II OSK 1328/13

SENTENCJA Dnia 18 grudnia 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Michał Ruszyński /spr./ Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lutego 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 2187/12 w sprawie ze skargi D.S. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wyrokiem z 5 lutego 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 2187/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sprawie ze skargi D.S. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia, oddalił skargę. Stan sprawy przyjęty przez Sąd I instancji przedstawiał się następująco: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Warszawskiego Zachodniego postanowieniem nr [...] z [...] czerwca 2011 r. na podstawie art. 26 § 4, art. 119 § 2 i art. 121 § 4 i § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. nr 229 poz. 1954 ze zm., dalej: u.p.e.a) nałożył na D.S. grzywnę w kwocie 4 000 zł i wezwał go do uiszczenia jej w terminie 7 dni od daty doręczenia postanowienia na rachunek organu egzekucyjnego. Organ poinformował, że w przypadku nie uiszczenia grzywny w terminie zostanie ona przymusowo ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych. Organ wskazał, że przedmiotem egzekucji jest rozbiórka wiaty stalowej. Wyjaśnił, że wysokość grzywny ustalona została zgodnie z przepisem art. 121 § 4 i § 2 u.p.e.a , przy uwzględnieniu rodzaju nałożonego obowiązku i zakresu robót budowlanych wynikających z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Warszawskiego Zachodniego nr [...] z [...] kwietnia 2010 r. Ponadto ustalając wysokość grzywny wzięto pod uwagę zasadę celowości i skuteczności zastosowania środka egzekucyjnego. Organ egzekucyjny uznał, że grzywna w wyznaczonej kwocie jest możliwa do zapłaty dla zobowiązanego, nie obciąża go w sposób nadmierny, a jednocześnie motywuje do wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym nr [...] z [...] marca 2011 r. Jednocześnie organ wezwał D.S. do wykonania obowiązku nakazu rozbiórki wymienionego w tytule wykonawczym nr [...] z [...] marca 2011 r. wystawionym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Warszawskiego Zachodniego w terminie 7 dni od daty doręczenia postanowienia. Organ uprzedził, że w przypadku nie wykonania obowiązku w terminie będzie orzeczone wykonanie zastępcze na koszt i niebezpieczeństwo zobowiązanego. Po rozpatrzeniu zażalenia D.S. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Na skutek skargi D.S. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w tym przedmiocie z [...] lipca 2011 r. nr [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z 9 lutego 2012 r. w sprawie VII SA/Wa 2372/11 uchylił zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że niezasadne są zarzuty skarżącego co braku ustaleń faktycznych w przedmiocie wykonania nałożonego obowiązku rozbiórki wiaty. Skarżący był wzywany do wykonania czynności. W postępowaniu egzekucyjnym twierdził, ze zmniejszył wiatę to też ustalenia organu co do częściowego wykonania obowiązku są prawidłowe. Sąd wskazał, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie zawiera należytego umotywowania wysokości stanowionej grzywny. Wobec braku należytego uzasadnienia zaskarżonego postanowienia w tej części Sąd uznał, że nie może dokonać kontroli wysokości nałożonej grzywny. Jest to naruszenie przepisów postępowania które mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy i dlatego Sąd uchylił zaskarżone postanowienie. Po ponownym rozpatrzeniu zażalenia D.S. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem nr [...] z [...] lipca 2012 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Skargę na ww. postanowienie złożył D.S. wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia, a także postanowienia je poprzedzającego. Skarżący podniósł, że obowiązek rozbiórki wiaty został przez niego wykonany, bowiem wiata została zmniejszona do rozmiarów nie kolidujących z przepisami prawa budowlanego. Rozbiórka wiaty została zgłoszona w starostwie pismem z 31 marca 2011 r. Ponadto skarżący podniósł, że nadal nie została należycie uzasadniona wysokość grzywny wymierzonej w kwocie 4 000 zł. Sąd I instancji oddalając skargę wskazał, że przedmiotem kontroli Sądu było postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z [...] lipca 2012 r. utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Warszawskiego Zachodniego nr [...] z [...] czerwca 2011 r. w przedmiocie nałożenia na D.S. grzywny w celu przymuszenia w wysokości 4 000 zł ze względu na niewykonanie obowiązku wynikającego z decyzji tegoż organu z [...] kwietnia 2011 r. nakazującej D.S. dokonanie rozbiórki wiaty stalowej przylegającej do istniejącego budynku usługowo-handlowego o wymiarach 1,8 m x 15,50 m. usytuowanego na działce nr ew. [...] przy ul [...] w [...] gm. [...]. Sąd przypomniał, że organ odwoławczy orzekał po uchyleniu poprzedniego postanowienia nr [...] z [...] lipca 2011 r. będąc związany, oceną prawa i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 9 lutego 2012 r. w sprawie VII SA/Wa 2372/11. Organ wskazał, więc, że częściowe wykonanie obowiązku tj. zmniejszenie objętej postanowieniem egzekucyjnym samowolnie zrealizowanej wiaty nie może stanowić podstawy do uchylenia środka egzekucyjnego jakim jest grzywna w celu przymuszenia. Zdaniem Sądu I instancji trafnie organ wskazał, że bez znaczenia pozostaje fakt dokonania zgłoszenia realizacji pomniejszonej wiaty, w stosunku do której została wydana decyzja nakazująca rozbiórkę z [...] kwietnia 2010 r. Uzasadniając zaś wysokość wymierzonej grzywny organ odwoławczy wskazał, że ustalona kwota nie przekracza granicy wskazanej w art. 121 § 2 u.p.e.a, tj. 10 000 zł. Sąd stwierdził, że organ I instancji pomimo, że mógł zgodnie z brzmieniem ww. przepisu nałożyć grzywnę w większym wymiarze kwotowym to jednak zdecydował, że w przedmiotowej sprawie grzywna w wysokości 4 000 zł będzie zasadna i adekwatna do charakteru egzekwowanego obowiązku. W ocenie Sądu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Warszawski Zachodni w uzasadnieniu swojego postanowienia należycie uzasadnił, że przy ustalaniu w sposób uznaniowy kwoty grzywny kierował się zasadą celowości i skuteczności zastosowania środka egzekucyjnego, a także stwierdził, że niniejsza kwota nie obciąży nadmiernie zobowiązanego, natomiast powinna zmotywować go do realizacji wymaganego obowiązku. Sąd I instancji wskazał, że celem zastosowania grzywny jest doprowadzenie do wykonania obowiązku nałożonego decyzją ostateczną. Podkreślił też, że zastosowanie środka w postaci wykonania zastępczego byłoby zbyt uciążliwe dla skarżącego, bowiem koszty wykonania zastępczego mogłyby być dużo wyższe od kosztów jakie poniósłby skarżący, gdyby sam wykonał nałożone na niego obowiązki. Ponadto, zgodnie z przepisem art. 125 § 1 u.p.e.a, w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieziszczone lub nieściągnięte grzywny podlegają umorzeniu. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie organy egzekucyjne dokonały właściwego wyboru środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia jak też niewadliwie określiły wysokość nałożonej grzywny. Nałożenie grzywny nie generuje po stronie zobowiązanego żadnych dodatkowych kosztów, tym bardziej, że od skarżącego zależy, czy wykona nałożony obowiązek czy też będzie musiał uiścić grzywnę stosowaną w celu przymuszenia do wykonania tego obowiązku. Wysokość grzywny powinna stanowić dla zobowiązanego taką uciążliwość aby zamiast jej uiszczania wykonał ciążący na nim obowiązek. W związku z powyższym Sąd stwierdził, że w warunkach niniejszej sprawy słusznie przyjęto, że organy egzekucyjne ustalając wysokość grzywny we wskazanej wysokości, nie naruszyły zasad postępowania egzekucyjnego w administracji ani też granic uznania administracyjnego wyznaczonego przez powołane wyżej przepisy u.p.e.a, co czyni bezpodstawnym zarzut, iż zaskarżony wyrok został wydany z rażącą obrazą przepisów prawa materialnego i przepisów procedury. Skargą kasacyjną D.S. zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji zarzucając mu naruszenie: 1. prawa procesowego mającego istotny wpływ na wynik sprawy – art. 59 § 1 pkt 2 w zw. z art. 60 § 1 u.p.e.a, poprzez nie umorzenie postępowania w sprawie wobec faktycznego wykonania przez skarżącego obowiązku stanowiącego podstawę faktyczną nałożenia na niego grzywny w celu przymuszenia, 2. naruszenia prawa procesowego mającego istotny wpływ na wynik sprawy – art. 121 § 1 w zw. z § 4 i 5 u.p.e.a, poprzez wymierzenie grzywny w sposób arbitralny, bez dostatecznego uzasadnienia wysokości jej wymiaru i w oderwaniu od okoliczności niniejszej sprawy. Podnosząc te zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Uzasadniając skargę kasacyjną skarżący wskazał, że Sąd I instancji błędnie zinterpretował stan faktyczny sprawy, gdyż nie wziął pod uwagę okoliczności faktycznego wykonania obowiązku nałożonego na skarżącego – nie przez rozbiórkę całej wiaty, ale poprzez zmniejszenie jej do rozmiarów niewymagających wydawania pozwolenia na budowę. Zdaniem skarżącego został zatem osiągnięty cel przymuszenia, gdyż nie istnieje już wiata, która wedle tytułu wykonawczego nr [...] z [...] marca 2011 r., podlegała rozbiórce. Skarżący zwrócił przy tym uwagę, iż oczywiście niecelowym z powodów ekonomicznych i logistycznych jest rozbiórka danego obiektu o kwestionowanych gabarytach a następnie budowa tego samego obiektu o gabarytach dozwolonych – w sytuacji gdy ten sam efekt osiąga się szybciej poprzez samą modernizację istniejącego budynku. Cel art. 125 i 126 u.p.e.a polega na przymuszeniu danej osoby do przywrócenia stanu zgodnego z prawem – skoro zatem wiata zmodernizowana (zmniejszona) przez skarżącego, nie posiada wymiarów mogących być podstawą ingerencji organów administracji państwowej, trudno mówić o jakimkolwiek obejściu przez niego prawa, a jedynie o słusznym w okolicznościach sprawy wyborze "przyspieszonego" (acz dozwolonego) sposobu czynności faktycznych prowadzących do wykonania nałożonego obowiązku. Zdaniem skarżącego ponownie nie wskazano - poza lakonicznym przytoczeniem akceptacji stanowiska organu – czemu w świetle przywołanych przepisów "(...) zmniejszenie objętej postępowaniem egzekucyjnym samowolnie zrealizowanej wiaty nie może stanowić podstawy do uchylenia środka egzekucyjnego". Po wtóre, zdaniem skarżącego, nie wzięto też pod uwagę przy ustalaniu wymiaru grzywny, iż jej wysokość przekracza wartość samej wiaty. Ponownie Sąd orzekający nie podał żadnych weryfikowalnych przesłanek, na podstawie których można uznać wymierzoną grzywnę za pozbawioną zasad arbitralności i dostosowaną do realiów niniejszej sprawy. Wszystkie podawane w skarżonym postanowieniu i powtórzone w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku uzasadnienie ustalenia takiej a nie innej wysokości grzywny poczynione zostały w oderwaniu od rzetelnego zbadania czy to możliwości finansowych skarżącego, czy to podnoszonej wyżej wartości samej wiaty, czy to wreszcie stopnia adekwatności jej wysokości w stosunku do egzekwowanego obowiązku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, jeżeli zarzuty w niej zamieszczone odniesie się do zaskarżonego wyroku i dokonanej kontroli sądowej zaskarżonego postanowienia. Stosownie do treści art. 125 § 1 u.p.e.a, w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Z literalnej wykładni tego przepisu wynika, że umorzenie grzywny może nastąpić jedynie w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym. W niniejszej sprawie grzywna w celu przymuszenia została nałożona na skarżącego wobec niewykonania decyzji nakazującej rozbiórkę wiaty stalowej przylegającej do istniejącego budynku usługowo-handlowego o wymiarach 1,8 m x 15,50 m. W sprawie bezspornym jest, że skarżący nie wykonał w całości tak określonego obowiązku, lecz jak się wyraził "zmniejszył wiatę do rozmiarów niewymagających wydania pozwolenia na budowę". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest spełniona przesłanka umorzenia grzywny w celu przymuszenia w sytuacji, gdy wykonanie obowiązku stanowiącego podstawę nałożenia grzywny ma charakter częściowy i nietrwały, a zatem pozorny. Częściowe wykonanie obowiązków określonych w tytule wykonawczym, nie pozwala na przyjęcie, że obowiązek nałożony w tytule wykonawczym został wykonany. Podobnie należy ocenić sytuację, w której skarżący nawet w całości wykonałby nałożony na niego obowiązek, a następnie przywrócił tak zrealizowany obiekt. Grzywna w celu przymuszenia należy do środków przymuszających, a więc jej celem jest wykonanie ściśle określonego obowiązku. W sytuacji, gdy adresat decyzji nie spełnia obowiązku, bądź realizacja nałożonego obowiązku ma charakter pozorny, umorzenie grzywny jest niedopuszczalne. Organ nałożył na skarżącego grzywnę w wysokości 4 000 zł. Z art. 7 § 2 i 3 ustawy egzekucyjnej wynika obowiązek zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości, jeżeli obowiązek zostanie spełniony. Zasadę powyższą należy rozumieć w ten sposób, że ma ona prowadzić do uniknięcia dolegliwości wobec zobowiązanego, jak również do nakłonienia go do wykonania ciążącego na nim obowiązku. Nie można jednak – jak chce tego strona skarżąca – z treści art. 121 u.p.e.a. wywodzić obowiązku uzasadniania wysokości zastosowanej grzywny w celu przymuszenia możliwościami finansowymi zobowiązanego, czy też tym, że wysokość grzywny przekracza wartość samej wiaty. Naczelny Sąd Administracyjny podziela przy tym stanowisko Sądu I instancji, iż organ należycie uzasadnił, że przy ustalaniu w sposób uznaniowy kwoty grzywny kierował się zasadą celowości i skuteczności zastosowania środka egzekucyjnego. Z tych powodów skargę kasacyjną należało oddalić na podstawie art.184 p.p.s.a.