II SA/Gl 530/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.),, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant specjalista Anna Koenigshaus, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2020 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia 13 stycznia 2020 r. P. K. (dalej: "skarżąca") zwróciła się do Wójta Gminy [...] (organ I instancji) o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną babcią A.K. oraz załączyła również orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w K. z dnia [...] r. zaliczające ją do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe. Decyzją z dnia [...] r., nr [...], organ I instancji odmówił skarżącej przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. W podstawie prawnej powołał art. 3 pkt 10, art. 4 ust. 2, art. 5, art. 17 ust. 1-4, art. 17b, art. 20 ust. 3, art. 24 ust. 2 i art. 25 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r. poz. 2220 z późn. zm., obecnie Dz. U. z 2020 r. poz. 111, dalej w skrócie: "ustawa" lub "ustawa o świadczeniach rodzinnych"), rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1466) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 lipca 2018 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny i specjalny zasiłek opiekuńczy, wysokości świadczeń rodzinnych oraz wysokości zasiłku dla opiekuna (Dz. U. z 2018 r. poz. 1497), a także art. 104, art. 107, art. 109, art. 111 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r. poz. 256, w skrócie: "k.p.a."). W odwołaniu od tej decyzji skarżąca poinformowała, że babcia ma 88 lat oraz wymaga całodobowej opieki i pielęgnacji. Nie ma bliskiej rodziny a jej córka przebywa za granicą i utrzymuje z matką tylko telefoniczny kontakt. Z tego powodu skarżąca od trzech lat mieszka razem z babcią i opiekuje się nią, dlatego nie może pracować. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie (organ II instancji) decyzją z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia przytoczyło treść art. 17 ust. 1 i 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz art. 128 i art. 129 § 1 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r. poz. 2086, dalej: "k.r.i.o."). Zaakcentowało, że powstanie niepełnosprawności babci skarżącej po 80-tym roku życia nie ma wpływu na wynik sprawy, ale fakt, że obowiązek alimentacyjny obciąża osoby spokrewnione w pierwszym stopniu (dzieci) i wyprzedza obowiązek osób spokrewnionych w drugim stopniu (wnuki). Na skarżącej nie ciąży zatem obowiązek alimentacyjny, ale na córce babci, która od 35 lat mieszka za granicą. Dodatkowo, prawo do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne dla osób zobowiązanych w dalszej kolejności do alimentacji może nastąpić wyłącznie w sytuacji obiektywnej niezdolności do sprawowania opieki przez osobę zobowiązaną z bliższego pokrewieństwa. Do takich sytuacji zaliczyć należy np. posiadanie znacznego stopnia niepełnosprawności lub całkowitej niezdolności do pracy. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zauważyła, że ustawa o świadczeniach rodzinnych przyznaje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osobie, która jest jedynym członkiem rodziny niepełnosprawnego zdolnym się nim opiekować. Dokonała analizy przepisów prawa, w tym Konstytucji RP (art. 2, art. 18 i art. 71) oraz wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy. Obszernie opisała własną sytuację oraz ciotki mieszkającej i pracującej w Niemczech. Stwierdziła, że w jej sprawie błędnie przyjęto, iż jako osoba faktycznie opiekująca się babcią, nie posiada uprawnienia do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z całodobowo sprawowaną na nią opieką. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, przywołując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, zważył, co następuje. W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) oraz art. 3 § 1 w związku z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.") wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku stwierdzenia określonych naruszeń prawa sąd administracyjny uwzględniając skargę uchyla zaskarżony akt albo stwierdza jego nieważność lub wydanie z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 p.p.s.a.), bądź oddala skargę w razie jej nieuwzględnienia (art. 151 p.p.s.a.). Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga sprawy administracyjnej co do jej istoty a jedynie ocenia, czy postępowanie przed organami przeprowadzono prawidłowo, oraz czy wydany akt pozostaje w zgodzie z prawem. Na wstępie przyjdzie zaznaczyć, że zgodnie z zasadą praworządności organy administracji mogą działać wyłącznie na podstawie powszechnie obowiązującego prawa i nie posiadają uprawnień do rozpatrywania spraw w oparciu o zasady słuszności i współżycia społecznego. Mając na uwadze tak zakreślone ramy kontroli zaskarżonej decyzji z dnia [...] r., Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce lub ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W oparciu o art. 17 ust. 1a osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4 przywołanego przepisu, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Niewątpliwie celem świadczenia pielęgnacyjnego jest częściowe zrekompensowanie utraconych zarobków rodzicom (i innym krewnym) osoby niepełnosprawnej, którzy mimo zdolności do pracy nie podejmują pracy zarobkowej lub z niej rezygnują z uwagi na konieczność sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się stosownym orzeczeniem o niepełnosprawności. Pomoc finansowa Państwa ma rekompensować opiekunowi osoby niepełnosprawnej podjęcie decyzji o rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Dlatego też w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy ustawodawca nawiązuje wprost do obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w przepisach k.r.i.o. Zgodnie z art. 128 k.r.i.o. obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Co istotne, przepisy kreujące obowiązek alimentacyjny są normami bezwzględnie obowiązującymi. Zarówno obowiązek alimentacyjny i odpowiadające mu prawo do świadczeń alimentacyjnych ma charakter ściśle osobisty. Czym innym jest obowiązek alimentacyjny osób spokrewnionych w pierwszym stopniu (dzieci), który wyprzedza obowiązek osób spokrewnionych w drugim stopniu (wnuki). Osoba spokrewniona w drugim stopniu mogłaby sprawować opiekę dopiero wówczas, gdyby brak było osoby zobowiązanej w pierwszej kolejności, bądź też nie mogłaby ona sama sprawować opieki z uwagi na własną niepełnosprawność. Z tego powodu skarżąca jako wnuczka jest w dalszej kolejności zobowiązana do opieki nad babcią (matką jej zmarłego ojca). Gdyby córka babci przebywająca za granicą sama była chora i sama wymagała opieki, to wtedy obowiązek pomocy przeszedłby na skarżącą, ale tak nie jest w niniejszej sprawie. Należy zauważyć, że pomoc świadczona w taki sposób przez Państwo jest przeznaczona dla konkretnych osób, które obciąża obowiązek alimentacyjny, przy czym obowiązek ten powstaje z mocy prawa a nie z wyboru dokonanego w danej rodzinie przez jej członków. To nie rodzina decyduje, komu spośród jej członków winno być przyznane świadczenie pielęgnacyjne, ale bezwzględnie obowiązujący przepis prawa. Przywołany powyżej art. 17 ustawy nadal obowiązuje i dotychczas jego zgodność z Konstytucją RP nie została zakwestionowana przez Trybunał Konstytucyjny. W ocenie składu orzekającego niedopuszczalne jest rozszerzanie katalogu zawartego w art. 17 ust. 1 pkt 4 w związku z ust. 1a pkt 2 ustawy w oparciu o względy celowościowe. Kwestia ta była przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w uchwale składu 7 sędziów z 9 grudnia 2013 r. sygn. akt I OPS 5/13 uznał, że osobie, której nie obciąża obowiązek alimentacyjny względem pełnoletniego członka rodziny, legitymującego się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym i która nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad tym niepełnosprawnym członkiem rodziny, w stanie prawnym obowiązującym również przed 1 stycznia 2013 r. nie przysługuje takie świadczenie. Wprawdzie powołana uchwała została podjęta na tle ustawy obowiązującej przed 1 stycznia 2013 r., jednak również w brzmieniu obowiązującym obecnie ustawa nadal wiąże uprawnienie do świadczenia alimentacyjnego z obowiązkiem alimentacyjnym poprzez odesłanie do przepisów k.r.i.o., przez co pogląd wyrażony w uchwale oraz przedstawiona w niej argumentacja zachowuje aktualność również w obecnym stanie prawnym. W uzasadnieniu przywołanej uchwały wskazano, że zarówno w pierwotnej wersji art. 17 ust. 1 ustawy jak i w toku kolejnych zmian świadczenie pielęgnacyjne zawsze przysługiwało członkom rodziny, na których spoczywał w stosunku do osoby wymagającej opieki obowiązek alimentacyjny. Pierwotnie świadczenie to przysługiwało tylko w wypadku opieki sprawowanej przez rodziców lub opiekunów nad dzieckiem. Na skutek wyroków Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008r. sygn. akt P 27/07 (OTK ZU-A 2008, nr 6 poz. 107) i z dnia 22 lipca 2008 r. sygn. akt P 41/07 (OTK ZU-A 2008, Nr 6, poz. 109), którymi uznano za sprzeczne z Konstytucją RP pominięcie wśród osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego innych członków rodziny, na których spoczywa obowiązek alimentacyjny, sprawujących opiekę nad niepełnoletnim, niesprawnym członkiem rodziny, a także nad innym członkiem rodziny wymagającym opieki, ustawodawca rozszerzył krąg osób uprawnionych do tego świadczenia. W każdej jednak z kolejnych nowelizacji, przyjmowano wymóg, by osoba świadcząca opiekę była obciążona w stosunku do podopiecznego obowiązkiem alimentacyjnym. Uznawał więc, że jednym z warunków, od których zależy powstanie prawa do tego świadczenia było to, że opiekę wykonuje osoba obciążona wobec podopiecznego obowiązkiem alimentacyjnym i mimo wielokrotnych zmian ustawy o świadczeniach rodzinnych od warunku tego nie odstąpił. W dalszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że niedopuszczalne jest sądowe uzupełnianie ustawowego katalogu uprawnień socjalnych, gdyż przepisy art. 32 ust. 1 i art. 67 Konstytucji RP nie mogą być samoistnym źródłem roszczeń. Przepisy te bowiem zawierają treść normatywną nienadającą się do zbudowania podstawy prawnej rozstrzygnięcia sporu o prawo podmiotowe i nie umożliwiają oparcia na nich orzeczenia zasądzającego roszczenie. Są one raczej źródłem gwarancji, a nie praw, tym samym więc spełniają rolę wzorca konstytucyjnego, określającego w sposób ogólny zakres i formy zabezpieczenia społecznego. Wzorzec ten znajduje materializację w uchwalonych ustawach, w których ustawodawca zwykły konkretyzuje deklarację konstytucyjną, tworząc poszczególne prawa podmiotowe. Uzupełniając lub pomijając niektóre z przesłanek ustawowych z powołaniem się na zasady konstytucyjne, sąd administracyjny faktycznie wchodzi w rolę Trybunału Konstytucyjnego. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela wskazany pogląd oraz zaprezentowaną w powyższej uchwale argumentację również z tego powodu, że decyzja w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego nie ma charakteru uznaniowego. Ustawodawca w sposób wyczerpujący określił przesłanki, które należy spełnić aby uzyskać prawo do świadczenia pielęgnacyjnego i powiązał je z obowiązkiem alimentacyjnym w rozumieniu przepisów k.r.i.o. oraz nie przewidział przy tym możliwości przyznania takiego świadczenia z uwagi na faktyczne wykonywanie czynności opiekuńczych. Stwierdzenie, że z wnioskiem o przyznanie świadczenia wystąpiła osoba nieobciążona obowiązkiem alimentacyjnym obliguje do wydania decyzji odmawiającej jego przyznania. W świetle powyższego, stanowisko przestawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jest prawidłowe, bowiem osobą zobowiązaną do opieki nad babcią skarżącej jest jej córka, czyli osoba spokrewniona z nią w pierwszej linii. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę, o czym orzeczono w sentencji niniejszego wyroku.