II OSK 638/15

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska- Szary Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Małgorzata Jarecka (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 2 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Lu 1123/13 w sprawie ze skargi I. D. na postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 2 grudnia 2014 r., sygn. II SA/Lu 1123/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę I. D. na postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] października 2013 r., nr [...] w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta C. nakazał I. D. (dalej jako: skarżąca) dokonać rozbiórki dwóch samowolnie wybudowanych budynków gospodarczych, zlokalizowanych na działce o nr [...] przy ul. K. [...] w C.. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] października 2009 r., nr [...]. Upomnieniem z dnia [...] czerwca 2013 r. PNB wezwał skarżącą do wykonania w terminie 7 dni obowiązku wynikającego z ww. decyzji z dnia [...] sierpnia 2009 r., informując o zagrożeniu wszczęcia postępowania egzekucyjnego. W dniu [...] lipca 2013 r. organ nadzoru budowlanego I instancji wystawił tytuł wykonawczy w stosunku do skarżącej, zawierający klauzulę o skierowaniu do przymusowego wykonania określonego w nim obowiązku o charakterze niepieniężnym, poprzez zastosowanie grzywny w celu przymuszenia, oraz pouczenie o prawie zgłoszenia zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Zobowiązana zgłosiła taki zarzut w piśmie z dnia 23 lipca 2013 r., wskazując jako jego podstawę zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. Jednocześnie zwróciła się o "wznowienie postępowania w celu uchylenia decyzji nakazującej rozbiórkę budynków gospodarczych położonych na działce nr [...] w C. przy ul. K. [...]". Skarżąca podniosła, że nie może wykonać orzeczonego tą decyzją obowiązku, bowiem przeznaczone do rozbiórki budynki gospodarcze są jej niezbędne. Wskazała, że dom, w którym mieszka pozbawiony jest piwnicy, a w przedmiotowych budynkach składuje opał, narzędzia i inne przedmioty. Zobowiązana podkreśliła, że budynki te istnieją od ponad 30 lat i przez cały ten czas opłacała należne od nich podatki. Zwróciła również uwagę, iż jest starszą, schorowaną kobietą, zaliczoną do I grupy inwalidzkiej. Zdaniem zobowiązanej, działka o nr [...], na której zlokalizowane są przedmiotowe budynki, przeznaczona jest pod zabudowę jedno i wielorodzinną. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dopuszcza zaś "do tymczasowego użytkowania terenu do czasu realizacji tego planu". W związku z powyższym strona wniosła o pozostawienie jej budynków oraz uchylenie decyzji o ich rozbiórce. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta C. orzekł o nieuwzględnieniu powyższych zarzutów, uznając je za bezzasadne. Organ egzekucyjny stwierdził, że podniesiony przez zobowiązaną zarzut zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego nie został w żaden sposób uzasadniony. Podstawy takiego zarzutu nie może stanowić okoliczność, iż strona nie zgadza się na rozbiórkę budynków ze względu na to, że są jej one potrzebne. Po rozpatrzeniu zażalenia skarżącej na postanowienie z [...] sierpnia 2013 r. Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie postanowieniem z dnia [...] października 2013 r., nr [...] rozstrzygnięcie organu I instancji utrzymał w mocy. Organ odwoławczy wskazał, że zobowiązana zgłosiła zarzut zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego w czasie, gdy organ egzekucyjny I instancji nie zastosował jeszcze żadnego takiego środka. Argumenty skarżącej dotyczące jej złej sytuacji ekonomicznej organ uznał za niezasługujące na uwzględnienie i niemogące stanowić podstawy do zmiany lub uchylenia zastosowanego środka egzekucyjnego, czy też do uchylenia czynności egzekucyjnych i umorzenia postępowania egzekucyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę skarżącej na postanowienie z dnia [...] października 2013 r. przypomniał, że w świetle art. 2 § 1 pkt 10 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1619, dalej jako "u.p.e.a."), egzekucji administracyjnej podlegają obowiązki o charakterze niepieniężnym, pozostające we właściwości organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego lub przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie przepisu szczególnego. Egzekucję administracyjną stosuje się do tak określonych obowiązków, gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów, albo bezpośrednio z przepisu prawa (art. 3 § 1 u.p.e.a.). Sąd podkreślił, że niewykonanie przez zobowiązaną obowiązku o charakterze niepieniężnym, określonego w decyzji PIBN Miasta C. z dnia [...] sierpnia 2009 r. polegającego na rozbiórce dwóch samowolnie wybudowanych budynków gospodarczych, skutkowało doręczeniem stronie tytułu wykonawczego z dnia [...] lipca 2013 r., w pełni odpowiadającego wymogom określonym w art. 27 u.p.e.a. W ocenie Sądu zarzut zastosowania środka egzekucyjnego zbyt uciążliwego, zgłoszony przed zastosowaniem środka egzekucyjnego – stosownie do dyspozycji art. 33 § 1 pkt 8 u.p.e.a. – mógł być podstawą zgłoszonych zarzutów, tym bardziej, że w niniejszej sprawie jedynym potencjalnym środkiem egzekucyjnym wskazanym w tytule wykonawczym była grzywna w celu przymuszenia, której wysokość, z uwagi na charakter egzekwowanego obowiązku, determinowana jest wprost przepisem prawa (art. 121 u.p.e.a.). W przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części wysokość grzywny ustalana jest na zasadzie z art. 121 § 5 u.p.e.a. - stanowi ona wówczas iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych. Uwzględniając treść powyższego unormowania skarżąca już na etapie zgłoszenia zarzutu mogła samodzielnie ustalić wysokość grożącej jej grzywny i w tym kontekście wskazywać na nadmierną uciążliwość tego środka. Zdaniem sądu skarżąca, w ramach podniesionych zarzutów, w istocie myli uciążliwość grożącego jej środka egzekucyjnego z uciążliwością egzekwowanego od niej obowiązku rozbiórki, wskazując na potencjalne niedogodności wiążące się z jej przeprowadzeniem. Uciążliwość samego, egzekwowanego obowiązku, a nie środka egzekucyjnego, nie może zaś stanowić skutecznego zarzutu w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Odnosząc się natomiast do argumentów skarżącej wskazujących na jej trudną sytuację materialną Sąd wyjaśnił, że okoliczności te nie mogły przemawiać za uwzględnieniem zarzutu w sprawie postępowania egzekucyjnego. Grzywna w celu przymuszenia jest bowiem - obok wykonania zastępczego - jednym z dwóch potencjalnych środków egzekucyjnych dla obowiązków o charakterze niepieniężnym, przy czym – co do zasady – jest to środek łagodniejszy od wykonania zastępczego, które zazwyczaj wiąże się z jeszcze większymi kosztami po stronie zobowiązanego. Przewidując możliwość zastosowania w niniejszym postępowaniu grzywny organy nie były zobowiązane do uwzględnienia sytuacji finansowej skarżącej. Nie sposób bowiem wywieźć takiego obowiązku z treści art. 121 u.p.e.a., zwłaszcza w kontekście możliwości uwolnienia się od nałożonej grzywny poprzez wykonanie nakazu będącego przedmiotem postępowania egzekucyjnego (wyrok NSA z dnia 16 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1148/04, LEX nr 164945). Podstawy do uwzględnienia podniesionego przez skarżącą zarzutu zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego nie dawała również, w ocenie Sądu, potencjalna wysokość grożącej jej grzywny, albowiem z uwagi na okoliczność, iż egzekwowany obowiązek sprowadza się do rozbiórki budynków gospodarczych zastosowanie znajdował art. 121 § 5 u.p.e.a., a ustalenie wysokości grzywny nie mogło opierać się na uznaniu administracyjnym. W tym wypadku, w razie zastosowania tego środka, organ I instancji mógł zatem wymierzyć grzywnę jedynie w wysokości odpowiadającej dyspozycji ww. przepisu. Sąd ubocznie zauważył, że z nadesłanych przez skarżącą dokumentów wynika, iż już w trakcie trwania postępowania sądowego w niniejszej sprawie postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r. PIBN orzekł o zastosowaniu przedmiotowego środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia w wysokości 41.188,95 zł. Postanowienie to zostało jednak uchylone w postępowaniu drugoinstancyjnym. Sąd zaznaczył jednak, że organem właściwym w zakresie ewentualnego umorzenia przedmiotowej należności jest organ egzekucyjny, a warunkiem takiego umorzenia jest wykonanie egzekwowanego obowiązku. Sąd wskazał również stronie, że nawet w razie uiszczenia grzywny, po wykonaniu obowiązku, może ona zostać zobowiązanemu na jego wniosek zwrócona w wysokości 75% lub w całości (art.126 u.p.e.a.). Okoliczność ta dodatkowo zatem przemawiała za uznaniem zgłoszonego przez skarżącą zarzutu zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, za bezzasadny. Odnosząc się do żądań skarżącej podnoszonych w toku postępowania Sąd stwierdził, że zarówno organy egzekucyjne obu instancji, jak i Sąd, na gruncie przedmiotowego postępowania egzekucyjnego nie są uprawnione do oceny zasadności nakazanej skarżącej decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. rozbiórki. Przedmiotowa decyzja, jako ostateczna, funkcjonuje bowiem w obrocie prawnym i dopóki z tego obrotu nie zostanie wyeliminowana wskutek nadzwyczajnych środków (np. wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności, uchylenia), dopóty na skarżącej określony nią obowiązek będzie ciążył, a przez to zasadna będzie jego egzekucja. Dopiero zaś w razie uchylenia w odrębnym postępowaniu powyższej decyzji ostatecznej, a więc w razie wygaśnięcia nałożonego na skarżących obowiązku, organ egzekucyjny będzie miał podstawy, by umorzyć postępowanie egzekucyjne (art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a.). W skardze kasacyjnej wniesionej przez I. D. skarżąca wyrokowi z dnia 2 grudnia 2014 r. zarzuciła naruszenie art. 33 ust.8 u.p.e.a. poprzez uznanie, że organy administracji nie były zobowiązane do uwzględnienia jej sytuacji finansowej. Uzasadniając podniesiony zarzut skarżąca wskazała, że w świetle art. 33 ust. 8 u.p.e.a. podstawą zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym może być zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. Wskazała, że środek ten jest niewątpliwie zbyt uciążliwy dla skarżącej. Niesłuszne jest zatem, zdaniem strony, konstatowanie, że organy administracji nie były zobowiązane do uwzględnienia jej sytuacji finansowej. Z powołanych względów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Zważywszy, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zarzutem skargi kasacyjnej skarżąca objęła wyłącznie naruszenie przez Sąd I instancji art. 33 ust. 8 u.p.e.a. poprzez uznanie, że organy administracji przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia w toku prowadzonego postępowania egzekucyjnego nie były zobowiązane do uwzględnienia jej sytuacji finansowej. Tak formułowany zarzut obarczony jest wadliwością z kilku zasadniczych przyczyn. Autor skargi kasacyjnej, podejmując próbę wykazania wadliwości przeprowadzonej przez Sąd I instancji kontroli legalności zaskarżonego postanowienia nie wykazał należytej staranności przy formułowaniu podstaw kasacyjnych wnoszonej skargi kasacyjnej. W dotychczasowym orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wyjaśniał, że przez przytoczenie podstaw kasacyjnych, o których stanowi art. 176 p.p.s.a., należy rozumieć szczegółowe określenie tych przepisów prawa, które – zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną – uległy naruszeniu przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Zauważony brak staranności przy sporządzaniu skargi kasacyjnej od zaskarżonego wyroku wynika po pierwsze z faktu objęcia zarzutem kasacyjnym naruszenia art. 33 ust. 8 u.p.e.a., podczas gdy ww. ustawa w brzemieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonych postanowień zawierała art. 33 u.p.e.a. składający się z punktów, a nie ustępów. Po drugie, zarzucając naruszenie prawa materialnego, jakim jest art. 33 ust. 8 u.p.e.a. strona skarżąca powinna wskazać rodzaj naruszenia: błędną wykładnię czy niewłaściwe zastosowanie, a ponadto podać jaka - jej zdaniem – powinna być poprawna wykładnia lub prawidłowe zastosowanie wskazanego przepisu. Ponadto, skarga kasacyjna powinna zawierać nie tylko przytoczenie podstaw kasacyjnych, ale również ich uzasadnienie (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Samo wskazanie przepisu prawa, który miał zostać naruszony przez zaskarżone orzeczenie, bez podania argumentów na rzecz takiego wniosku jest niewystarczające. Na wysoce sformalizowany charakter środka odwoławczego, jakim jest skarga kasacyjna, wskazuje wprowadzony przy jej sporządzaniu tzw. przymus adwokacki, który pozostaje w bezpośredniej łączności z ustawowymi wymaganiami dotyczącymi podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia, jako istotnych elementów konstrukcji skargi kasacyjnej. Poczynienie powyższych uwag było niezbędne, wobec wystąpienia uchybień w konstrukcji rozpoznawanej skargi kasacyjnej przejawiających się niewłaściwym sposobem formułowania i brakiem uzasadnienia postawionego zarzutu, co z kolei rzutuje w bezpośredni sposób na możliwość i zakres dokonania merytorycznej oceny zaskarżonego wyroku w ramach sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny kontroli instancyjnej. Należało stwierdzić, że skarga kasacyjna I. D. nie zawiera żadnej argumentacji prawnej, która stanowiłaby merytoryczną polemikę ze stanowiskiem zajętym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w odniesieniu do kwestii właściwej wykładni art. 33 pkt 8 u.p.e.a. bądź jego prawidłowego zastosowania. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji w sposób rzetelny i pogłębiony wyjaśnił, jakie przyczyny decydowały o oddaleniu skargi w związku z uznaniem, że zarzuty skargi dotyczące złej sytuacji ekonomicznej strony nie zasługiwały na uwzględnienie i nie mogły stanowić podstawy do zmiany lub uchylenia zastosowanego środka egzekucyjnego, czy też do uchylenia czynności egzekucyjnych i umorzenia postępowania egzekucyjnego. Podanym przez Sąd I instancji powodom nieuwzględnienia skargi w tym zakresie skarżąca kasacyjnie nie sprzeciwiła się w sposób skuteczny poprzez przedstawienie stosownej kontrargumentacji. Skoro zaś wyrażając dezaprobatę dla stanowiska Sądu I instancji skarżąca kasacyjnie ze stanowiskiem tym we wniesionym środku odwoławczym nie podjęła żadnej merytorycznej polemiki, uznać należało, że strona nie dopełniła warunków, w których Naczelny Sąd Administracyjny, związany podstawami wniesionej skargi kasacyjnej, mógłby w sposób uprawniony stwierdzić, iż skarga kasacyjna opiera się na usprawiedliwionych podstawach. Należy podkreślić, że argumentacji takiej brakuje również w piśmie skarżącej, które wpłynęło do Naczelnego Sądu Administracyjnego w dniu 21 listopada 2016 r., a które, zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., należy potraktować jako przytaczające uzasadnienie podstaw kasacyjnych. W piśmie tym skarżąca wywodzi bowiem jedynie, że budynki gospodarcze, których dotyczy decyzja z dnia [...] sierpnia 2009 r. o nakazie rozbiórki są jej niezbędne, a ich zdekonstruowanie spowodowałoby niemożność "codziennego funkcjonowania i byłoby zbyt dotkliwe dla życia". Do uwag o tej treści, która strona zgłaszała na wcześniejszych etapach postępowania, zarówno organy orzekające w sprawie, jak i Sąd I instancji wypowiedziały się w sposób zasługujący na aprobatę przez Naczelny Sąd Administracyjny. Uznając w całości za uprawnioną argumentację przyjętą przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku w odniesieniu do wykładni oraz zastosowania na gruncie tej sprawy art. 33 pkt 8 u.p.e.a. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w sytuacji, gdy zarzut nieuwzględnienia sytuacji finansowej skarżącej został dogłębnie zweryfikowany przez Sąd I instancji w sposób nie budzący zastrzeżeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaś skarżąca nie zgłosiła żadnych nowych zastrzeżeń w tym względzie, wymagających ustosunkowania się do nich przez sąd kasacyjny, jej powielenie w niniejszym wyroku byłoby niecelowe. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.