II GSK 878/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia WSA (del.) Henryka Lewandowska - Kuraszkiewicz po rozpoznaniu w dniu 4 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej L. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 stycznia 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 1122/18 w sprawie ze skargi L. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 31 lipca 2018 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 8 stycznia 2019 r., oddalił skargę L. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 31 lipca 2018 r., w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: decyzją z 15 stycznia 2018 r. Prezydent Miasta Krakowa nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 836 zł za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi, pasa drogowego przy ul. N. [...] poprzez umieszczenie od 16 stycznia do 1 kwietnia 2017 r. szyldu reklamowego dwustronnego o treści "K. S." o wymiarach 0,70 m x 0,50 m (o powierzchni całkowitej: 0,7 m2), zamontowanego prostopadle do fasady budynku nr [...] (działka nr [...], obręb [...] K.). Organ stwierdził, że działka nr [...], w ewidencji gruntów oznaczona została symbolem "dr" i stanowiła pas drogowy drogi publicznej jaką była ul. N.. Jej właścicielem była Gmina Miejska K., a władającym Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K.. Organ stwierdził, że skarżąca nie dysponowała żadnym zezwoleniem na zajęcie pasa drogowego w tym miejscu i teren ten nie był w legalnym jej władaniu. Ponadto organ wskazał, że strona nie usunęła reklamy bezpośrednio po wszczęciu postępowania administracyjnego, jak również nie przystąpiła do procedury legalizacji szyldu, co skutkowało nałożeniem kary pieniężnej z art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2068 ze zm., dalej: u.d.p.). Objętą skargą decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, podzielając ustalenia i stanowisko Prezydent Miasta Krakowa. Sąd I instancji oddalając skargę na tą decyzję za niewadliwe uznał ustalenia faktyczne ległe u podstaw wydanych w sprawie decyzji. Wskazał, że obrys działki drogowej przylegał bezpośrednio do granicy budynku wzniesionego na działce [...]. Do elewacji budynku została przytwierdzona, pod kątem prostym, reklama (tzw. semafor), co w praktyce powodowało, że reklama ta znajdowała się w przestrzeni nad pasem drogowym. W tym zakresie Sąd I instancji, przywołując definicję pasa drogowego zawartą w art. 4 pkt 1 u.d.p. stwierdził, że granice przestrzenne pasa drogowego wyznaczają linie graniczne gruntu oraz przestrzeń nad tym gruntem i pod nim. W podstawie prawnej wyroku podano art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.). L. P., skargą kasacyjną zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji zarzucając mu naruszenie: I. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię: - art. 4 pkt 1 u.d.p. poprzez przyjęcie, że reklama umieszczona na budynku przy ul. N. [...] wchodzi w przestrzeń powietrzną nad pasem drogowym, co tym samym stanowi zgodnie z definicją ustawową pasa drogowego obiekt zajmujący pas drogowy; - art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p., poprzez przyjęcie, że reklama znajdująca się na budynku przy ul. N. [...], zajmowała pas drogowy; II. przepisów postępowania, które mogą mieć wpływ na wynik sprawy: - art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., które miały istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego w sposób należyty, niezebranie w sposób pełny i wyczerpujący materiału dowodowego, a także dokonanie jego niewłaściwej oceny, nie zawarcie przekonującej analizy stanu faktycznego sprawy i nienależyte jej wyjaśnienie, w szczególności zaniechanie oceny czy przedmiotowa reklama znajduje się w pasie drogowym oraz niewykazanie, aby przedmiotowa reklama kolidowała lub potencjalnie kolidowała z jakimikolwiek urządzeniami drogowymi lub wpływała na bezpieczeństwo lub ruch drogowy, - art. 80 k.p.a. przez błędną i dowolną ocenę, że została udowodniona okoliczność, iż działka nr [...] obręb [...] K. stanowi pas drogowy drogi publicznej ze względu na oznaczenie jej w ewidencji gruntów symbolem "dr", w sytuacji niedokonania wszechstronnej oceny tej okoliczności na podstawie analizy całokształtu materiału dowodowego oraz poprzez bezpodstawne w warunkach braku dowodów uznanie za udowodnioną okoliczność, że w/w działka jest drogą gminną, której właścicielem jest Gmina Miejska K., - art. 107 § 3 k.p.a. przez brak wskazania dowodów jednoznacznie potwierdzających uznany za udowodniony fakt, że ul. N. jest drogą gminną stanowiącą własność Gminy Miejskiej K.. Podnosząc te zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz o zasądzenie kosztów postępowania podług norm przepisanych w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie znajduje usprawiedliwionych podstaw albowiem podniesione w niej zarzuty nie podważają prawidłowości kontroli rozstrzygnięć organów administracji, jakiej dokonał Sąd I instancji. Wskazać należy na wstępie na wadliwość podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, które w swej istocie stanowią powtórzenie zarzutów pomieszczonych w wywiedzionej przez stronę skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie, a które to zarzuty skargi kasacyjnej nie zostały powiązane przez jej autora z przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, których naruszenia mógł dopuścić się, zdaniem kasatora, Sąd I instancji dokonując kontroli wymienionej decyzji SKO w Krakowie i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Krakowa oraz orzekając o niewadliwości tychże rozstrzygnięć. Powyższy mankament skargi kasacyjnej jednakże nie uniemożliwia jej rozpoznania i dokonania kontroli wyroku Sądu I instancji w aspekcie zaaprobowania w nim ustaleń i podstaw prawnych skutkujących nałożeniem na skarżącą kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. W pierwszej kolejności odnieść się należy do najdalej idących zarzutów, pomieszczonych w tiret drugi i trzecim punktu drugiego petitum skargi kasacyjnej, w ramach których kasator kwestionuje prawidłowość ustaleń odnośnie działki nr [...], jako stanowiącej pas drogi publicznej oraz okoliczność, że ul. N. jest drogą gminną stanowiącą własność Gminy Miejskiej K.. Ustalenia w tym zakresie, co wynika tak z treści zaskarżonej decyzji, jak i zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, organy poczyniły na podstawie wypisu z ewidencji gruntów oraz mapy. Kwestia mapy nie nasuwa wątpliwości i co do zasady nie jest podnoszona, jako zakwestionowana przez stronę. Odnoszą się zaś do dowodu z wypisu z ewidencji gruntów wskazać należy, że zgodnie z ustawą z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 1990), jej Rozdziałem 4, przepisy art. 20 i następne, ewidencja gruntów i budynków (kataster nieruchomości) obejmuje zakresem informacji w niej zawartych, dotyczących gruntów ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty. Ewidencja zawiera również informacje dotyczące właścicieli nieruchomości, w przypadku nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego - oprócz właścicieli wskazuje inne podmioty, w których władaniu lub gospodarowaniu, w rozumieniu przepisów o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa, znajdują się te nieruchomości. Na tle przywołanej ustawy wskazania wymaga, że w ramach obrębów ewidencyjnych tworzone są działki ewidencyjne. Działkę ewidencyjną stanowi ciągły obszar gruntu, położony w granicach jednego obrębu, jednorodny pod względem prawnym, wydzielony z otoczenia za pomocą linii granicznych (§ 9 ust. 1 rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 393)). Sąsiadujące ze sobą działki ewidencyjne będące przedmiotem tych samych praw oraz władania tych samych osób lub jednostek organizacyjnych wykazuje się w ewidencji jako odrębne działki ewidencyjne, jeżeli obejmują grunty zajęte pod drogi publiczne, linie kolejowe, wody śródlądowe, rowy, a ich wyróżnienie w postaci odrębnych działek jest celowe ze względu na odrębne oznaczenia tych gruntów w innych ewidencjach i rejestrach publicznych bądź ze względu na ich różne nazwy urzędowe (§ 9 ust. 2 rozporządzenia). Wskazane wymogi odnośnie informacji zawartych w ewidencji gruntów wskazują, że wypis z tejże ewidencji może i powinien posłużyć organom administracji publicznej, jako dowód i źródło niezbędnych informacji w sprawach, jak przedmiotowa, gdzie ustalenia wymagają granice gruntów i dróg publicznych. Brak jest zatem podstaw do uznania, co podnosi strona w ramach omawianych zarzutów, że organ nie poczynił wystarczających ustaleń i nie zgromadził jednoznacznych dowodów wskazujących na klasyfikacje działki o nr [...] jako pasa drogi publicznej oraz właściciela i zarządcy ulicy N., co czyni tenże zarzut bezzasadnym. Powyższe wywody w zestawieniu z ustaleniami organów, iż umieszczona pod kątem prostym na elewacji budynku posadowionego na działce [...], reklama znajdowała się w przestrzeni pasa drogowego czyni również niezasadnym zarzut pomieszczony w tiret pierwszym punktu drugiego skargi kasacyjnej. Niewątpliwe bowiem zgromadzony materiał dowodowy wskazywał, że reklama działalności gospodarczej skarżącej o wymiarach 0,7m na 0,5m (o powierzchni całkowitej: 0,7 m2) umieszczona została w pasie drogowym drogi publicznej, której zarządcą był Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K., właścicielem zaś Gmina Miejska K.. W takim stanie faktycznym, przy niespornym braku po stronie skarżącej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, zasadnym było nałożenie na nią przez organy kary, co również słusznie zaaprobował Sąd I instancji. Zgodnie bowiem z art. 40 ust. 1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej. Stosownie zaś do ustępu 2 pkt 3 powołanej regulacji, zezwolenia wymaga między innymi umieszczenie w pasie drogowym reklamy, którą niewątpliwie był szyld strony wskazujący na prowadzony przez nią sklep komis. Faktu, że sporna reklama zajmowała wskazany pas drogowy drogi publicznej nie zmienia, iż był on umieszczony ponad linią gruntu. Definicja pasa drogowego, zawarta w art. 4 pkt 1 u.d.p. wskazuje, że pasem drogowym jest wydzielony liniami rozgraniczającymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym jest lub będzie usytuowana droga. W orzecznictwie przyjęło się na tle tej regulacji, że umieszczenie reklamy nad chodnikiem bez zezwolenia implikuje nałożenie kary pieniężnej z tytułu zajęcia pasa ruchu drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Implikację taką wywoływać również będą części budynku lub jego infrastruktury przylegającego do granicy pasa drogowego umieszczone czy też wybudowane w taki sposób, że wchodzą w przestrzeń powietrzną nad pasem drogowym (por. wyroki NSA z dnia: 13 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 1889/13; 15 maja 2013 r., sygn. akt II GSK 444/12). Nie ma w świetle powyższego znaczenia czy obiekt niezwiązany z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg choćby potencjalnie może kolidować z jakimikolwiek urządzeniami drogowymi lub może wpływać na bezpieczeństwo lub ruch drogowy. Wystarczającym w świetle powołanych przepisów do wymierzenia kary jest umieszczeni obiektu niezwiązanego z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg bez wymaganego zezwolenia. Zezwolenie ma spełnić bowiem rolę niezbędnego i koniecznego ustalenia przez zarządcę drogi publicznej realnego, w tym również potencjalnego wpływu umieszczenia w pasie drogowym obiektu innego niż wymieniony w art. 40 ust. 1 u.d.p., w tym jego wpływu na utrzymanie i ochronę drogi w stanie niepogorszonym oraz jego wpływu na bezpieczeństwo użytkowników dróg publicznych. Podsumowując, Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w sprawie doszło do naruszenia przez Sąd I instancji w związku z kontrolą decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie i Prezydent Miasta Krakowa, przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego skutkującą koniecznością uchylenia objętego skargą kasacyjną wyroku. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.