II GSK 1077/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Mirosław Trzecki po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Spółki z o.o. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 maja 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 904/20 w sprawie ze skargi A. Spółki z o.o. w K. na postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie dopuszczenia do udziału w postępowaniu na prawach strony 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od A. Spółki z o.o. w K. na rzecz Głównego Inspektora Farmaceutycznego 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wyrokiem z 13 maja 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 904/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. sp. z o.o. w K. na postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego z [...] lutego 2020 r. uchylające postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu na prawach strony. Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji wskazał, że [...] lipca 2018 r. Okręgowa Izba Aptekarska w W. wniosła o dopuszczenie do udziału w postępowaniu prowadzonym przed [...] Wojewódzkim Inspektorem Farmaceutycznym w sprawie udzielenia A. Sp. z o.o. w K. zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej zlokalizowanej przy ul. K. [...] w W. Postanowieniem z [...] sierpnia 2018 r. Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny odmówił Okręgowej Izbie Aptekarskiej dopuszczenia do udziału w postępowaniu wskazując, że jego przedmiot nie odnosi się do farmaceutów wykonujących swój zawód. Zaskarżonym postanowieniem Główny Inspektor Farmaceutyczny, po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego przez Okręgową Izbę Aptekarską w W., na podstawie art. 112 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 i art. 115 ust. 1 pkt 4 ustawy z 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 499) oraz art. 144 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 31 § 1 pkt 2 i § 2 i 3 k.p.a., uchylił postanowienie organu I instancji i dopuścił Okręgową Izbę Aptekarską do udziału w opisanym wyżej postępowaniu na prawach strony. Skargę na postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego wniosła spółka. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uzasadniając oddalenie skargi na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej: p.p.s.a.), stwierdził, że zaskarżone postanowienie jest zgodnie z prawem. Główny Inspektor wykazał podstawę umocowania Izby do udziału w postępowaniu zarówno w płaszczyźnie celów statutowych tej organizacji jak i w płaszczyźnie interesu społecznego w rozumieniu przepisów art. 31 § 1 k.p.a. Sąd podzielił stanowisko organu, że Izba wykazała w sprawie swoje cele statutowe - w rozumieniu art. 31 § 1 k.p.a. - określone przede wszystkim w ustawie z 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1496 ze zm.), m.in. przy sprawowaniu pieczy nad wykonywaniem zawodu farmaceuty (art. 7 ust. 1 pkt 5) organy samorządu aptekarskiego muszą kierować się wytyczną, że wykonywanie zawodu farmaceuty ma na celu ochronę zdrowia publicznego (art. 2a ust. 1), a kierowanie apteką jest jedną z form wykonywania tego zawodu (art. 2a ust. 1 pkt 8). Z kolei problem przekroczenia przez przedsiębiorcę niedozwolonego przepisami progu koncentracji aptek wiąże się z niebezpieczeństwem zamknięcia aptek przedsiębiorców niewytrzymujących konkurencji z podmiotem rozbudowującym sieć aptek, wbrew zakazom z art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 Prawa farmaceutycznego i konsekwencjami takiego stanu rzeczy w postaci utrudnionego dostępu do leków oraz złamania reguły wolnej konkurencji. Postępowanie w przedmiocie zezwolenia na prowadzenie apteki ma więc istotny wpływ na pozycję farmaceutów i pacjentów, wiążąc się z dostępnością do aptek. Dalej, Sąd wyjaśnił, że dopuszczenie do udziału w postępowaniu organizacji społecznej, której przedmiot działalności jest zbieżny z przedmiotem tego postępowania postrzega się jako zwiększenie prawdopodobieństwa lepszego wyjaśnienia istotnych w sprawie okoliczności faktycznych. Interes społeczny może bowiem polegać w tej sprawie na wszechstronnym wyjaśnieniu istotnych dla podjętego rozstrzygnięcia okoliczności sprawy, a w szczególności ustalenia, czy w wyniku wydania dochodzonego/nowego zezwolenia nie zostaną naruszone mające zastosowanie/właściwe w tej kwestii przepisy i zasady udzielania zezwoleń wynikające z Prawa farmaceutycznego. Jak stwierdził WSA, dogłębne wyjaśnienie sprawy administracyjnej zawsze leży w interesie społecznym. Sąd I instancji miał również na uwadze, że organ izby aptekarskiej, z mocy art. 7 ust. 2 pkt 7 i art. 29 pkt 5 ustawy o izbach aptekarskich, może wydawać w postępowaniu o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki opinie, co nie uniemożliwia mu jednocześnie występowania z wnioskiem o dopuszczenie do udziału w postępowaniu na podstawie przepisów art. 31 § 1 k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka zaskarżając to orzeczenie w całości. W skardze kasacyjnej zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji w przypadku istnienia podstaw do stwierdzenia naruszenia przez organ II instancji art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez dopuszczenie Okręgowej Izby Aptekarskiej w W. do udziału w postępowaniu na prawach strony, w sytuacji gdy nie zostały spełnione ustawowe przesłanki takiego dopuszczenia w postępowaniu w sprawie udzielenia skarżącej zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca kasacyjnie - powołując art. 2 Konstytucji RP i zasadę ochrony praw nabytych - wskazała, że postanowienie o dopuszczeniu wskazanej organizacji po udzieleniu zezwolenia na prowadzenie apteki i po 1,5 roku prowadzenia działalności gospodarczej może negatywnie skutkować na tę działalność. W związku z powyższym, spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca złożyła oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Główny Inspektor Farmaceutyczny wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Odpowiedź na skargę kasacyjną wniosła również Okręgowa Izba Aptekarska w W. również domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. Ponieważ skład orzekający nie stwierdził żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. - sprawa podlegała rozpoznaniu w granicach zgłoszonych podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia (art. 176 § 1 pkt 2 powołanej ustawy). Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie mogła zostać uwzględniona. Odniesienie się do podstaw kasacyjnych wymaga na wstępie uwagi, że wobec sformułowania zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w powiązaniu z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. i wskazania w uzasadnieniu skargi kasacyjnej na brak spełnienia przesłanek dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w sprawie z wniosku o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki - w ocenie składu orzekającego kwestionowana jest prawidłowość zastosowania wskazanego art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. Stanowi on, że organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu - jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Sporna w sprawie kwestia istnienia określonych powołanym przepisem przesłanek dopuszczenia okręgowych izb aptekarskich do udziału w postępowaniu z wniosku o zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej była przedmiotem licznych i jednolitych orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego (v. powołany przez WSA wyrok NSA z 16 kwietnia 2019 r., sygn. akt II GSK 573/17 i przytoczone tam orzecznictwo oraz np. wyroki NSA: z 16 kwietnia 2019 r., sygn. akt II GSK 145/19, z 4 czerwca 2019 r., sygn. akt II GSK 278/19. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, Sąd I instancji w pełni zasadnie, z treści powołanych w motywach rozstrzygnięcia przepisów ustawy o izbach aptekarskich i Prawa farmaceutycznego, wywiódł, że cele statutowe izb lekarskich są ich celami w rozumieniu art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. Niewątpliwie zadania samorządu aptekarskiego - określone art. 7 ustawy o izbach aptekarskich - dotyczą jego członków. W kontekście stanowiska, że w niniejszej sprawie o zezwolenie na prowadzenie apteki wystąpiła spółka z o.o., zasadnie jednak wzięto pod uwagę, że kierowanie apteką jest usługą farmaceutyczną (art. 2a ust. 1 pkt 8 ustawy o izbach aptekarskich) i w aptece ogólnodostępnej musi być ustanowiony farmaceuta, odpowiedzialny za jej prowadzenie/kierowanie (art. 88 Prawa farmaceutycznego), który musi być wskazany we wniosku o udzielenie zezwolenia (art. 100 ust. 2 pkt 5 Prawa farmaceutycznego). Ponadto przy wykonywaniu w aptece czynności fachowych mogą być zatrudnieni wyłącznie farmaceuci i technicy farmaceutyczni w granicach ich uprawnień zawodowych (art. 90 Prawa farmaceutycznego). Nie bez znaczenia dla oceny celów izb aptekarskich - pod kątem zastosowania art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. - są regulacje o sprawowaniu nadzoru nad działalnością farmaceutów (art. 7 ust. 1 pkt 5 i 6 ustawy o izbach aptekarskich). Skarga kasacyjna ogranicza się do kwestionowania stanowiska Sądu I instancji co do przyjęcia, że dopuszczenie do udziału izby aptekarskiej jest uzasadnione jej celami statutowymi. Nie postawiono jednak Sądowi I instancji zarzutu wadliwej interpretacji wskazanych przepisów ustawy o izbach aptekarskich i ustawy - Prawo farmaceutyczne, przez wyprowadzenie z tych regulacji wniosku o spełnieniu pierwszej przesłanki dopuszczenia do udziału w postępowaniu. Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie spółki wskazane przepisy powołanych ustaw były poddane wnikliwej analizie i nie jest prawdą, że "organizacja ograniczyła się do ogólnikowych stwierdzeń" nie wykazując okoliczności uzasadniających żądanie dopuszczenia do udziału w sprawie. Podobnie, odnośnie do oceny spełnienia przesłanki "interesu społecznego" w rozumieniu art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., skarżąca kasacyjnie po prostu nie zgadza się ze stanowiskiem wyrażonym w zaskarżonym wyroku. Tymczasem brak skutecznych argumentów, by zarzucić Sądowi I instancji, że wadliwie z treści art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 Prawa farmaceutycznego wyprowadził wniosek, że wszechstronne wyjaśnienie okoliczności sprawy z udziałem samorządu aptekarskiego – posiadającego specjalistyczną wiedzę, w tym znajomość rynku farmaceutycznego - może skutkować uniknięciem naruszenia zasad prowadzenia apteki - co istotnie służy ochronie konsumenta, zapewnieniu należytego i odpowiedniej jakości zapatrzenia ludności w lekarstwa. Z tych względów oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu art.145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. nie ma usprawiedliwienia. Nie zrozumiały jest zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. Stanowi on, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przepis nie określa zatem wzorca, według którego kontrola ta ma być wykonana. Fakt, że strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z rozstrzygnięciem Sądu I instancji, nie oznacza naruszenia wskazanego przepisu. Odnośnie do podniesionej przez stronę skarżącą kasacyjnie kwestii wydania przez GIS postanowienia o dopuszczeniu Okręgowej Izby Aptekarskiej do udziału w postępowaniu o udzielenie A. spółce z o.o. w K. już po wydaniu pozytywnej decyzji w tym przedmiocie trzeba wskazać, że w podstawach kasacyjnych nie sformułowano żadnych w tym względzie zarzutów naruszenia prawa. W niczym nie znajduje oparcia stanowisko, że dopuszczenie do udziału w sprawie Okręgowej Izby Aptekarskiej narusza zasadę praw nabytych skarżącej kasacyjnie spółki. Zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji RP - wskazanego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie mógł być uznany za skuteczny. Ogólne odwołanie się do konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego nie jest równoznaczne ze spełnieniem wymogu wskazania podstaw kasacyjnych w rozumieniu art. 176 1 pkt 2 i art. 174 p.p.s.a. Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na posiedzeniu niejawnym orzekł jak w sentencji. Postanowienie w przedmiocie kosztów postępowania kasacyjnego (pkt 2) wydano na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.).