I OSK 1723/06

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Stebnicka Sędziowie sędzia NSA Stanisław Nowakowski (spr.) sędzia NSA Małgorzata Stahl Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. M. D.-A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lipca 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 858/06 w sprawie ze skargi H. W., H. C. i M. M. –D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o sprzedaży lokalu oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 4 lipca 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 858/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...], nr [...] i decyzję tegoż organu z dnia [...] nr [...], mocą których odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy W. [...] z [...] sierpnia 1978 r., nr [...] w sprawie sprzedaży lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku położonym przy ul. [...] w W. na rzecz W. i B. B. z jednoczesnym oddaniem w użytkowanie wieczyste [...] części gruntu o pow. [...] m2, na którym usytuowany jest budynek. W uzasadnieniu wyroku przedstawiono następujący stan faktyczny sprawy: Decyzją Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] lutego 1996 r., nr [...], organ ten stwierdził, że decyzja Ministra Gospodarki Komunalnej z [...] maja 1951 r., nr [...] utrzymującą w mocy orzeczenie administracyjne Prezydenta Miasta [...] W. z dnia [...] marca 1950 r., nr [...] o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości przy ul. [...], w części dotyczącej 25 lokali, w tym lokalu nr [...], oraz udziałów przypadających tym lokalom w części wspólnej budynku, a także gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste nabywcom tych lokali, wydana została z naruszeniem prawa, a w pozostałej części stwierdził jej nieważność. Decyzją z [...] lipca 1997 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w m. [...] W. z dnia [...] marca 1959 r. nr [...] odmawiające przyznania H. P., M. M. i H. C. prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej przy ul. [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Z kolei decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 1998 r. Prezydent m. [...] W. ustanowił na 99 lat użytkowanie wieczyste udziału wynoszącego [...] części gruntu przedmiotowej nieruchomości na rzecz H. P., M. M. i H. C. po 1/3 części dla każdej z nich, odmawiając równocześnie ustanowienia takiego prawa do udziału wynoszącego [...] części gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste właścicielom lokali o nr. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], [...],[...],[...] i [...]. Wnioskiem z dnia 20 sierpnia 2001 r. H. W., H. C. i M. M.-D. wystąpiły o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy W. [...] z dnia [...] sierpnia 1978 r. w sprawie sprzedaży lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] wraz z jednoczesnym oddaniem w użytkowanie wieczyste [...] części gruntu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] czerwca 2002 r. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie objętej wnioskiem wskazując na brak u wnioskodawczyń legitymacji do żądania stwierdzenia nieważności powołanej decyzji. Organ podał, że w dacie wydania decyzji o sprzedaży powyższego lokalu wnioskodawczynie będące następcami prawnymi poprzedniego właściciela nieruchomości, nie posiadały żadnych praw do przedmiotowej części nieruchomości. Wnioskodawczynie mają prawa strony jedynie w takim zakresie, w jakim stwierdzona została nieważność decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] maja 1951 r., natomiast w tej części, w której nie stwierdzono nieważności decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z "dnia [...] maja 1951 r. wnioskodawczynie mają jedynie interes faktyczny, który nie uprawnia do bycia stroną postępowania. Interes prawny bowiem musi wynikać z konkretnego przepisu prawa (art. 28 kpa). Organ powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 listopada 2001 r. sygn. akt I SA 505/00 (niepublik.) w którym zaprezentowano taki pogląd i wyjaśniono jego uzasadnienie. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy H. W., H. C. i M. M.-D. podniosły, że nie zgadzają się ze stanowiskiem przyjętym w zaskarżonej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2002 r. utrzymało w mocy swoją poprzednią decyzję z [...] czerwca 2002 r. Kolegium stwierdziło, że aktualnie wiąże ustalenie zawarte w decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] lutego 1996 r., w której organ ten stwierdził, iż w zakresie dotyczącym sprzedanych lokali oraz przypadających na te lokale części wspólne budynku, a także gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste decyzja o odmowie przyznania prawa własności czasowej została wydana z naruszeniem prawa, a w pozostałej części stwierdził jej nieważność. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 kpa) nie niweczy skutków i nie przywraca stanu poprzedniego, gdyż decyzja - chociaż wadliwa pozostaje w obrocie prawnym. Stwierdzenie zatem wydania decyzji o odmowie przyznania prawa własności czasowej z naruszeniem prawa oznacza, że Skarb Państwa - wprawdzie wadliwie, lecz skutecznie nabył własność lokali. Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2002 r. H. W., H. C. i M. M.-D. wniosły (w 2002 r.) skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skarżące domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji podniosły, że posiadają interes prawny w tym, aby wystąpić z wnioskiem o wszczęcie postępowania nadzorczego w stosunku do decyzji administracyjnej orzekającej o sprzedaży lokalu mieszkalnego i oddaniu nabywcom lokalu odpowiedniej części gruntu w użytkowanie wieczyste. W uzasadnieniu skarżące wskazały, że decyzja w sprawie sprzedaży lokalu i oddaniu części gruntu w użytkowanie wieczyste zapadła w wyniku wadliwej decyzji o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej. Zarzuciły naruszenie art. 7 k.p.a. przez dokonanie wykładni prawa na niekorzyść obywateli, a także zasadę równości wobec prawa wyrażoną w art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Sąd pierwszej instancji, po podjęciu zawieszonego wcześniej postępowania, powołał się w uzasadnieniu wyroku, na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2004 r. uchylający wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 marca 2004 r. sygn. akt I SA 1708/02 oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., w którym stwierdził, że byli właściciele gruntów warszawskich mają przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji w sprawie sprzedaży lokalu w sytuacji, gdy odzyskali część lokali (nie sprzedanych), a jednocześnie stwierdzono, że decyzja o odmowie ustanowienia, na ich rzecz, własności czasowej (aktualnie użytkowania wieczystego), w odniesieniu do sprzedanych lokali, wydana została z naruszeniem prawa. W ocenie Sądu meriti stanowisko prawne wyrażone w powołanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, który orzekał w analogicznej sprawie jak sprawa rozpatrywana pozwala na pełno podzielenie jego argumentacji. Stąd też – zdaniem Sądu pierwszej instancji - zasadne jest przyjęcie, że strony skarżące mają legitymację prawną do domagania się w takiej sytuacji jaka występuje w niniejszej sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Opisany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zaskarżyła skargą kasacyjną wniesioną przez pełnomocnika (adwokata) E. M. D. – A., w której wskazując na naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 28 k.p.a. przez błędną jego wykładnie wnosi: o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Pełnomocnik skarżącej podnosi, że orzecznictwo w sprawie przyznania legitymacji procesowej stronie, która domaga się stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie sprzedaży nieruchomości objętej przedstawionym wyżej stanem faktycznym sprawy jest niejednolite, NSA w wyroku dnia 7 listopada 2001 roku sygn. akt I SA 505/00. uznał, że wnioskodawczynie mają prawa strony jedynie w takim zakresie, w jakim stwierdzona została nieważność decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej odmawiającej przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej. W tej części natomiast, w której nie stwierdzono nieważności w wymienionej decyzji wnioskodawczynie mają jedynie interes faktyczny, który nie uprawnia do bycia stroną niniejszego postępowania administracyjnego. Pełnomocnik skarżącej wskazuje nadto, że odmienne stanowisko zostało wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2004 r. sygn. akt OSK 919/04 oraz w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 kwietnia 2005 r. sygn. akt OSK 1284/04; z dnia 19 kwietnia 2005 r. sygn. akt OSK 1301/04; z dnia 17 czerwca 2005 r. sygn. akt OSK 1534/04 oraz z dnia 2 lipca 2005 r. sygn. akt OSK 1372/04. Skoro zatem orzecznictwo w kwestii, czy byli właściciele gruntów warszawskich mają interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. uzasadniający ich legitymację do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji w sprawie sprzedaży lokalu w budynku położonym na gruncie, w sytuacji, gdy stwierdzono, że decyzja o odmowie ustanowienia własności czasowej na rzecz byłych właścicieli co do sprzedanych lokali wydana została z naruszeniem prawa, nie jest orzecznictwem jednolitym, a tym samym istnieje potrzeba ponownego zajęcia stanowiska w powyższej kwestii przez Naczelny Sąd Administracyjny. Strona wnosząca skargę kasacyjną wyraża przekonanie, że argumentacja podniesiona w przytoczonym wyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 listopada 2001 r. sygn. akt I SA 505/00 zasługuje w pełni na uznanie za zasadną. Nie sposób bowiem uznać za realną możliwość stwierdzenia nieważności decyzji o sprzedaży lokalu Nr [...], skoro powyższy lokal został sprzedany jako lokal odrębny jeszcze przed wydaniem decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] lutego 1996 roku, w której organ ten stwierdził, że decyzja Ministra Gospodarki komunalnej z dnia [...] maja 1951 roku o odmowie przyznania prawa własności czasowej w części dotyczącej 25 sprzedanych lokali, w tym lokalu Nr [...], wydana została z naruszeniem prawa. Orzeczenie stwierdzające wydanie decyzji z naruszeniem prawa nie prowadzi, zdaniem pełnomocnika, do restytucji roszczeń byłych właścicieli wynikających z przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 roku. Tym samym brak było podstaw do przyjęcia, że wnioskodawczynie legitymują się interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a. w sprawie niniejszej dotyczącej bytu decyzji administracyjnej o sprzedaży lokalu Nr [...]. Zdaniem skarżącej przy ocenie istnienia interesu prawnego nie można powołać się jedynie na literalne brzmienie wniosku. Okoliczności uzasadniające istnienie interesu prawnego muszą być bowiem zasadne i uznane za zasadne już w obecnej fazie postępowania. W konkluzji wnosząca skargę kasacyjną uważa, że skoro w sprawie niniejszej nie może dojść do wydania orzeczenia stwierdzającego nieważność decyzji z dnia [...] sierpnia 1978 roku o sprzedaży lokalu Nr [...], to tym samym nie sposób przyjąć, że istnieje realny interes prawny związany z możliwością dochodzenia roszczeń dekretowych a tym samym interes prawny upoważniający do bycia stroną niniejszego postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, gdyż zaskarżony wyrok prawa nie narusza. Nie ma w sprawie sporu co do tego, że interes prawny jakim powinna się legitymować osoba domagająca się wszczęcia postępowania administracyjnego, w tym także nadzwyczajnego jakim jest postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji, musi wynikać z prawa materialnego. Wszak i w skardze kasacyjnej wskazując na art. 28 k.p.a. (przepis umieszczony w ustawie dotyczącej postępowania) zarzuca się naruszenie prawa materialnego. Zatem podziela się w sprawie wywody dotyczące tej kwestii zawarte między innymi w wyroku NSA z dnia 24 listopada 2004 r. W sprawach dotyczących postępowania nadzwyczajnego jak wznowienie postępowania czy stwierdzenie nieważności decyzji zachodzi możliwość (nie ma takiej w postępowaniu zwykłym) odmowy wszczęcia postępowania (odpowiednio art. 149 § 3 i 157 § 3 k.p.a.). Trzeba zatem mieć na uwadze, że jest to wyjątek od ogólnych zasad jakie obowiązują w postępowaniu administracyjnym i stąd nie może przepis art. 157 § 3 k.p.a. być interpretowany bez uwzględnienia jego wyjątkowego charakteru. Trzeba zatem przyjąć, że co do zasady badanie legitymacji procesowej jako wynikającej z przesłanki materialnoprawnej może mieć miejsce po wszczęciu postępowania w sprawie. Jednakże w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji, w której decyzja może być wyłącznie procesowa, czyli dotyczyć odmowy stwierdzenia nieważności decyzji jak i stwierdzenia nieważności, ustawodawca dopuszcza odmowę wszczęcia postępowania. Właśnie w tej części postępowania należy zbadać, czy strona posiada legitymację procesową do wszczęcia postępowania o wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji dotkniętej jej zdaniem wadą z art. 156 § 1 k.p.a. (Inna sytuacja dotyczy wznowienia postępowania, co nie jest jednak przedmiotem rozważań w tej sprawie). Sprawy tak zwanych "gruntów warszawskich" w różnym aspekcie są obecne w orzecznictwie Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego znacznie wcześniej aniżeli powoływane wyroki NSA z 2001 i 2004 roku. Szczególnie istotne znaczenie dla wykładni mają dwie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego, a mianowicie uchwała 7 sędziów NSA w Warszawie z dnia 16 grudnia 1996 r. sygn. akt OPS 7/96 (ONSA 1997/2/49) oraz uchwała 5 sędziów NSA w Warszawie z dnia 9 listopada 1998 r. sygn. akt OPK 4/98 (ONSA 1999/1/13). Wprawdzie obie uchwały nie rozważają kwestii związanych z samą legitymacją strony do żądania stwierdzenia nieważności ale z rozważań dalej idących wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że strony mają legitymację procesową do domagania się zarówno stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej sprzedaży gruntów i budynków jak i ustanowienia użytkowania wieczystego na gruntach przejętych wobec decyzji, których stwierdzono nieważność bądź naruszenie prawa. W powołanym przez Sąd pierwszej instancji jak i wskazanym w skardze kasacyjnej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, jaki zapadł w analogicznym stanie faktycznym (wyrok z dnia 24 listopada 2004 r. sygn. akt OSK 919/04 (ONSA i WSA nr 5 z 2005 r. poz. 92). została przedstawiona argumentacja wskazująca dobitnie na to, że materialnoprawne podstawy interesu prawnego strony mogą wynikać z różnych podstaw prawnych, zamieszczonych w różnych aktach normatywnych, a tym samym wymagają rozpoznania po wszczęciu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Wymownym tego dowodem są z kolei wywody skargi kasacyjnej, w której za odmową przyznania stronom legitymacji procesowej ma wskazywać brak możliwości pozytywnego dla nich ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy. Takiej kwestii po prostu nie można w ogóle rozstrzygać w postępowaniu wstępnym. Na tym etapie sprawy nie bada się jeszcze zasadności podstaw do żądania stwierdzenia nieważności decyzji a jedynie czy zachodzą procesowe podstawy do wszczęcia w takiej sprawie postępowania. Brak przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji będzie bowiem zawsze stanowił podstawę do odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, a nie do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Oczywiste jest, że z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego skutecznie może zwracać się wyłącznie strona, czyli każdy mający interes prawny lub obowiązek w rozumieniu art. 28 k.p.a., to trzeba mieć na uwadze, że w razie gdy ustalenie interesu prawnego wymaga złożonego procesu wykładni nie można prowadzić tej wykładni poza postępowaniem administracyjnym dotyczącym istoty wniosku z jakim zwraca się osoba powołująca się na swój przymiot strony postępowania. W sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji ten proces ma miejsce już w tej fazie postępowania, która może i powinna się zakończyć odmową wszczęcia postępowania w razie braku przymiotu strony. W niniejszej sprawie nie można wykluczyć, że - jak to zasadnie podnosi się w powołanym wyroku z 24 listopada 2004 r. - "Wynik postępowania nadzorczego w stosunku do decyzji o sprzedaży lokalu może mieć wpływ na sytuację prawną byłych właścicieli, gdyż korzystne dla nich rozstrzygnięcie spowoduje aktualność ich roszczeń związanych z dekretem z dnia 26 października 1945 r., późniejsza zaś sprzedaż lokalu w budynku i oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste były skutkiem kolejnych decyzji, wydawanych w innych sprawach administracyjnych, a nie skutkiem decyzji o odmowie ustanowienia własności czasowej. Dlatego dawni właściciele gruntów warszawskich oraz ich następcy prawni opierają swój interes prawny na tym (aczkolwiek wprost tego nie wskazują), że stwierdzenie nieważności decyzji o sprzedaży lokalu otwiera im drogę do wzruszenia umowy sprzedaży. Inaczej rzecz ujmując, ich interes prawny wiąże się z dochodzeniem roszczeń dekretowych i wykazywaniem, że określone czynności dokonane zostały z pokrzywdzeniem uprawnionych podmiotów (skarga pauliańska). Warunkiem dochodzenia tych roszczeń jest wynik postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o sprzedaży lokalu. Stwierdzenie nieważności decyzji o sprzedaży lokalu jest oczywiście możliwe jedynie w razie wykazania przesłanek określonych w art. 156 § 1 K.p.a. Tych przesłanek (...) Sąd nie badał i nie mógł badać, gdyż ograniczał się do zbadania interesu prawnego skarżących." To stanowisko Sądu odpowiada wyrażonemu w powołanych wyżej uchwałach NSA z 1996 i 1998 r. Jest zrozumiałe, że niejednolitość orzecznictwa, co także wynika z powołanych wyroków w sprawie rozpatrywanej, budzi rozgoryczenie i strony ale także organy administracji chciałyby znać jednolite stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tak poważnych i zasadniczych kwestiach jak pojęcie interesu prawnego. Jednolitość osiąga się jednak często poprzez żmudne dochodzenie w procesie argumentacji różnych stanowisk. Dopiero dostateczna ilość poważnej wykładni może stanowić podstawę do wystąpienia np. z pytaniem prawnym w razie dalszego utrzymywania się niejednolitości orzecznictwa w danych sprawach. W kwestiach jakie są przedmiotem tej sprawy obserwuje się przyjęcie stanowiska jakie wynika z powołanego wyroku z 24 listopada 2004 r., co trzeba uznać jako już utrwalony pogląd. Z tych więc względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę kasacyjną oddalił.