I SA/Wa 2506/19

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędziowie WSA Monika Sawa WSA Joanna Skiba (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi R. K. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przyznania odszkodowania oddala skargę. UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] Wojewoda [...] (organ) utrzymał w mocy postanowienie z Starosty [...] dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania. W uzasadnieniu organ przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Decyzją Naczelnika Powiatu [...] nr [...] z dnia [...] marca 1975r. została przekazana w użytkowanie wieczyste działka zamienna o nr ewid. [...] (dawny numer [...]) o pow. [...] ha położona w [...] przy ul. [...], w obrębie [...],[...], uregulowana w [...], w zamian za przejęcie na rzecz Skarbu Państwa działki, należącej do T. K. (matki wnioskodawcy), o nr ewid. [...] (dawny numer [...]) o pow. [...] ha, położonej w [...] przy ul. [...], uregulowanej w [...]. W celu wykonania powyższej decyzji została również zawarta umowa zamiany w formie aktu notarialnego Rep. [...] Nr [...] z dnia [...] maja 1975r., w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Wartość działki stanowiącej własność T. K. zgodnie z operatem szacunkowym wynosiła [...] zł natomiast wartość działki stanowiącej własność Skarbu Państwa została oszacowana na kwotę [...] zł. Powstała różnica w ich wartości w wysokości [...] zł. została wypłacona po zawarciu ww. aktu notarialnego, na co wskazują akta sprawy. Pismem z dnia [...] lipca 2018 r. R. K. złożył wniosek o wypłatę odszkodowania z tytułu wywłaszczenia ww. nieruchomości. Starosta W. postanowieniem nr [...] z dnia [...] listopada 2018 r. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wypłaty odszkodowania za grunt położony w [...] przy ul. [...], w obrębie [...],[...], oznaczony w ewidencji gruntów i budynków jako działka o nr ewid. [...] (dawny numer [...]) o pow. [...] ha. Na ww. postanowienie zażalenie wniósł R. K. Wojewoda [...] rozpoznając złożone zażalenie stwierdził, że w analizowanej sprawie zachodziła przeszkoda do wszczęcia postępowania zgodnie z art. 61a §1 k.p.a Powołany przepis przewiduje dwie sytuacje uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania. Pierwsza z nich ma miejsce, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną tego postępowania. Druga natomiast występuje, gdy postępowanie administracyjne nie może zostać wszczęte przez organ z innych uzasadnionych przyczyn. Do takich przyczyn należą sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło rozstrzygnięcie. Zatem dopóki w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja rozstrzygająca sprawę merytorycznie w sposób ostateczny, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii staje się niedopuszczalne i to niezależnie od prawidłowości tej decyzji. W rozpoznawanej sprawie Starosta [...] odmawiając wszczęcia postępowania powołał się na przesłankę wystąpienia "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających zainicjowanie postępowania administracyjnego, wskazując, że toczyło się już uprzednio postępowanie wszczęte na skutek wniosku T. K., matki R. K. i w sprawie została wydana decyzja Naczelnika Powiatu [...] Nr [...] z dnia [...] marca 1975 r., na mocy której przekazano w użytkowanie wieczyste działkę zamienną o nr ewid. [...] (dawny numer [...]) o pow. [...] ha położoną w [...] przy ul. [...], w obrębie [...],[...], uregulowana w [...], w zamian za przejęcie na rzecz Skarbu Państwa działki, należącej do T. K. (matki wnioskodawcy), o nr ewid. [...] (dawny numer [...]) o pow. [...] ha, położonej w [...] przy ul. [...], uregulowanej w [...]. W przedmiotowej sprawie zachodzi tożsamość podmiotowo - przedmiotowa sprawy prawomocnie rozstrzygniętej i tej, której wszczęcia domaga się strona. W stanie faktycznym sprawy konsekwencją wszczęcia i prowadzenia kolejnego postępowania w sprawie uprzednio rozstrzygniętej decyzją, pozostającą w obrocie prawnym, przez Wojewodę [...], byłaby nieważność decyzji wydanej w takim postępowaniu. Ze względu na fakt, że wydanie nowej decyzji w sprawie, bez wzruszenia poprzedniej, aktualizowałoby przesłankę z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., Starosta Wołomiński zasadnie o w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie. Mając powyższe na uwadze. Wojewoda [...] w całości podzielił stanowisko Starosty [...] wyrażone w zakwestionowanym postanowieniu. Końcowo wskazał także, że po uostatecznieniu się niniejszego postanowienia, Wojewoda [...] podejmie kolejne postępowania wynikające z wniosku z dnia [...] lipca 2018 r. z uwzględnieniem pierwszeństwa jednego z wymienionych we wniosku trybów nadzwyczajnych. Skargę na powyższe postanowienie Wojewody [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie R. K. zarzucając naruszenie: - art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 154 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 155 k.p.a. polegające na bezpodstawnym uznaniu, że istnienie w obrocie decyzji rozstrzygającej sprawę administracyjną wyklucza prowadzenie jakiegokolwiek postępowania w takiej sprawie, podczas gdy zgodnie z art. 154 i 155 k.p.a. ostateczna decyzja może zostać w każdej chwili zmieniona na korzyść strony, zaś jedną z intencji wnioskodawcy była zmiana decyzji nr [...] Naczelnika Powiatu w [...] z dnia [...] marca 1975 r., co oznacza, że brak było podstaw do odmowy wszczęcia postępowania; - art. 8 k.p.a. w zw. z art. 12 k.p.a. art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 154 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 155 k.p.a. polegające na bezpodstawnym uznaniu, że w sprawie niniejszej R. K. domagał się ponownej wypłaty odszkodowania, podczas gdy jego intencją było dokonanie przez organ "dopłaty" odszkodowania z uwagi na fakt, że odszkodowanie wypłacone poprzednikom prawnym wnioskodawcy było rażąco za niskie, co zostało wyraźnie wyartykułowane w zażalenia na postanowienie Starosty [...], a nadto wynikało z samego wniosku, z czego należy wywieźć jednoznaczny wniosek, że domagał się zmiany decyzji poprzez zwiększenie kwoty przyznanego odszkodowania. Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: skarga jest niezasadna. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a. (żądanie wszczęcia postępowania), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Pojęcie "innych uzasadnionych przyczyn" nie zostało ustawowo zdefiniowane, jednak odmowę wszczęcia postępowania na tej podstawie – jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych - wiąże się z sytuacją, w której zachodzą przyczyny uniemożliwiające uruchomienie i prowadzenie postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 14 października 2020 r. II OSK 1622/20, publik. CBOSA). Tytułem przykładu można tu wymienić: brak podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym; gdy żądanie wniesiono po upływie terminu określonego w ustawie dla dochodzenie określonych praw; żądanie dotyczy sprawy, która nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej; żądanie wniesiono w sprawie rozstrzygniętej inną decyzją lub w której toczy się postępowanie przed właściwym organem administracji. W okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy do czynienia mamy z ostatnią z wymienionych przykładowo sytuacji. Żądanie skarżącego dotyczyło ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...] oznaczona jako działka ewid. nr [...] ( dawny nr [...]) o pow. [...] ha. Jak wynika jednak z akt sprawy, decyzją Naczelnika Powiatu [...] z dnia [...] marca 1975 r. nr [...] T. K. ( matce skarżącego) została przekazana w użytkowanie wieczyste działka zamienna o nr [...] (dawny nr [...]) o pow. [...] a [...] m2 w zamian za działkę nr [...] o pow. [...] a [...] m2. W wykonaniu tej decyzji został zawarty akt notarialny z [...] maja 1975 r. nr rep [...]umowy zamiany powyższych działek w trybie art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64). W akcie tym wskazano także, że T. K. otrzymała też pewna kwotę tytułem różnicy w wartości nieruchomości będących przedmiotem zamiany. W tym miejscu należy wskazać, że wywłaszczenie, jako przymusowa forma odjęcia lub ograniczenia prawa własności indywidualnej na rzecz Państwa, była uregulowana jako środek wyjątkowy. Mogła być zastosowana bowiem dopiero wówczas, gdy właściciel nie zgadzał się na dobrowolne odstąpienie nieruchomości w drodze cywilnoprawnej umowy sprzedaży lub umowy zamiany. Zasada ta została szczególnie wyrażona w przepisie art. 6 ust. 1 ww. ustawy, który stwierdzał, że ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany jest przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej umowę nabycia nieruchomości za ceną nie wyższą od ustalonej wg zasad odszkodowania przewidzianych w niniejszej ustawie lub umowę zamiany nieruchomości według zasad tej ustawy. Umowa taka mogła być zawarta również w razie porozumienia stron w toku postępowania wywłaszczeniowego. Z powyższego wynika, że w trybie przywołanego wyżej przepisu mogła być zawarta umowa (w tym wypadku zamiany) odnośnie gruntu podlegającego wywłaszczeniu. W tym trybie została zbyta również przedmiotowa nieruchomość na podstawie umowy notarialnej z 7 maja 1975 r. zawartej pomiędzy T. K. (matką skarżącego) a Kierownikiem Wydziału Gospodarki Komunalnej, Przestrzennej i Ochrony Środowiska Urzędu Powiatowego w [...] T. K. . Obejmowała ona zamianę działki zamiennej o nr [...] (dawny nr [...]) o pow. [...] a [...] m2 w zamian za działkę nr [...] o pow. [...] a [...] m2 stanowiącej własność T. K. Brak jest jakiegokolwiek dowodu wskazującego na kwestionowanie przez byłą właścicielkę zawartej umowy zamiany. Zaspokojenie natomiast osoby wywłaszczonej wyklucza dopuszczalność zgłoszenia roszczenia w przyszłości przez następców prawnych osób uprawnionych do odszkodowania (wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1840/19 publ. CBOSA). Roszczenie o wypłatę odszkodowania ma charakter jednorazowy, zatem następca prawny może zgłosić takie roszczenie tylko wtedy, gdy nie zostało ono dotychczas zgłoszone przez osobę wywłaszczoną. Umowa przewidziana przez art. 6 ustawy miała charakter cywilnoprawny. Jak wskazał Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 28 marca 2017 r. (II CSK 359/16) umowa wywłaszczeniowa, mimo że stanowiła zapowiedź możliwości wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego i limitowała swobodę ustalenia ceny, co stanowiło ograniczenie swobody kontraktowej, nie traciła cech czynności cywilnoprawnej i nie stawała się umową administracyjną. Właściciel sam podejmował decyzję o sprzedaży ( zamianie ) nieruchomości. W oparciu o przekazane mu informacje, mógł ocenić złożoną propozycję, a w razie zastrzeżeń oczekiwać na przeprowadzenie postępowania wywłaszczeniowego i ewentualnie w jego toku zdecydować się na formę umowną zbycia lub zwalczać środkami odwoławczymi zasadność ewentualnej decyzji wywłaszczeniowej. Bez znaczenia są przy tym okoliczności w jakich doszło do zawarcia umowy i jakie były dalsze losy otrzymanej w umowie zamiany nieruchomości. . Powyższe ustalenia uprawniały zaś, jak słusznie oceniły orzekające w sprawie organy do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na wniosek skarżącej na podstawie art. 61 a §1 k.p.a. Tym samym za bezzasadne należy uznać zarzuty podniesione w skardze. Dopóki w obiegi prawnym jest decyzją Naczelnika Powiatu [...] nr [...] z dnia [...] marca 1975r., dopóty kwestia odszkodowania (czy też jego podwyższenia) nie może być przedmiotem procedowania przez organy administracji. Należy także zauważyć, że skarżący w sprawie reprezentowany był przez pełnomocnika – profesjonalistę, który wniosek z [...] lipca 2018 r. określił jako wniosek o wypłatę odszkodowania. Pismem z [...] sierpnia 2018 r. został wezwany przez organ do sprecyzowania podstawy prawnej żądania. W odpowiedzi na powyższe pismo wskazał, że jako podstawę żądania wskazuje art. 7 w zw. z art. 10 ust. 3 i 5 ustawy z 12 marca 1958 r. Żądanie zostało więc określone przez sama stronę jako wypłata odszkodowania. Zatem obecnie powoływanie się w skardze na inne intencje strony, w kontekście ocenianego postanowienia Wojewody [...] nie może przynieść skutku. Ponadto Wojewoda wskazał, że podejmie kolejne postępowania wynikające z wniosku z dnia z dnia [...] lipca 2018 r. Z tych względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325) skargę należało oddalić. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 powołanej ustawy.