II SA/Kr 998/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 listopada 2022 r. sprawy ze skargi [...] S.A. S.K-A. z siedzibą w K. na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia 6 czerwca 2022 r. znak WS-VI.7534.3.79.2022.KP w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę. UZASADNIENIE Prezydent Miasta Krakowa postanowieniem z dnia 7 kwietnia 2022 r. znak: GS-11.6821.82.2020.KC, działając w oparciu o przepis art. 28 oraz art. 123 Kodeksu postępowania administracyjnego ("k.p.a.") oraz art. 4 pkt 9b1 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami, odmówił udziału w charakterze strony spółce pn. S. Spółka Akcyjna Spółka Komandytowo - Akcyjna z siedzibą w K. w postępowaniu w sprawie z wniosku Z. K. o zwrot nieruchomości oznaczonej jako część działki nr [...], poł. w obr. [...] jedn. ewid. K. m. K., w granicach wywłaszczonych działek: nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] b. gm. kat. Ł.. Przedmiotowym postanowieniem organ I instancji rozpatrzył wniosek spółki pn. S. Spółka Akcyjna Spółka Komandytowo - Akcyjna z siedzibą w K. z dnia 1 kwietnia 2022 r. "o dopuszczenie do udziału Spółki w charakterze strony w postępowaniu przed Prezydentem Miasta Krakowa (znak: GS-11.6821.82.2020.KC), w miejsce dotychczasowej występującej w sprawie Z. K., z której to wniosku postępowanie zostało wszczęte", na podstawie umowy sprzedaży Rep. A Nr [...], zawartej w dniu 3 marca 2022 r., mocą której przedmiotowa spółka nabyła od Z. K. przysługujące jej prawa i roszczenia do nieruchomości wywłaszczonych, w tym ww. działek nr [...], b. gm. kat. Ł.. Pismem z dnia 28 kwietnia 2022 r. (data wpływu do Urzędu Miasta Krakowa) ww. spółka złożyła zażalenie na postanowienie Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 7 kwietnia 2022 r., skierowane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie, które pismem z dnia 6 maja 2022 r. (data wpływu do urzędu) organ I instancji przekazał wraz z aktami sprawy Wojewodzie Małopolskiemu. Zgodnie bowiem z przepisem art. 9a u.g.n., organem wyższego stopnia w sprawach określonych w ww. ustawie, rozstrzyganych w drodze decyzji przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, jest wojewoda. Wojewoda Małopolski zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem z 6 czerwca 2022 r. znak WS-VI.75343.79.2022.KP, na podstawie art. 9a w związku z art. 142 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 134 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego stwierdził niedopuszczalność zażalenia "S. Spółka Akcyjna Spółka Komandytowo - Akcyjna" z siedzibą w K. na ww. postanowienie Prezydenta Miasta Krakowa z 7 kwietnia 2022 r. znak: GS-11.6821.82.2020.KC. W uzasadnieniu postanowienia Wojewoda Małopolski wskazał, że w myśl art. 134 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność zażalenia oraz uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Organ odwoławczy po otrzymaniu zażalenia obowiązany jest podjąć czynności mające na celu m.in. ustalenie, czy zażalenie jest dopuszczalne. Niedopuszczalność zażalenia może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak też podmiotowym. Niedopuszczalność zażalenia z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez podmiot nie mający legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia albo wniesienia zażalenia przez stronę nie mającą zdolności do czynności prawnych. Niedopuszczalność zażalenia z przyczyn przedmiotowych obejmuje natomiast przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem w świetle art. 28 k.p.a., stronie nie przysługuje zażalenie na postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu w charakterze strony. Ww. przepis, jak również inne przepisy k.p.a., nie dają podstaw do wydawania takich postanowień, z wyjątkiem przepisu art. 31 k.p.a. stanowiącego podstawę do wydawania postanowień o dopuszczeniu do udziału w postępowaniu na prawach strony organizacji społecznej, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Na postanowienia, wydane zgodnie z art. 31 § 2 k.p.a., przysługuje zażalenie. W wyroku z dnia 10.03.2022 r. sygn. akt II SA/Łd 974/21 Wojewódzki Sąd Administracyjnego w Łodzi stwierdził, że "w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada, iż na wydane w toku postępowania postanowienie służy stronie zażalenie tylko wówczas, gdy tak stanowi kodeks (art. 141 § 1 k.p.a.) albo przepis szczególny (jeżeli organ administracji publicznej wydaje postanowienie w oparciu o taki przepis). Taki sposób ukształtowania prawa do wniesienia zażalenia wynika z charakteru postanowienia administracyjnego, które - w odróżnieniu od decyzji administracyjnej - w zasadzie nie załatwia sprawy, lecz dotyczy samego postępowania w sprawie i kwestii proceduralnych wynikłych w jego toku (art. 123 § 2 k.p.a.). Warto zważyć, że ani powołany wyżej art. 28 k.p.a., ani też pozostałe przepisy procedury administracyjnej nie zawierają jednak zapisów, z których należałoby wyprowadzić umocowanie do wydawania postanowień o dopuszczeniu bądź też o odmowie dopuszczenia do udziału w sprawie w charakterze strony innych podmiotów a stanowisko to zostało już ugruntowane w orzecznictwie sądowo-administracyjnym (por. postanowienie NSA z 21 czerwca 2007 r., w sprawie I OSK 855/07; postanowienie NSA z 16 listopada 2009 r., w sprawie I OSK 1523/09; Wyrok NSA z 2 lutego 2007 r., w sprawie II OSK 293/06; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2012 r. w sprawie II OSK 1435/12). W związku z powyższym należy stwierdzić, że w aktualnym stanie prawnym na postanowienie organu administracji o odmowie dopuszczenia do udziału w sprawie w charakterze strony albo odmowie przyznania przymiotu strony w formie informacji zawartej w piśmie, nie przysługuje zażalenie. Oznacza to, że zażalenie na takie postanowienie jest niedopuszczalne w rozumieniu art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a." (podobnie w wyroku WSA w Krakowie z dnia 6.10.2021 r. sygn. akt II SA/Kr 788/21). Mając zatem na uwadze, że na postanowienie Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 7 kwietnia 2022 r. znak: GS-11.6821.82.2020.KC nie przysługuje zażalenie, Wojewoda stwierdził niedopuszczalność przedmiotowego zażalenia, postanawiając jak w sentencji, a postanowienie jest ostateczne. S. Spółka Akcyjna Spółka komandytowo-akcyjna z siedzibą w K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na ww. postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia 6 czerwca 2022 r., znak WS-VI.7534.3.79.2022.KP, stwierdzające niedopuszczalność zażalenia. W skardze skarżąca podniosła zarzuty naruszenia: a) art. 7 K.p.a. poprzez błędne zastosowanie polegające na braku wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a także pominięcie w rozstrzygnięciu interesu społecznego i słusznego interesu indywidualnego; b) art. 8 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i naruszenie zasady budzenia zaufania do władzy publicznej oraz niekierowanie się zasadą równego traktowania; c) art. 134 K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i w efekcie stwierdzenie, że skarżącej zażalenie nie przysługuje; d) art. 28 K.p.a. w zw. z art. 509 Kodeksu cywilnego poprzez błędne przyjęcie, że skarżąca nie ma interesu prawnego uprawniającego przyznanie jej statusu strony w postępowaniu toczącym się przed Prezydentem Miasta Krakowa, e) art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 31 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że skarżącej nie przysługuje podmiot strony, co stanowi naruszenie norm konstytucyjnych. Skarżąca wniosła o skierowanie przez Sąd, przed dokonaniem rozstrzygnięcia sprawy, wniosku do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie zbadania czy art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami jest zgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 31 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zakresie wskazanym w niniejszej skardze. Dalej skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz postanowienia organu I instancji w całości, a także o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Uzasadniając skargę skarżąca podkreśliła, że skarżąca na podstawie umowy nabyła całość należących od Z. K. praw do nieruchomości i roszczeń, z których wynika m.in. uzasadniony interes prawny i faktyczny do występowania w charakterze strony w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym. Skarżąca zgłosiła się w związku z tym w charakterze strony w miejsce Z. K.. Prezydent Miasta Krakowa w dniu 7 kwietnia 2022 r. wydał postanowienie w przedmiocie odmowy dopuszczenia skarżącej do udziału w postępowaniu w charakterze strony. Skarżąca wniosła zażalenie od ww. postanowienia, a Wojewoda Małopolski rozpatrzył zażalenie wydając postanowienie, które stanowi przedmiot niniejszej skargi. Zdaniem skarżącej niezaprzeczalnym jest, że w niniejszej sprawie skarżąca pozbawiona została możliwości dochodzenia swoich należnych jej praw. Z punktu widzenia struktury i celów postępowania administracyjnego skarżąca jako podmiot, który nabył określone prawa, nie ma możliwości prawnych i faktycznych uczestniczenia w postępowaniu, które go jak najbardziej dotyczy. Organ zignorował w sprawie interes indywidualny skarżącej mieszczący się w zakresie dochodzenia swoich racji w postępowaniu, na mocy uzyskanych praw wynikających z zawartej umowy. Należy go brać pod uwagę w szerszym rozumieniu słusznego interesu społecznego, interesu obywateli. Przy badaniu sprawy administracyjnej należy uwzględniać nie tylko słuszny interes strony postępowania, ale również jednostek, które mają w sprawie słuszny interes faktyczny, czyli również interes zainteresowanego. Pogląd ten uzasadnia się tym, że "decyzja może bowiem dotyczyć nie tylko stron, lecz również jej skutki mogą rozciągać się i na inne osoby". Tak też jest w tej sytuacji. Nabyte prawa dotyczą terenów publicznych, które od wielu lat znajdują się bezprawnie w zasobach Miasta Kraków. Interesem mieszkańców pobliskich terenów jest, aby tereny, które od dłuższego czasu nie znajdują się w żaden sposób w kręgu zainteresowania urzędników, zostały zwrócone podmiotom posiadającym prawa do nich. Partykularne interesy podmiotów prywatnych, posiadających prawo własności do nieruchomości, zlokalizowanych w tak znaczącym miejscu, stanowi bowiem co do zasady czynnik rozwoju gospodarczego i stanowi czynnik wpływający na rozwój lokalnej społeczności. Nie jest właściwym uznanie, że skarżąca jako podmiot, który nabył prawa właściwe, nie może domagać się udziału w postępowaniu w niniejszej sprawie w miejsce Z. K.. Należy przyjąć, że w niniejszej sprawie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami, na mocy którego organ odmówił skarżącej udziału w postępowaniu, należy przyjąć za niezgodny z normami konstytucyjnymi. Przepis ten w obecnym kształcie narusza zasadę równości wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji. Skarżąca w uzasadnieniu skargi rozwinęła jej zarzuty podkreślając, że zdaniem skarżącej nie można uznać, iż organ mógł na mocy postanowienia stwierdzić niedopuszczalność zażalenia. Jak zaznaczyła skarżąca ani art. 28 K.p.a., ani też art. 134 K.p.a. w związku z 144 K.p.a., ani też inne przepisy procedury administracyjnej nie zawierają zapisów, z których należałoby wyprowadzić umocowanie do wydawania postanowień o dopuszczeniu bądź też o odmowie dopuszczenia do udziału w sprawie w charakterze strony innych podmiotów. Z racji powyższego, zdaniem skarżącej, zaskarżone postanowienie organu II instancji również było bezprzedmiotowe. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie podkreślając, że w aktualnym stanie prawnym na postanowienie organu administracji o odmowie dopuszczenia do udziału w sprawie w charakterze strony albo odmowie przyznania przymiotu strony w formie informacji zawartej w piśmie, nie przysługuje zażalenie. Oznacza to, że zażalenie w przedmiotowym przypadku jest niedopuszczalne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (materialnym - określającym prawa i obowiązki stron oraz procesowym - regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej), nie będąc przy tym związanym - w myśl przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329), dalej "P.p.s.a." - zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co daje Sądowi podstawę i zarazem obliguje do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 P.p.s.a. Niniejsza sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest m.in. postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty. Zaskarżone postanowienie należy do jednej z wymienionych kategorii, dlatego też sprawa została skierowana do rozpoznania w trybie uproszczonym, bez wyznaczania rozprawy i bez zawiadamiania stron postępowania. Mając na uwadze treść powołanych wyżej przepisów, a także okoliczności niniejszej sprawy wynikające z akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału dowodowego oraz przebiegu postępowania należy stwierdzić, że skarga nie jest zasadna, a zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Wydane w sprawie postanowienie Wojewody o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia zostało oparte na stwierdzeniu, że w aktualnym stanie prawnym na postanowienie organu administracji o odmowie dopuszczenia do udziału w sprawie w charakterze strony albo o odmowie przyznania przymiotu strony w formie informacji zawartej w piśmie, jest niezaskarżalne, w szczególności nie przysługuje na nie zażalenie. Sąd stwierdził, że skarga jest bezzasadna. Zgodnie z art. 141 § 1 K.p.a., na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Stosownie do art. 134 K.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Przepis ten, na podstawie art. 144 K.p.a., znajduje odpowiednie zastosowanie do zażaleń wnoszonych na wydane w toku postępowania postanowienia. Rozdział 6 K.p.a. zatytułowany "Strona" nie zawiera unormowania o wydawaniu przez organ administracji publicznej postanowienia w przedmiocie przyznania albo nieprzyznania statusu strony osobie wnioskującej o jej dopuszczenie w tym charakterze do udziału w postępowaniu. Jedynie w art. 31 K.p.a., regulującym zasady udziału organizacji społecznych w postępowaniu administracyjnym dotyczącym innej osoby, przewidziano, że po złożeniu przez organizację społeczną żądania dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, organ administracji wydaje postanowienie o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie (art. 31 § 2 in fine K.p.a.). Z powyższego wynika, że – poza przypadkiem wniosku organizacji społecznej – przepisy nie przewidują ani wydawania postanowienia w przedmiocie przyznania statusu strony, ani możliwości wniesienia zażalenia na rozstrzygnięcie w tym zakresie. Z powołanych wyżej względów zaskarżone postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia jest zgodne z prawem. Skoro na pismo organu informujące odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu w charakterze strony nie przysługuje zażalenie, to oznacza, że zażalenie na takie pismo (postanowienie) jest niedopuszczalne w rozumieniu art. 134 w zw. z art. 144 K.p.a. Nawet gdyby przyjąć, że rozstrzygnięcie w przedmiocie wniosku dotyczącego udziału skarżącej w toczącym się postępowaniu mogło nastąpić w formie postanowienia (stosownie do art. 123 § 1 K.p.a., który stanowi, że w toku postępowania organ administracji publicznej wydaje postanowienia), to wobec braku wskazania w treści przepisów, że na postanowienie takie służy zażalenie (w myśl art. 141 § 1 K.p.a.), na takie postanowienie nie służyłoby zażalenie. Stosownie zatem do treści art. 134 K.p.a., zażalenie skarżącej należało uznać za niedopuszczalne, o czym trafnie rozstrzygnął organ (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 13 marca 2018 r. sygn. II SA/Bd 1266/17, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 2 marca 2021 r. sygn. II SA/Kr 37/21, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 6 października 2021 r., sygn. II SA/Kr 788/21). Podnoszone w skardze zarzuty naruszenia art. 7, 8, 28 i 134 w zw. z art. 144 K.p.a. okazały się zatem niezasadne. Dokonana przez organ odwoławczy odmienna od oceny skarżącej ocena prawna przepisów nie może być uznana za naruszenie tych przepisów. Z uwagi na formalny charakter zaskarżonego postanowienia nie mogły przynieść zamierzonego skutku zarzuty merytoryczne formułowane przez skarżącą w skardze, w tym zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego. Dlatego, w odniesieniu do argumentacji skarżącej opartej na art. 509 K.c. i art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami i odnoszącej się do "pierwotnego postanowienia" Prezydenta Miasta Krakowa z 7 kwietnia 2022 r. należy stwierdzić, że zarzuty te wykraczają poza zakres kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu. Z okoliczności sprawy wynika, że skarżąca – wobec braku przekonujących argumentów za wyeliminowaniem z obrotu prawnego postanowienia, na które przysługiwała jej skarga do Sądu – usiłowała wzbogacić wywody swojej skargi o odniesienie się do szerszego kontekstu sprawy. Wobec jednoznaczności regulacji procesowych art. 134 i 141 § 1 K.p.a., nie mogło to jednak zaważyć na pozytywnej ocenie legalności zaskarżonego postanowienia. Odnosząc się natomiast do wniosku skarżącej o skierowanie przez Sąd wniosku do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności z Konstytucją powołanych przepisów należy wskazać, że wyłącznie wątpliwości sądu, a nie skarżącego, mogą uzasadnić przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego, od odpowiedzi na które zależy rozstrzygnięcie sprawy sądowoadministracyjnej. Wobec jasnej treści będących podstawą rozstrzygnięcia organu art. 134 K.p.a. i 141 § 1 K.p.a. Sąd nie znalazł podstaw do wystąpienia z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego we wnioskowanym w skardze zakresie. Tym samym Sąd podzielił zapatrywania WSA w Krakowie wyrażone w uzasadnieniu wyroku z 27 października 2022 r. w podobnej sprawie o sygn. II SA/Kr 920/22. Skarga w niniejszej sprawie, jako bezzasadna, podlegała zatem oddaleniu, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151 P.p.s.a.