przedsięwzięcie, wydano w dniu 10 czerwca 2008 r., natomiast zażalenia na nie skarżący wnieśli odpowiednio w dniu 3 lipca 2008 r. i 10 lipca 2008 r., zatem przed datą wejścia w życie u.o.u.i.o.ś. Jednoczesnie, Sąd pierwszej instancji orzekł, że w obowiązującym stanie prawnym możliwość wnoszenia zażaleń od tego rodzaju postanowień została wyłączona, stąd należy przyjąć, że nie ma również podstaw do merytorycznego rozpoznawania zażaleń wniesionych przed wejściem w życie art. 153 ust. 2 u.o.u.i.o.ś. Powołany przepis w jednoznaczny sposób wyłącza bowiem postanowienia uzgadniające spod kontroli instancyjnej, nie określając granic czasowych ich wydania. W takiej sytuacji, reguła określona w tym przepisie znajduje zastosowanie do postanowień wydanych przez organy wymienione w tym przepisie zarówno na gruncie już uchylonych, jak i obecnych rozwiązań prawnych. W ocenie Sądu pierwszej instancji, nie zasługuje na aprobatę pogląd, że wydając zaskarżone postanowienie organ dopuścił się naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie ma charakteru bezwzględnego, bowiem norma art. 78 Konstytucji RP dopuszcza od niej wyjątki, zastrzegając jednocześnie, że muszą one wynikać z przepisów rangi ustawowej. Taka właśnie sytuacja występuje w sprawie niniejszej. Brak jest również podstaw do uznania, że w sprawie doszło do naruszenia art. 35 K.p.a. na skutek "świadomego przedłużania postępowania zażaleniowego", przy czym zauważyć należy, iż w sytuacji kwestionowania terminowości załatwiania sprawy w toku postępowania administracyjnego, strona może stosować przewidziane w K.p.a. środki zwalczania bezczynności organu w celu ochrony przed jej negatywnymi skutkami (art. 37 K.p.a.). Z akt sprawy nie wynika jednak, żeby skarżący podejmowali jakiekolwiek środki prawne w tym zakresie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło skarżące Stowarzyszenie. Zarzuciło naruszenie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 i § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zwana dalej P.p.s.a. ) w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. poprzez niewykonanie w sposób właściwy kontroli działalności administracji publicznej i bezpodstawne uznanie, że w rozpatrywanej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania wykazanych w skargach, których w toku postępowania dopuściły się organy administracji obu instancji, chociaż miały istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1) art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. poprzez zastosowanie tego przepisu w sytuacji, gdy nie było podstaw do umorzenia postępowania odwoławczego, 2) art. 15 K.p.a. poprzez odebranie stronom prawa do powtórnego merytorycznego rozpatrzenia sprawy, 3) art. 106 § 1 i § 5 K.p.a. poprzez odebranie stronom prawa do rozpatrzenia złożonego zgodnie z ww. przepisami zażalenia, w sytuacji, gdy przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. nie przewidywały zmian w K.p.a. póki nie wyłączały stosowania art. 106 § 1 i § 5 K.p.a., 4) art. 153 ust. 2 pkt. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. poprzez uznanie, że w przedmiotowej sprawie na postanowienie z dnia 10 czerwca 2008 r. nie przysługuje zażalenie, w sytuacji, gdy zażalenie zostało złożone zgodnie z pouczeniem na długo przed wejściem w życie ustawy z dnia 3 października 2008 r. Stowarzyszenie zarzuciło także naruszenie art. 2 Konstytucji RP w związku z art. 153 ust. 2 pkt. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. poprzez błędną interpretację i uznanie, że powyższy przepis ustawy ma zastosowanie do postanowień organów państwoweji nspekcji sanitarnej wydanych przed dniem wejścia w życie tej ustawy na które wniesiono już zażalenie, co spowodowało także naruszenie zasady lex retro non agit i odebranie stronom praw nabytych. Strona skarżąca podniosła także zarzut naruszenia art. 91 § 2 P.p.s.a. w związku z art. 33 § 1 P.p.s.a. oraz art. 93 i art. 95 P.p.s.a. poprzez niepowiadomienie trzech z pięciu stron postępowania o terminie i miejscu rozprawy, przez co odebrano tym stronom możliwość zabrania głosu, zgłaszania wniosków i zadawania pytań. Sąd naruszył również art. 109 i art. 113 P.p.s.a. poprzez niestwierdzenie nieprawidłowości zawiadomienia którejkolwiek ze stron oraz zamknięcie rozprawy w sytuacji, gdy były podstawy do jej odroczenia. Mając na uwadze powyższe Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedziach na skargę kasacyjną Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Łodzi oraz Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w Warszawie wnieśli o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej zwanej P.p.s.a.) skargę kasacyjną można orpzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykladnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postepowania, jezeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreslić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie niewazność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granciami skargi kasacyjnej.Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Oceniając we wskazanych wyżej granicach zasadność wniesionej skargi kasacyjnej w przedmiotowej sprawie, trzeba stwierdzić, że zarzuty kasacyjne nie są zasadne. Wynika to z nastepujących przesłanek: Po pierwsze, chybiony jest zarzut kasacyjny błędnej wykładni art. 153 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm., zwane dalej u.o.u.i.o.ś.), ktora weszła w życie z dniem 15 listopada 2008 r. Wynika to z tego, że dyspozycja art. 153 ust. 2 pkt 2 tejże ustawy jednoznacznie stanowi, że na postanowienie wydane w sprawach, o ktorych mowa w ust. 1 tego przepisu, a więc także przez organy państwowej inspekcji sanitarnej nie przysługuje zażalenie. Dlatego też prawidłowo Sąd pierwszej instancji orzekł, że z wykładni art. 153 ust. 1 i 2 u.o.u.i.o.ś. wynika, że w odniesieniu do postępowania, które jest prowadzone przez organ uzgadniający, ustawodawca nie stanowi, iż do spraw wszczętych, a niezakończonych przed dniem jej wejścia w życie, czyli 15 listopada 2008 r., są dalej stosowane przepisy dotychczasowe. Wynika to z tego, że dyspozycja art. 153 ust. 1 tejże ustawy nie dotyczy postępowań, które prowadzi organ wspóldzialajacy w przedmiocie odpowiedniego uzgodnienia, na podstawie art. 106 § 5 K.p.a., projektu przedmiotowej decyzji o środowiskowych uwarunkowanmiach realizacji danego przedsięwziecia. Ponadto w przedmiotowej sprawie art. 153 ust. 2 pkt 2 u.o.u.i.o.ś. jest przepisem lex specialis w odniesieniu do przepisu art. 106 § 1 i 5 K.p.a. Wynika z tego, że dane postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Łodzi, które uzgodniło to przedsięwzięcie zostało wydane w dniu 10 czerwca 2008 r., zaś zażalenie na przedmiotowe postanowienie skarżące Stowarzyszenie A. wniosło w dniu 3 lipca 2008 r. (data wpływu do organu) czyli przed datą wejścia w życie u.o.u.i.o.ś. Natomiast postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego wydane po rozpatrzeniu powyższego zażalenia zostało wydane w dniu 1 grudnia 2008 r., czyli po wejściu w życie z dniem 15 listopada 2008 r. u.o.u.i.o.ś. Oznacza to, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo orzekł, wbrew zarzutowi kasacyjnemu, że ponieważ de lege lata w świetle dyspozycji art. 153 ust. 2 pkt 2 u.o.u.i.o.ś. uprawnienie do wniesienia zażaleń od tego rodzaju postanowień zostało z woli ustawodawcy wyłączone, to także nie ma podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznawania zażaleń wniesionych przed wejściem w życie art. 153 ust 2 pkt 2 u.o.u.i o.ś. Powyższy przepis jednoznacznie bowiem wyłącza postanowienia uzgadniające spod kontroli instancyjnej, nie określając granic czasowych ich wydania. W takiej sytuacji, powyższa reguła dotyczy również tych zażaleń, które zostały wniesione i nie zostały rozpatrzone przed dniem wejścia w życie omawianej ustawy, stąd niedopuszczalne jest ich merytoryczne rozpoznanie przez organy wyższgeo stopnia, ktore zobowiązane są do stosowania przepisów obowiązujących w dacie orzekania. Dlatego też prowadzone przez organ postępowanie odwoławcze powinno być umorzone jako bezprzedmiotowe (art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. w związku z art. 153 ust. 2 pkt 2 u.o.u.i.o.ś.). Odnosząc się do zarzutu kasacyjnego, ktory podnosi naruszenie art. 2 Konstytucji RP w związku z art. 153 ust. 2 pkt 2 u.o.u.i.o.ś. z powodu rzekomego naruszenia zasady lex retro non agit należy stwierdzić, że jest to także zarzut całkowicie chybiony. Istotą przepisów przejściowych (tzw. przepisy intertemporalne) jest bowiem właśnie precyzyjne określenie nie tylko okresu vacatio legis dla wejścia w życie danej ustawy lecz również jednoznaczne określenie od kiedy i które, nowe czy też dotychczasowe przepisy należy stosować do spraw wszczętych, a niezakończonych wydaniem decyzji ostatecznej. Ponadto w tej sprawie zgodnie z ratio legis ustawodawcy, a także dyspozycją art. 78 Konstytucji RP, zostało to rozstrzygnięte prawidłowo, ponieważ zarzuty dotyczące tzw. postanowień uzgodnieniowych mogą być de lege lata podniesione w odwolaniu od decyzji o śodowiskowych uwarunkowaniach realizacji danego przedsięwzięcia. Jest to więc rozwiązanie prawne zgodne z art. 78 in fine Konstytucji RP w związku z dyspozycją art. 15 K.p.a. oraz art. 142 K.p.a. Po trzecie, należy stwierdzić, że chociaż nastapiło uchybienie przez Sąd pierwszej instancji przepisom art. 91 § 2 P.p.s.a. w związku z art.33 § 1 P.p.s.a. oraz art. 93 i 95 P.p.s.a. oraz art. 109 i 113 P.p.s.a. z powodu niepowiadomienia wszystkich uczestników tego postępowania na prawach strony, to jednak powyższe naruszenie przepisów postępowania nie mogło mieć istotnegio wpływu na wynik tej sprawy. Wynika to z tego, co podniesiono wyżej, że w obecnym stanie prawnym brak jest bowiem podstawy prawnej do rozpatrzenia danego zażalenia na przedmiotowe postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Łodzi, co skutkuje umorzeniem postępowania odwoławczego w trybie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. w związku z dyspozycją art. 153 ust. 2 pkt 2 u.o.u.i.o.ś. Ponadto strony tego postępowania w rozumieniu art. 28 K.p.a. mogą w trybie art. 142 K.p.a. w związku z art. 129 K.p.a. wnieść zarzuty w tym zakresie w odwołaniu od decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji danego przedsięwzięcia, a następnie ewentualnie skargę do Sądu pierwszej instancji. Dlatego też brak jest usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia zarzutu kasacyjnego naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 i § 2 cyt. P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit.c/ P.p.s.a. Z tych względów i na podstawie art. 184 cyt. ustawy P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O odstąpieniu od orzekania o kosztach postępowania kasacyjnego od Stowarzyszenia A. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a., biorąc pod uwagę, że jest organizacją społeczną o charakterze "non profit".