II OSK 3729/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej F. sp. z o.o. z siedzibą w Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lipca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 209/19 w sprawie ze skargi F. sp. z o.o. z siedzibą w Z. na postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia 19 listopada 2018 r., znak: GIS-BŻ-WS-0260-70/AB/18/2 w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek Głównego Inspektora Sanitarnego o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 lipca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 209/19, oddalił skargę F. sp. z o.o. z siedzibą w Z. na postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia 19 listopada 2018 r., znak: GIS-BŻ-WS-0260-70/AB/18/2, w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Powyższym postanowieniem organ odwoławczy, na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., zwana dalej: "k.p.a."), stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez F. sp. z o.o. z siedzibą w Z. (Spółka) od decyzji Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego (MPWIS) z dnia 30 sierpnia 2018 r., nr 73/2018/8, wymierzającej Spółce karę pieniężną w wysokości 3.000 zł w związku z nieprzestrzeganiem wymagań w zakresie znakowania środka spożywczego pn.: "[...]". Skargę kasacyjną od ww. wyroku złożyła Spółka, wnosząc o jego zmianę poprzez "uchylenie zaskarżonego wyroku i stwierdzenie nieważności decyzji i postanowienia" oraz o zasądzenie kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu skarżąca kasacyjnie, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2018 r. poz. 1302 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi, pomimo iż zaskarżone postanowienie narusza przepisy postępowania: art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a., poprzez brak stwierdzenia nieważności decyzji, pomimo iż skierowana ona została do osoby niebędącej stroną w sprawie, co dotknięte jest wadą kwalifikowaną w postaci rażącego naruszenia prawa stanowiącą podstawę stwierdzenia jej nieważności, a tym samym wydanie postanowienia również z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu środka zaskarżenia skarżąca wskazała, że decyzja o nałożeniu kary pieniężnej nie została doręczona Spółce lecz jej pełnomocnikowi, który na dzień jej wydania nie był pełnomocnikiem Spółki w tym postępowaniu. Podniosła, że pełnomocnictwo z dnia 4 września 2017 r. zostało złożone Państwowemu Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu w [...] (PPIS) w odpowiedzi na pytanie wyrażone w piśmie z dnia 23 kwietnia 2018 r. i dotyczące podania ilości i wartości brutto sprzedaży zakwestionowanej partii produktu pn.: "[...]". W momencie jego przedłożenia nie było jeszcze prowadzone postępowanie w sprawie wymierzenia kary, a tym samym ww. pełnomocnictwo nie było w związku z nią ustanowione i złożone. Pismo, do którego dołączono pełnomocnictwo, zostało sporządzone 15 maja 2018 r., natomiast postępowanie zostało wszczęte dopiero w dniu 9 lipca 2018 r. i zawiadomienie o nim zostało przesłane na adres Spółki, a nie pełnomocnika. Spółka stwierdziła, że samowolne przeniesienie pełnomocnictwa przez organ z akt innej sprawy nie może być równoznaczne z ustanowieniem pełnomocnika. Ponadto, skarżąca kasacyjnie podniosła, że błędnie założono, iż pełnomocnictwo zostało złożone w postępowaniu przed PPIS w sprawie nieprawidłowego oznakowania środka spożywczego. W tym czasie PPIS nie prowadził takiego postępowania. Wystosowane do strony pismo z dnia 23 kwietnia 2018 r. dotyczące podania ilości i wartości brutto nie było sporządzone w ramach postępowania w sprawie nieprawidłowego oznakowania środka spożywczego. Tym samym teza WSA w Warszawie, że jeżeli pełnomocnictwo zostało ustanowione w określonej sprawie administracyjnej, to obejmuje ono całość postępowania administracyjnego, chyba, że inny wniosek wypływa z zakresu udzielonego pełnomocnictwa, jest prawidłowa, jednak nie znajduje ona zastosowania w niniejszej sprawie, bowiem pełnomocnictwo nie zostało złożone w żadnym postępowaniu (sprawie) administracyjnej. Spółka podkreśliła, że pełnomocnictwo winno zostać załączone do akt konkretnej sprawy administracyjnej i dopiero wówczas wywiera określony skutek procesowy oraz że należy odróżnić "stosunek pełnomocnictwa istniejący pomiędzy mocodawca a pełnomocnikiem, od ustanowienia pełnomocnika w postępowaniu". Reasumując, wnosząca skargę kasacyjną stwierdziła, że jeśli nie miała ustanowionego pełnomocnika na tym etapie postępowania administracyjnego, to decyzję organu pierwszej instancji należało doręczyć samej Spółce (art. 40 § 1 k.p.a.), nie zaś radcy prawnemu (art. 40 § 2 k.p.a.). Skoro zaś stało się odwrotnie, to uznać należy, że nie została ona skutecznie doręczona i nie weszła do obrotu prawnego. Stąd też, z uwagi na nieważność decyzji, brak było podstaw do stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania, co stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Główny Inspektor Sanitarny (GIS) wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, że przedmiotowa sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosowanie do zarządzenia z dnia 29 sierpnia 2022 r. wydanego na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.). Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji. Podkreślić należy, że przedmiotem kontroli sądowej było postanowienie, wydane w oparciu o art. 134 k.p.a., stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji wymierzającej Spółce karę pieniężną. Skarżąca kasacyjnie nie zredagowała żadnego zarzutu odnoszącego się do ww. podstawy prawnej zaskarżonego postanowienia GIS, co ogranicza zakres kontroli kasacyjnej. Autor skargi kasacyjnej stoi na stanowisku, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, albowiem organ odwoławczy nie stwierdził nieważności decyzji, pomimo iż skierowana została do osoby niebędącej stroną w sprawie, co dotknięte jest wadą kwalifikowaną w postaci rażącego naruszenia prawa stanowiącą podstawę stwierdzenia jej nieważności. Zauważyć trzeba, że przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. samodzielnie nie wywołuje skutku nieważności. Aby skutek ten mógł zostać stwierdzony konieczne jest wskazanie, jaki przepis prawa został naruszony w sposób rażący. Mając na uwadze podniesiony w sprawie zarzut strona skarżąca wiąże rażące naruszenie prawa z podstawą określoną w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. (przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji w związku ze skierowaniem decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zważywszy na uzasadnienie środka zaskarżenia, wnosząca skargę kasacyjnie nie może skutecznie zarzucać organowi odwoławczemu braku stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o tę przesłankę. Wadliwe jest utożsamianie skierowania decyzji do osoby nie będącej stroną postępowania, o czym stanowi art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., z czynnością doręczenia decyzji. Skierowanie decyzji do określonego podmiotu, to wskazanie go w niej jako adresata rozstrzygnięcia, jako podmiotu, którego interesu prawnego decyzja dotyczy. Doręczenie decyzji nie jest "skierowaniem" decyzji do adresata przesyłki, lecz wykonaniem czynności związanej z realizacją obowiązku doręczenia decyzji stronom. Nie mają znaczenia prawnego dla możliwości stwierdzenia nieważności decyzji, czy postanowienia okoliczności, które wystąpią już po wydaniu decyzji, czy postanowienia, a które dotyczą np. prawidłowego doręczenia decyzji, czy postanowienia. To, że prawidłowo wydana decyzja, czy postanowienie, a więc nie obarczone żądaną z wad z art. 156 § 1 k.p.a. zostaną np. nieprawidłowo doręczone nie powoduje, że stają się przez to nieważne. Kwestia doręczenia decyzji, postanowienia (czyli wprowadzenia ich do obrotu prawnego) ma charakter wyłącznie procesowy (zob. wyroki NSA: z dnia 25 stycznia 2021 r., sygn. akt I OSK 1769/20; z dnia 22 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 2453/15). Już z tego względu podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut nie zasługiwał na uwzględnienie. Zdaniem Składu orzekającego, również odwołanie się przez wnoszącą skargę kasacyjną do przepisów podanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, nie może skutecznie podważyć stanowiska Sądu I instancji, co do prawidłowości wydanego przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia. Podkreślić trzeba, że warunkiem skutecznego wniesienia odwołania jest uprzednie prawidłowe doręczenie decyzji. Dopiero bowiem od dnia doręczenia decyzji rozpoczyna swój bieg termin do wniesienia odwołania. Kluczowe znaczenie w niniejszej sprawie miało zatem stwierdzenie, czy decyzja MPWIS została prawidłowo doręczona stronie postępowania. W tym względzie, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji wyrażone na tle tej konkretnej sprawy administracyjnej. Jak słusznie zauważył Sąd Wojewódzki, w myśl art. 32 k.p.a. strona może działać w postępowaniu administracyjnym przez pełnomocnika chyba, że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. W przypadku gdy strona ustanowiła pełnomocnika art. 40 § 2 k.p.a. nakazuje doręczanie pism pełnomocnikowi. W takiej sytuacji bieg terminu do wniesienia środka odwoławczego rozpoczyna się z datą skutecznego doręczenia pisma pełnomocnikowi. Art. 32 k.p.a. nie rozróżnia rodzajów pełnomocnictwa i poza czynnościami, których charakter wymaga osobistego działania strony, nie ogranicza czynności, które mogą być dokonane przez pełnomocnika w postępowaniu administracyjnym. Jeśli udzielający pełnomocnictwa nie ograniczył pełnomocnika w jakikolwiek sposób, lecz upoważnił go do działania w swoim imieniu w pewnej sprawie lub w pewnej kategorii spraw, to pełnomocnik może w imieniu mocodawcy wykonywać wszystkie czynności w toczącym się postępowaniu, za wyjątkiem tych, które wymagają osobistego działania mocodawcy. W aktach sprawy administracyjnej znajduje się datowany na 4 września 2017 r. dokument pełnomocnictwa udzielonego przez Spółkę radcy prawnemu M. W. Pełnomocnictwo to upoważnia do reprezentowania skarżącej Spółki "w sprawach dotyczących żywności, zwłaszcza w przedmiocie zapewnienia bezpieczeństwa żywności oraz żywienia, a także jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych, przed wszystkimi sądami, urzędami, organami administracji publicznej i samorządowej, a także osobami fizycznymi i prawnymi oraz do składania wyjaśnień, jakie w związku z treścią niniejszego pełnomocnictwa okażą się konieczne i niezbędne, odwoływania się od niekorzystnych orzeczeń i postanowień wymienionych wyżej instancji". Pełnomocnictwo zostało złożone do akt sprawy łącznie z pismem z dnia 15 maja 2018 r. wniesionym przez radcę prawnego M. W. w imieniu skarżącej, w odpowiedzi na pismo PPIS wzywające skarżącą do podania danych niezbędnych do ustalenia wysokości kary pieniężnej w związku ze stwierdzeniem nieprawidłowego oznakowania środka spożywczego pn. "[...]". MPWIS, po przekazaniu przez PPIS wniosku o ukaranie karą pieniężną skarżącej Spółki, zawiadomił skarżącą o wszczęciu postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej i wezwał do złożenia dowodu pismami z dnia 9 lipca 2018 r., doręczając korespondencję na adres skarżącej. Kolejne pisma z dnia 27 lipca 2018 r. (ponowne wezwanie do złożenia dowodu oraz postanowienie o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy), jak również decyzja z dnia 30 sierpnia 2018 r. wymierzająca karę pieniężną, zostały wysłane radcy prawnemu M.W. i tam odebrane przez osobę uprawnioną do odbioru przesyłek. Niewadliwie Sąd I instancji skonstatował, że skarżąca ustanowiła pełnomocnika w osobie radcy prawnego M. Wł. w postępowaniu administracyjnym w wyniku którego została wydana decyzja wymierzająca karę pieniężną za nieprawidłowe oznakowanie środka spożywczego pn. "[...]". Skarżąca w pełnomocnictwie nie ograniczyła pełnomocnika w jakikolwiek sposób w zakresie czynności, lecz upoważniła go do działania w swoim imieniu w pewnej kategorii spraw - dotyczących żywności. Zasadne było przyjęcie, że upoważnienie obejmowało także postępowanie, którego przedmiotem jest wymierzenie kary pieniężnej. Co znamienne jest, w toku postępowania administracyjnego radca prawny M. W. otrzymawszy pisma z dnia 27 lipca 2018 r., a także decyzję, nie tylko nie zakwestionował okoliczności udzielenia mu pełnomocnictwa do działania w imieniu Spółki w postępowaniu dotyczącym wymierzenia kary pieniężnej, lecz w złożonym odwołaniu w sposób niebudzący wątpliwości mienił się pełnomocnikiem odwołującej się Spółki - "działając w imieniu F. sp. z o.o. z siedzibą w Z., jako jej pełnomocnik (pełnomocnictwo w aktach sprawy), (...) niniejszym wnoszę odwołanie (...)". Negowanie w chwili obecnej udzielonego pełnomocnictwa należy rozpatrywać w kategorii przyjętej linii obrony w związku z uchybieniem terminu do dokonania czynności procesowej jaką było złożenie odwołania, co nie może odnieść zamierzonego (pozytywnego) skutku. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Sąd oddalił także wniosek GIS o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, albowiem organ nie wykazał (sporządzając samodzielnie odpowiedź na skargę kasacyjną), że takowe koszty poniósł, a zgodnie z uchwałą NSA z dnia 19 listopada 2012 r., sygn. akt II FPS 4/12, art. 204 i art. 205 § 2 - 4 w zw. z art. 207 § 1 p.p.s.a. wraz z właściwymi przepisami odrębnymi, do których odsyła art. 205 § 2 i 3 tej ustawy, stanowią podstawę do zasądzenia zwrotu kosztów za wniesienie sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika odpowiedzi na skargę kasacyjną.