II OSK 629/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 29 października 2020 r., sygn. akt II SA/Bk 614/20 w sprawie ze skargi M. M. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...]lipca 2020 r., nr [...] w przedmiocie nakazania przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Białymstoku z dnia [...] kwietnia 2020 r. znak: [...]; 2. zasądza od Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku na rzecz M. M. kwotę 1707 (jeden tysiąc siedemset siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Uzasadnienie. Wyrokiem z dnia 29 października 2020 r., sygn. akt II SA/Bk 614/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę M. M., dalej także: "skarżący", na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku, dalej także: "PWINB", z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...], w przedmiocie nakazania przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym. W dniu 29 marca 2019 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Białymstoku, dalej także: "PINB") wpłynął wniosek A. M o sprawdzenie zgodności z obowiązującymi przepisami sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego przy ul. K. [...] w Białymstoku, użytkowanego obecnie jako przedszkole. PINB, decyzją z 24 października 2019 r., nakazał skarżącemu przywrócenie pierwotnego sposobu użytkowania budynku zlokalizowanego na działkach o nr ew. gr. A/207, A/201,A/205,A/53, położonych przy ul. K. [...] w Białymstoku i użytkowanego obecnie jako Niepubliczne Przedszkole Integracyjne "[...]", na budynek mieszkalny jednorodzinny, zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia [...] marca 2008 r., nr [...]. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ stwierdził, iż z uwagi na wniesienie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej sprzeciwu do dokonanego przez pierwotnego inwestora budynku - zgłoszenia z dnia 3 lutego 2014 r., w świetle regulacji art. 71a ust. 4 ustawy Prawo budowlane, nie ma możliwości legalizacji zaistniałej samowoli budowlanej. Na skutek odwołania skarżącego, Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję PING PG w Białymstoku i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ II instancji zobowiązał PINB PG do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działkach nr ew. gr. A/153, A/201, A/205, A/207, położonych przy ul. K. w Białymstoku na Niepubliczne Przedszkole Integracyjne "[...] ", zgodnie z przepisem art. 71a ustawy Prawo budowlane. Po przeprowadzeniu ponownego postępowania PINB ustalił, że stan faktyczny sposobu użytkowania budynku nie uległ zmianie i na tej podstawie w dniu [...] kwietnia 2020 r. wydał decyzję o nr [...], nakazującą skarżącemu przywrócenie pierwotnego sposobu użytkowania przedmiotowego budynku, użytkowanego obecnie jako Niepubliczne Przedszkole Integracyjne "[...]", na budynek mieszkalny jednorodzinny, zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia [...] marca 2008 r. nr [...], poprzez zaprzestanie prowadzenia przedszkola i przywrócenie zgodnej z projektem budowlanym funkcji pomieszczeń: mieszkalnych i pomocniczych oraz garażu. W odwołaniu od powyższej decyzji M. M., zarzucił naruszenie: (1) art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a., 12 § 1 K.p.a. i 16 § 1 K.p.a. poprzez wydanie przez organ I instancji decyzji z pominięciem wytycznych zawartych w decyzji organu odwoławczego oraz z naruszeniem przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie decyzji; (2) art. 71a ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane polegające na przyjęciu, że wniesiony przez Prezydenta Miasta Białegostoku w dniu 4 kwietnia 2014 r. sprzeciw, dotyczący formalnych kwestii złożonego wniosku o zmianę sposobu użytkowania, obligował organ do zastosowania procedury, o której mowa w art. 71a ust. 4 przedmiotowej ustawy bez podjęcia próby legalizacji zmiany; (3) art. 7, 8 oraz art. 77 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie obywateli do organów państwa; (4) art. 12 § 1 K.p.a. poprzez uchybienie obowiązkowi wnikliwego działania w sprawie; (5) art. 80 K.p.a. poprzez wybiórczą ocenę materiału dowodowego zebranego w toku postępowania, która miała istotny wpływ na wynik sprawy. Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Analizując materiał dowodowy organ odwoławczy podkreślił, że wprawdzie pierwotny właściciel nieruchomości objętej postępowaniem spółka WIT Sp. z o.o., w dniu 3 lutego 2014 r., złożyła do Urzędu Miejskiego w Białymstoku Departament Architektury wniosek - zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania kontrolowanego budynku mieszkalnego w zabudowie szeregowej na przedszkole, ale w związku z tym, iż inwestor nie uzupełnił braków powyższego wniosku, Prezydent Miasta Białegostoku w dniu 4 kwietnia 2014 r. wydał decyzję o sprzeciwie do złożonego zgłoszenia. PWINB wyjaśnił, że wydany sprzeciw do zgłoszenia, zgodnie z przepisem art. 71a ust. 4 ustawy Prawo budowlane zobowiązuje organ nadzoru budowlanego, do wydania decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Na tej podstawie PWINB doszedł do wniosku, że decyzja organu I instancji została wydana zgodnie z przepisami ustawy Prawo budowlane, a sentencja decyzji jednoznacznie określa zakres zobowiązania właściciela nieruchomości do przywrócenia pierwotnej funkcję budynku, zgodnie z wydaną decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...] marca 2008 r., nr [...], która wprost wskazuje, iż udzielono pozwolenia na budowę budynków mieszkalnych jednorodzinnych z garażami w zabudowie szeregowej bez usług. Z tego też względu PWINB za niezasadne uznał zarzuty odwołania. W skardze na powyższą decyzję skarżący zarzucił naruszenie: 1) art. 71a ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wniesiony przez Prezydenta Miasta Białegostoku w dniu 4 kwietnia 2014 r. sprzeciw, dotyczący formalnych kwestii złożonego wniosku o zmianę sposobu użytkowania, obligował organ do zastosowania procedury, o której mowa w art. 71a ust. 4 przedmiotowej ustawy bez podjęcia próby legalizacji zmiany; 2) art. 71a ust. 1-4 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie i pominięcie w niniejszej sprawie procedury legalizacyjnej; 3) art. 7, art. 8 § 1 i 2, art. 12 § 1, art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a. poprzez uchybienie obowiązkowi wnikliwego działania w sprawie, w sposób budzący zaufanie obywateli do władzy publicznej, w szczególności przez odejście od zaprezentowanego wcześniej w tej samej sprawie (w tym samym stanie faktycznym i prawnym) poglądu prawnego; 4) art. 138 § 1 ust. 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i odmowę uchylenia zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy organ I instancji nie zastosował się do wytycznych zawartych w decyzji kasatoryjnej PWINB z dnia 21 stycznia 2020 r. w przedmiocie wykładni art. 71a ustawy Prawo budowlane, co prowadziło do odejścia od zaprezentowanej wykładni przepisu i naruszenia art. 138 § 2 i § 2a K.p.a.; 5) art. 80 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a. poprzez wybiórczą ocenę materiału dowodowego zebranego w toku postępowania, która miała istotny wpływ na wynik sprawy; 6) art. 107 § 1 pkt 3 w zw. z art. 140 K.p.a. poprzez brak prawidłowego określenia strony (błąd w nazwisku odwołującego), 7) art. 107 § 1 pkt 5,6 w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. poprzez odmowę uchylenia decyzji obarczonej brakiem precyzyjnego określenia w sentencji decyzji obowiązku, który musi wykonać odwołujący, a dodatkowo bezpodstawnie i bezprawnie nakładającej obowiązek zaprzestania prowadzenia przedszkola, czym organ wyszedł poza swoje kompetencje i poza granice rozpatrywanej sprawy administracyjnej. Powołując się na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę. Sąd powołał treść art. 71a ust. 4 ustawy Prawo budowlane, stanowiącego materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji oraz art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Wskazał, że w sprawie nie jest przedmiotem sporu, czy zmiana faktycznego sposobu użytkowania budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działkach o nr ew. gr. A/207, A/201, A/205, A/53, położonych przy ul. K. [...] w Białymstoku, na przedszkole - rzeczywiście nastąpiła i zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego tego rodzaju zmiana sposobu użytkowania wymagała odpowiedniego zgłoszenia, stosownie do art. 71 ust. 2 i 4 Prawa budowlanego. Sąd wskazał, że próbę zalegalizowania opisanej zmiany, jak wynika z akt administracyjnych sprawy, podjął pierwotny właściciel nieruchomości spółka WIT Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie, występując w dniu [...] lutego 2014 r. do Prezydenta Miasta Białegostoku ze zgłoszeniem zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego w zabudowie szeregowej na działkach nr ew. gr. A/153,A/201, A/205, A/207, przy ul. K. [...] w Białymstoku na przedszkole. W związku z tym, iż złożony wniosek zawierał braki wymagające uzupełnienia, organ postanowieniem z dnia 10 lutego 2014 r., na podstawie art. 71 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, nałożył na inwestora obowiązek usunięcia opisanych nieprawidłowości. Inwestor w wyznaczonym terminie nie uzupełnił tychże braków, stąd też Prezydent Miasta Białegostoku decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., znak: [...], wniósł sprzeciw do zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego w zabudowie szeregowej na cele przedszkola. W kontrolowanej sprawie, pomimo złożenia przez organ architektoniczno- budowlany sprzeciwu, faktycznie doszło do zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na przedszkole, co potwierdzają ustalenia organów nadzoru budowlanego. W takiej sytuacji, orzekające w sprawie organy nadzoru budowlanego zasadnie wdrożyły tryb z art. 71a ust. 4 ustawy Prawo budowlane, nakazując obecnemu właścicielowi przywrócenie pierwotnego sposobu użytkowania budynku zlokalizowanego na działce o nr ew. gr. A/207, A/201, A/205, A/53, położonych przy ul. K. [...] w Białymstoku, użytkowanego obecnie jako Niepubliczne Przedszkole Integracyjne "[...]", na budynek mieszkalny jednorodzinny, zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia [...]marca 2008 r., nr [...], poprzez zaprzestanie prowadzenia przedszkola i przywrócenie zgodnej z projektem budowlanym funkcji pomieszczeń: mieszkalnych i pomocniczych oraz garażu. Sąd za niezasadny uznał zarzut naruszenia art. 71a ust. 1 – 4 poprzez pominięcie procedury legalizacji dokonanej zmiany sposobu użytkowania. Okoliczności, jakie zaistniały w przedmiotowej sprawie, a mianowicie złożenie przez Prezydenta Miasta Białegostoku w trybie art. 71 ust. 3 ustawy Prawo budowlane - sprzeciwu do zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego w zabudowie szeregowej na cele przedszkola, uniemożliwiały, jak trafnie uznały organy, nadzoru budowlanego, przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego. Przepis art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego jest precyzyjny i wynika z niego wprost, że w przypadku (...) zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 71 ust. 3-5, organ nadzoru budowlanego, w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania tego obiektu budowlanego lub jego części. Mając zatem na uwadze, że ustawodawca nie pozostawił takiej sprawy uznaniu administracyjnemu, Sąd uznał, że organy prawidłowo zakwalifikowały ocenę zmiany sposobu użytkowania kontrolowanego budynku. Biorąc więc pod uwagę, że nakaz jest bezwzględnym obowiązkiem, którego niewykonanie wiąże się z rażącym naruszeniem prawa, Sąd ocenił rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego jako odpowiadające przepisom prawa. Jako trafny Sąd ocenił zarzut naruszenia art. 7, art. 8 § 1 i 2, art. 12 § 1, art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a. poprzez odejście przez organ II instancji od zaprezentowanego wcześniej w tej samej sprawie (w tym samym stanie faktycznym i prawnym) poglądu prawnego. Dodał jednak, że organ odwoławczy, rozpoznający odwołanie od decyzji wydanej w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ pierwszej instancji nie jest związany poglądem prawnym sformułowanym w decyzji kasatoryjnej. Sąd stwierdził nadto, że sformułowany w sentencji zaskarżonej decyzji nakaz przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku, użytkowanego obecnie jako Niepubliczne Przedszkole Integracyjne "[...]", na budynek mieszkalny jednorodzinny poprzez zaprzestanie prowadzenia przedszkola i przywrócenie zgodnej z projektem budowlanym funkcji pomieszczeń: mieszkalnych i pomocniczych oraz garażu jest na tyle precyzyjny, że pozwala na jego prawidłowe wykonanie zarówno w sposób dobrowolny, jak w drodze egzekucji administracyjnej. Nakazanie przywrócenia funkcji mieszkalnej nawiązuje wprost do decyzji o pozwoleniu na budowę Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia [...] marca 2008r. nr 320/08, stąd też niezrozumiały jest zarzut braku precyzyjności w tym zakresie. W ocenie Sądu, pozostałe zarzuty natury procesowej dotyczące naruszenia art. 80 i art. 107 § 1 K.p.a. nie zasługują na uwzględnienie, albowiem organy obydwu instancji prawidłowo przeprowadziły postępowanie, a zaskarżona decyzja została wydana po wszechstronnym rozważeniu zebranego w sprawie materiału. Zostały także prawidłowo zinterpretowane, mające zastosowanie w sprawie, przepisy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. M. Wyrok zaskarżył w całości. Zarzucił: I. Naruszenie prawa materialnego: 1) art. 71 a ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.) poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wniesiony przez Prezydenta Miasta Białegostoku w dniu 4 kwietnia 2014 r. sprzeciw w stosunku do innego zgłaszającego, dotyczący formalnych kwestii złożonego wniosku o zmianę sposobu użytkowania, obligował organ do zastosowania procedury, o której mowa w art. 71a ust. 4 przedmiotowej ustawy bez podjęcia próby legalizacji zmiany; 2) art. 71a ust. 1-4 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie i zaakceptowanie przez Sąd stanowiska organu, który pominął w niniejszej sprawie procedurę legalizacyjną; II. Naruszenie przepisów procedury administracyjnej: 1) art. 3 § 1 i art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 § 1 i § 2, art. 12 § 1, art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a. poprzez niedokonanie kontroli działalności organów administracji przez Sąd wyrażające się w powierzchownym wyjaśnieniu stanu faktycznego niniejszej sprawy oraz nieuwzględnienie interesu społecznego i słusznego interesu skarżącego przy wydaniu orzeczenia, w szczególności zaś w zakresie, w jakim organ przy rozstrzygnięciu przedmiotowej sprawy nie wziął pod uwagę wszystkich zaistniałych okoliczności faktycznych, w tym przede wszystkim, iż zmiana sposobu użytkowania lokalu dotyczy przedszkola integracyjnego, a co za tym idzie nakaz przywrócenia poprzedniego użytkowania pozbawi opieki dzieci wymagającej szczególnej opieki, a zatem decyzja organu jest przy tym szczególnie dotkliwa, a także zaakceptował odejście od zaprezentowanego wcześniej w tej samej sprawie (w tym samym stanie faktycznym i prawnym) poglądu prawnego; nakazanie przywrócenia stanu poprzedniego powinno być ostatecznością, a prymat w tego rodzaju sprawie należało przyznać postępowaniu legalizacyjnemu; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo naruszenia przez organy w toku postępowania: a) przepisu art. 138 § 1 ust. 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i odmowę uchylenia zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy organ I instancji nie zastosował się do wytycznych zawartych w decyzji kasatoryjnej PWINB z dnia 21 stycznia 2020 r. w przedmiocie wykładni art. 71 a ustawy Prawo budowlane, co prowadziło do odejścia od zaprezentowanej wykładni przepisu i naruszenia art. 138 § 2 i § 2a K.p.a.; b) przepisów art. 107 § 1 pkt 5,6 w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. poprzez odmowę uchylenia decyzji obarczonej brakiem precyzyjnego określenia w sentencji decyzji obowiązku, który musi wykonać odwołujący, a dodatkowo bezpodstawnie i bezprawnie nakładającej obowiązek zaprzestania prowadzenia przedszkola, czym organ wyszedł poza swoje kompetencje i poza granice rozpatrywanej sprawy administracyjnej; W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku, ewentualnie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, co do istoty sprawy, poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2020 r. w sprawie [...] i poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Białymstoku z dnia [...] kwietnia 2020 r. znak [...]; zasądzenie kosztów postępowania wywołanego wniesieniem skargi, w tym kosztów sądowych i kosztów wynagrodzenia radcy prawnego według norm przepisanych, rozpatrzenie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Skuteczny jest zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 71a ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.), dalej: "Prawo budowlane", polegającą na przyjęciu, że zgłoszenie sprzeciwu co do zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego oznacza wyłączenie możliwości legalizacji zmiany sposobu użytkowania dokonanej w przyszłości, bez względu na zakres zmiany określony w zgłoszeniu i zmiany dokonanej samowolnie, znaczny upływ czasu od wydania decyzji o sprzeciwie oraz bez uwzględnienia zmiany w osobie inwestora. W konsekwencji doszło do przedwczesnego zastosowania dyspozycji tego przepisu w odniesieniu do skarżącego. Analizę rozpocząć należy od stwierdzenia, że tak jak przyjął Sąd pierwszej instancji, a wcześniej organy nadzoru budowlanego, dokonanie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 71 ust. 3-5, stanowi odrębną, samodzielną przesłankę wydania decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Co do zasady, wydanie decyzji w takiej sytuacji faktyczno-prawnej nie jest uwarunkowane przeprowadzeniem postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w art. 71a ust. 1 i 2 Prawa budowlanego. Zastosowanie dyspozycji art. 71a ust. 4 nie może być jednak oderwane od ustalenia, czy pomiędzy dokonaną zmianą a wniesionym uprzednio sprzeciwem zachodzi taki związek, który uprawnia do przyjęcia, że zmiana stanowi oczywiste naruszenie zakazu wynikającego z hipotezy art. 71a ust. 4. Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego poprzez sformalizowanie w art. 71 Prawa budowlanego, jest zachowaniem stanowiącym instytucję materialnego prawa administracyjnego. Warunkiem uznania, że doszło do zmiany użytkowania obiektu budowlanego, pomimo wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 71a ust. 3-5, jest tożsamość zmiany sposobu użytkowania określonego w zgłoszeniu, co do którego organ wniósł sprzeciw, oraz zmiany sposobu użytkowania dokonanego po wniesieniu sprzeciwu. Tożsamość ta odnosi się do elementów przedmiotowych oraz elementów podmiotowych omawianej instytucji materialnoprawnej. Tylko bowiem w takim przypadku można mówić o niepodporządkowaniu się przez adresata rozstrzygnięciu organu nadzoru budowlanego. Taki jest zaś sens rozważanego deliktu, o którym mowa w art. 71a ust. 4. Takiej tożsamości w niniejszej sprawie w pełni nie rozważono. Przede wszystkim, nie dokonano ustaleń, co do zakresu dokonanej zmiany w stosunku do zamierzenia budowlanego objętego zgłoszeniem. Tymczasem, jak wskazano w uzasadnieniu decyzji Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia [...]kwietnia 2014 r. o sprzeciwie, nawiązującego do postanowienia wydanego na podstawie art. 71 ust. 3, z załączonych do wniosku dokumentów wynika, że zmianą sposobu użytkowania objęto powierzchnię całego budynku. Natomiast w rezultacie oględzin przeprowadzonych w niniejszej sprawie w dniu 14 maja 2019 r., w dniu 10 września 2019 r. oraz w dniu 18 lutego 2020 r., ustalono, że w czterokondygnacyjnym budynku na potrzeby przedszkola wykorzystywana jest część jego część, tj. cały parter i całe pierwsze piętro. Zakres zamierzenia budowlanego jest zatem inny (mniejszy), niż zamierzenie zgłoszone w dniu 3 lutego 2014 r. Ponadto, rozważyć należy, czy i jaki wpływ na ocenę tożsamości porównywanych zamierzeń budowlanych ma upływ czasu. Pomiędzy wydaniem decyzji o sprzeciwie a rozpoczęciem w budynku działalności przedszkola integracyjnego "[...]" upłynęły trzy lata. Jest to okoliczność bezsporna. Nie kwestionuje jej skarżący a także A. M. - interweniujący w tej sprawie, w formie wniosku z dnia 29 marca 2019 r., skierowanego do PINB Powiatu Ziemskiego w Białymstoku. W okresie po wydaniu decyzji o sprzeciwie funkcjonowało w budynku przedszkole "[...]", o czym skarżący wiedział na podstawie oświadczenia poprzedniego właściciela nieruchomości, złożonego w trakcie przeniesienia własności nieruchomości. Treść stosownej części aktu notarialnego nie wyklucza wiarygodności twierdzenia skarżącego, według którego, przekazano mu jedynie zgłoszenie, bez decyzji o sprzeciwie. W tych okolicznościach zgoda skarżącego na kontynuowanie przez najemcę A. D. prowadzenia działalności w postaci przedszkola "[...]", które zaczęło funkcjonować od dnia 1 kwietnia 2017 r., nie stanowi prostej kontynuacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania dokonanej przez poprzedniego właściciela, czy też poprzednich właścicieli. Nie negując zatem tego, że z formalnego punktu widzenia rozpoczęcie działalności przedszkola integracyjnego "[...]" nastąpiło po wydaniu decyzji o sprzeciwie, nie można z całą pewnością przyjąć, że był to wyraz nieposłuszeństwa adresata sprzeciwu, a jak wyżej stwierdzono, taki jest sens zwrotu, o którym mowa w art. 71a ust. 4: "pomimo wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 71 ust. 3-5". Z przepisów art. 71 ust. 4 w związku z ust. 1 Prawa budowlanego nie wynika wprost w odniesieniu do kogo wydawany jest nakaz, o którym mowa w art. 71a ust. 4. Ustalenie tego podmiotu odbywa się z uwzględnieniem norm Prawa budowlanego ustanawiających obowiązki w zakresie utrzymania obiektów budowlanych (Rozdział 6 Prawa budowlanego). Co do zasady przyjmuje się, że adresatem decyzji wydanej na podstawie art. 71a ust. 4 ustawy – Prawo budowlane, nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania, może być podmiot wskazany w art. 61 Prawa budowlanego, tj. właściciel lub zarządca budynku. Te podmioty bowiem są zobowiązane do użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem (art. 5 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane) i wobec tego do nich można kierować nakazy dotyczące przywrócenia legalnego sposobu użytkowania (por. m.in. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 964/15). Wybór adresata decyzji nie stanowił zatem naruszenia art. 71a ust. 4. Natomiast oceniając zaistnienie przesłanek z art. 71a ust. 4, nie można pomijać indywidulanych okoliczności, w tym także okoliczności dotyczących podmiotu zobowiązanego. Skoro skarżący nabył nieruchomość z już funkcjonującym przedszkolem, a sam nie miał osobistego udziału w dokonanej zmianie: nie wykonał żadnych robot adaptacyjnych, a także nie prowadził działalności osobiście (przedszkole prowadziła osoba będąca najemcą lokalu), to należało rozważyć umożliwienie nabywcy legalizacji. Podstawowym celem procedury unormowanej w art. 71a Prawa budowlanego jest doprowadzenie obiektu, pod względem sposobu użytkowania, do stanu zgodnego z prawem. Biorąc pod uwagę wszystkie przedstawione okoliczności, należy umożliwić skarżącemu obronę własnych interesów w procedurze legalizacyjnej. Jest oczywiste, że dotychczas takiej możliwości nie miał. Podkreślić przy tym trzeba, że wskazanie to nie oznacza, iż procedura legalizacyjna, prowadzona w oparciu o obowiązujące w jej trakcie przepisy, doprowadzi do zalegalizowania użytkowania części obiektu jako przedszkola. Niezależnie od argumentacji sięgającej do zakresu przedmiotowego zmiany, a także do kwestii podmiotowych, podkreślić warto, że nieodłącznie powiązana z przedmiotem niniejszej sprawy możliwość funkcjonowania przedszkola integracyjnego w spornym budynku zostanie ocenione poprzez merytoryczną procedurę legalizacyjną, a nie tylko poprzez formalną reakcję na stwierdzony delikt. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. A P.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję PINB. Koszty postępowania sądowego, w kwocie 1707 zł, zasądzono od organu na rzecz skarżącego na podstawie art. 203 pkt 1 oraz art. 200 P.p.s.a.