I OSK 1308/08

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek, , , po rozpoznaniu w dniu 31 października 2008 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. T. i S. T. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 17 lipca 2008 r., sygn. akt II SAB/Rz 18/08 w sprawie ze skargi A. T. i S. T. na bezczynność Wójta Gminy S. w przedmiocie wyjaśnienia zmiany przebiegu drogi postanawia: oddalić skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie postanowieniem z dnia 17 lipca 2008 r., sygn. akt II SAB/Rz 18/08 odrzucił skargę A.T. i S. T. na bezczynność Wójta Gminy S. w przedmiocie wyjaśnienia zmiany przebiegu drogi. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że A. i S.T. [...] marca 2007 r. skierowali pismo do Urzędu Gminy w S. informujące o fakcie przesunięcia przez J. P. drogi gminnej nr [...] w stronę własnej działki. W odpowiedzi na powyższe Wójt Gminy S. pismem z dnia [...] kwietnia 2007 r. oraz z dnia [...] kwietnia 2007 r. wyjaśnił, że wykonywanie ogrodzenia przez J. P. odbyło się po wcześniejszym wytyczeniu przez uprawnionego geodetę granicy z drogą nr[...]. Właścicielem tej działki jest Gmina S., droga ta nie jest jednak drogą gminną w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115, ze zm.), lecz drogą wewnętrzną, stanowiącą dojazd do gruntów rolnych i leśnych. Urządzenie tej drogi będzie możliwe do zrealizowania dopiero po ujęciu tej inwestycji w planie budżetu gminy. W złożonej do Sądu skardze A.T. i S. T. wskazali, że Wójt nie udzielił im wyjaśnienia co do przesunięcia przebiegu drogi nr [...] w miejscowości R., stanowiącej własność Gminy S. Skarżący zarzucili, że Wójt Gminy S. poinformowany o tym, nie podjął żadnych działań w celu przywrócenia przebiegu drogi do stanu poprzedniego zgodnego ze stanem prawnym. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy S. wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej, ewentualnie o jej oddalenie z uwagi na brak interesu prawnego po stronie skarżących. Wyjaśnił, że skarżący nie są właścicielami żadnej ze wskazanych w skardze działek, a tym samym ich wniosek, jako niepochodzący od strony, nie doprowadził do wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego. Organ podkreślił także, że nie było podstaw do wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego z urzędu, zgodnie z art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r., Nr 240, poz. 2027, ze zm.). Sąd pierwszej instancji stwierdził, że dopuszczalność skargi na bezczynność organu określa art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.). Skarga taka przysługuje tylko w sprawach, w których wydawane są decyzje i postanowienia oraz w tych sprawach, w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Bezczynność organu administracji zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie wymieniony organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności. Z akt sprawy wynika, że droga nr [...] w miejscowości R. jest drogą wewnętrzną, do której nie stosuje się przepisów ustawy o drogach publicznych. Wobec tego w razie samowolnego naruszenia pasa drogowego drogi wewnętrznej powstaje spór o charakterze cywilnoprawnym, wynikający z prawa do władania nieruchomością, na której jest urządzona droga wewnętrzna. Do rozpoznania takiego sporu właściwy jest sąd powszechny, co wyklucza orzekanie w drodze decyzji administracyjnej na podstawie ustawy o drogach publicznych, a w szczególności art. 36 tej ustawy, stanowiącego, że w przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodnie z warunkami podanymi w tym zezwoleniu właściwy zarządca drogi orzeka, w drodze decyzji administracyjnej, o jego przywróceniu do stanu poprzedniego. Ten pogląd ugruntowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym został wyrażony w uchwale składu 5 sędziów NSA z dnia 21.10.2002r., sygn. akt OPK 28/2002, ONSA 2003/2/57. W ocenie Sądu organ słusznie wskazał, że brak jest podstaw do podjęcia z jego strony działań mających na celu rozgraniczenie nieruchomości. Postępowanie rozgraniczeniowe przeprowadza się z urzędu, w ściśle określonych w ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne przypadkach, lub na wniosek strony. Wszczęcie postępowania z urzędu może nastąpić w trzech przypadkach określonych w art. 30 ust. 2 ustawy - przy scalaniu gruntów, w celu realizacji potrzeb gospodarki narodowej oraz gdy rozgraniczenie uzasadnione jest interesem społecznym. W rozpatrywanej sprawie żaden z tych przypadków nie zachodzi. Uprawnionym do żądania rozgraniczenia jest natomiast każdy, kto ma do nieruchomości określone prawa, tj. właściciel, współwłaściciele lub jeden ze współwłaścicieli, a także użytkownik wieczysty lub posiadacz nieruchomości. Skarżący nie mają interesu prawnego, a co za tym idzie uprawnień do żądania wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego dotyczącego nieruchomości oznaczonych jako działki nr ewid. [...] i [...] w R. z drogą nr [...]. Zarówno zatem na gruncie ustawy o drogach publicznych, jak i ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne brak jest regulacji które dawałyby organowi podstawę do wydania aktu administracyjnego czy podjęcia czynności. Skoro więc brak jest stosownej regulacji w sferze prawa publicznego dającej podstawę do działania organu w formie władczej, nie można tym samym mówić o bezczynności organu objętej kontrolą Sądu. Mając powyższe na względzie, Sąd Wojewódzki na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 P.p.s.a. odrzucił skargę. Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyli A. T. i S. T., zaskarżając je w całości. Jako podstawę skargi kasacyjnej skarżący wskazali na naruszenie prawa procesowego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w szczególności: 1) art. 28 K.p.a. przez przyjęcie, że skarżący nie są stroną w postępowaniu rozgraniczającym działki nr [...] w R.; 2) art. 30 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne przez przyjęcie, że pismo skarżących z dnia [...] marca 2007 r. nie stanowiło wystarczającej podstawy do wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego działki nr [...]; 3) art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 P.p.s.a. przez przyjęcie, że sprawa nie podlega załatwieniu w drodze administracyjnej, gdyż działka nr [...] jest drogą wewnętrzną; 4) art. 50 P.p.s.a. przez przyjęcie, że przepis ten stanowi podstawę do uznania, że w sprawie skarżących nie można uznać za strony postępowania; 5) art. 222 i art. 227 K.p.a. przez przyjęcie, że pismo skarżących z dnia [...] marca 2007 r. jest wyłącznie skargą na bezczynność organu, a nie wnioskiem o podjęcie działania w postaci rozgraniczenia działki nr [...]; 6) art. 7 i art. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. Prawo o drogach publicznych przez przyjęcie, że działka nr [...] w R. stanowiąca własność Gminy S. jest drogą wewnętrzną, do której ma zastosowanie powołana ustawa. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazali, że z kierowanych przez nich do organu pism wynika, iż mają interes prawny w prawidłowym ustaleniu granic działki nr [...]. Podnieśli, że z przedmiotowej działki korzystali w celu dojazdu do działki nr [...], dzierżawionej przez ich syna. Ponadto działki skarżących nr [...], [...] i [...] graniczą z działką nr [...]. Wbrew stanowisku Sądu skarżący wskazali, że z żadnego oznaczenia działki nr [...] nie wynika, iż stanowi ona drogę wewnętrzną. Skarżący podkreślili, że grunt aby stanowić drogę, musi być przez Radę Gminy wyodrębniony uchwałą. W ocenie skarżących drodze tej można przypisać cechy drogi gminnej, gdyż ma ona charakter publiczny. W konkluzji skargi kasacyjnej skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wójt Gminy S. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do treści art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje skargę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wskazać należy, że Sąd Administracyjny, przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi, bada w pierwszej kolejności jej dopuszczalność. Jednym zaś z warunków dopuszczalności skargi jest, aby pozostawała ona w kognicji sądu administracyjnego. W przypadku braku właściwości tego sądu w rozpoznaniu sprawy, stosownie do art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., skarga podlega odrzuceniu. Skarga na bezczynność organu administracji jest dopuszczalna jedynie w przypadku bezczynności w sprawach rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a ) i niektórych postanowień (art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 i 3 P.p.s.a), a także w przypadku bezczynności w podejmowaniu innych niż decyzje i postanowienia aktów lub dokonywania czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.) oraz pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach (art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4a P.p.s.a.). Nie budzi jednak wątpliwości, że bezczynność Wójta Gminy S. w przedmiocie wyjaśnienia zmiany przebiegu drogi nie mieści się w zakresie normowania art. 3 § 2 pkt 1- 4a P.p.s.a. Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w art. 2 ust. 1 drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzieli na następujące kategorie: 1) drogi krajowe, 2) drogi wojewódzkie, 3) drogi powiatowe, 4) drogi gminne. Zgodnie z art. 8 ust.1 i 2 ustawy o drogach publicznych drogi nie zaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, a w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez podmioty prowadzące działalność gospodarczą, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami są drogami wewnętrznymi. Prawidłowo zatem Sąd uznał, że droga nr [...] w miejscowości R. jest drogą wewnętrzną, do której nie stosuje się ustawy o drogach publicznych. W razie naruszenia pasa drogowego drogi nr [...], na co powołują się skarżący, właściwym do rozpoznania sporu jest sąd powszechny, co wyklucza orzekanie w drodze decyzji administracyjnej. Zatem Sąd pierwszej instancji odrzucając skargę jako niepodlegającą drodze administracyjnej nie naruszył art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 P.p.s.a. W sprawie nie doszło także do naruszenia art. 50 P.p.s.a., zgodnie z którym uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (§ 1 i 2). Wskazać należy, że celem postępowania rozgraniczeniowego zgodnie z art. 29 ust. 1 i 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne jest ustalenie przebiegu granic nieruchomości przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów, przy czym rozgraniczeniu podlegają granice określonej nieruchomości z przyległą nieruchomością. Przepis art. 30 ust. 1 stanowi, że postępowanie o rozgraniczenie przeprowadza się z urzędu lub na wniosek strony, przy czym art. 2 określa sytuację, w której postępowanie organu wszczyna i przeprowadza się z urzędu. Uprawnionym do żądania rozgraniczenia jest natomiast każdy, kto ma do nieruchomości określone prawa, tj. właściciel, współwłaściciele lub jeden ze współwłaścicieli, a także użytkownik wieczysty lub posiadacz nieruchomości. Prawidłowo Sąd Wojewódzki uznał zatem, że skarżący nie mają interesu prawnego, a co za tym idzie uprawnień do żądania wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia prawa procesowego, w szczególności art. 28, art. 222 i art. 227 K.p.a. wskazać należy, że podstawa skargi kasacyjnej wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. odnosi się do naruszenia przepisów postępowania sądowego, a nie administracyjnego. Podnosząc więc zarzut naruszenia przepisów postępowania, należy w skardze kasacyjnej wskazać przepisy procedury sądowej. Zarzut naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie może być skuteczny, gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekał na podstawie procedury określonej w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponadto zarzutu tego skarżący nie powiązali z żadnym przepisem obowiązującego prawa, który to przepis dawałby podstawę prawną do wydania decyzji w żądanym przedmiocie. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Zawarty w środku odwoławczym wniosek o zwrot kosztów postępowania nie mógł zostać uwzględniony, bowiem art. 203 pkt 1 P.p.s.a. odnosi się wyłącznie do sytuacji, w których w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej został uchylony wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę. Ponieważ w sprawie przedmiotem skargi kasacyjnej było postanowienie odrzucające skargę, Sąd nie ma podstaw do orzeczenia o kosztach postępowania.